基于不確定性條件下的規(guī)劃對策

駱文標

（廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院，廣州510290）

1 引言

我國正處于經(jīng)濟和社會結構轉型時期，呈經(jīng)濟市場化、社會多元化等特征，形成多元利益主體。各個利益主體具有不同的訴求和目標，導致經(jīng)濟社會發(fā)展具有巨大的不確定性。面對錯綜復雜的環(huán)境，以確定性為特征，以終極性藍圖為表達的城市規(guī)劃顯示出了一定的不適應性，規(guī)劃目標與現(xiàn)實之間往往形成較大差距，對各類資源及空間的配置與統(tǒng)籌作用不斷減弱，導致“規(guī)劃失靈”時有發(fā)生。

2 不確定性因素的來源

影響規(guī)劃的不確定因素來源于政府、市場及自然界3方面。

政府既是城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的主體，也是規(guī)劃實施的主體。在規(guī)劃編制過程中，每個城市領導者和規(guī)劃涉及的部門具有自身的主張和意志，希望在規(guī)劃編制過程中，將自身的主張和意志轉化為規(guī)劃的目標。當不同的主張有沖突時，規(guī)劃所面臨的不確定性就非常大。

市場經(jīng)濟條件下，經(jīng)濟社會存在多個利益主體，不同的利益訴求作用在城市建設上，形成了對城市發(fā)展的無限多種需求，來自市場方面的不確定性因素千變萬化，不可預測。

來自自然界的不確定要素主要指由臺風、洪水等自然災害及對自然生態(tài)環(huán)境保護和改造引起的不確定性。

3 不確定性因素對規(guī)劃的影響分析

3.1 規(guī)劃編制過程的不確定性

在規(guī)劃編制過程中，不同行政領導者的價值取向、規(guī)劃師的專業(yè)水平、開發(fā)商的投資計劃均有可能不同，眾多差異構成了規(guī)劃編制過程的眾多不確定性因素，使得規(guī)劃成果的目標取向和內容構成具有多元化的特征。

3.2 規(guī)劃審批的不確定性

受主觀因素影響，規(guī)劃審批過程中不同的審批者的專業(yè)背景和素養(yǎng)、行為偏好、價值取向甚至部門利益均有不同，這些理性、非理性的因素的疊加會影響規(guī)劃審批結果，導致城市規(guī)劃在審批環(huán)節(jié)存在諸多不確定性因素。

3.3 規(guī)劃實施的不確定性

在規(guī)劃實施過程中，規(guī)劃執(zhí)行者不一定都能夠接受或者了解政策或者規(guī)劃制定者的觀點，從而對規(guī)劃結論產(chǎn)生懷疑或者理解上的偏差。在規(guī)劃實施過程中出現(xiàn)規(guī)劃執(zhí)行不到位，或者由于實施者個人能力問題導致規(guī)劃執(zhí)行力不足的情況，從而導致規(guī)劃失效。

4 不確定條件下的規(guī)劃應對方法與措施

4.1 確立非確定性規(guī)劃思想

趙珂、趙鋼[1]認為“非確定性規(guī)劃思想是建立在確定性城市規(guī)劃思想基礎之上，是對確定性城市規(guī)劃思想的辯證發(fā)展，它不回避城市系統(tǒng)的不確定性，而是利用不確定性的思想方法，來追求最大的城市規(guī)劃實效”?？死锼闺–hristensen K S）[2]提出應對規(guī)劃編制過程中的不確定矩陣方法。于立[3]提出隨機性規(guī)劃方法應對未來規(guī)劃所遇到的不確定性因素，指出可以通過分期實施政策、謹慎的實現(xiàn)決策和監(jiān)控程序與經(jīng)常檢討3種措施來應對不確定性因素。

王睿和周均清[4]認為需要在城市規(guī)劃當中引入情境規(guī)劃方法。并指出情景規(guī)劃的構建大致可以分為確定焦點問題、對焦點問題進行評估、確定關鍵可變性因素、建立模擬方案、測試評估模擬方案及政策的更新6個步驟。

4.2 規(guī)劃對策

4.2.1 協(xié)調好各方利益訴求

為了更好地協(xié)調好各種利益追求，規(guī)劃必須從一開始就注重公開性和透明性，讓廣泛社會階層參與到規(guī)劃編制中來，使規(guī)劃初期最大限度地形成統(tǒng)一的目標，減少主觀不確定性對規(guī)劃效能的影響。因此，在編制前期首先進行盡可能大范圍的問卷調查，各種形式的訪談、研討會等，通過書面和面對面的形式了解社會各個階層、各個利益主體對城市未來發(fā)展的預期及訴求，從而逐步明確未來城市發(fā)展的“焦點問題”，在規(guī)劃編制過程中通過不同的規(guī)劃情景模擬，形成多個規(guī)劃方案，同時廣泛征求各界意見，實現(xiàn)規(guī)劃編制的全民參與。

4.2.2 注重近期建設規(guī)劃的編制與落實

不確定性思想認為預測具有有限性，長期行為不可預測而短期行為可以預測。城市建設是一個周期比較長的過程，在目前的體制機制下，各類項目計劃和建設的信息最后都會歸到政府或其相關職能部門，政府完全可以掌握未來3～5年城市建設的趨勢，形成近期較為確定的建設項目庫，大大減少近期3～5年內影響城市建設的不確定性因素，為規(guī)劃能夠較為準確地預測城市近期的發(fā)展提供了可能。因此，近期建設規(guī)劃是破解不確定性因素對城市規(guī)劃負面影響的重要措施之一。2002年，國務院九部委聯(lián)合發(fā)文要求編制近期建設規(guī)劃，標志著我國開始全面接受并運用動態(tài)的城市規(guī)劃思想。

4.2.3 明確剛性規(guī)劃的因素

規(guī)劃是政府和市場共同作用的過程。政府層面的作用往往具有剛性。規(guī)劃可以根據(jù)政府現(xiàn)行的法律法規(guī)、相關政策要求，明確規(guī)劃區(qū)內可以確定的剛性要素，并形成規(guī)劃的剛性條件，據(jù)此制定具有相對確定的規(guī)劃內容，從而減少不確定性因素對規(guī)劃的影響，如國土空間規(guī)劃要求劃定的生態(tài)紅線、基本農(nóng)田保護區(qū)、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等屬于剛性條件。因此，當規(guī)劃區(qū)出現(xiàn)目標不清晰，“不知道做什么”的時候，可以首先明確不可變化的剛性要素，形成規(guī)劃的基本框架，在此框架之下再編制規(guī)劃。

4.2.4 增強規(guī)劃彈性

增強規(guī)劃彈性可以從以下2方面進行：

1）引入彈性發(fā)展單元。為了應對不確定性因素的影響，增強規(guī)劃的彈性，城市集中建設區(qū)內空間布局可以引入“彈性發(fā)展單元”的概念，以適應不確定因素的影響。彈性發(fā)展單元可保持單元主導功能的前提下，考慮市場的變化因素，根據(jù)具體情況改變具體地塊用地性質，具有較強的兼容性。

2）引入有條件建設單元。市場建設主體的多元化對城市可建設用地邊界的靈活性也提出了要求。規(guī)劃師主觀界定的城市擴展邊界很多情況下不能滿足市場開發(fā)的需要。這種情況下，針對位于集中建設區(qū)以外的空間，引入“有條件建設單元”的概念，即根據(jù)未來發(fā)展的可能性適度布置有條件建設區(qū)，在規(guī)劃期內，如果該區(qū)有重大開發(fā)建設計劃則可以在保證總體建設用地規(guī)模不變和城市結構完整的前提下獲得開發(fā)建設的權力，這就使得城市能夠抓住各種發(fā)展的機遇，實現(xiàn)城市發(fā)展機會的最大化。

5 結語

規(guī)劃是一個尋找、減弱不確定性因素影響的過程。為了形成能夠適應各種條件變化的規(guī)劃方案，規(guī)劃師應該由確定性規(guī)劃思想向非確定性規(guī)劃思想轉變。在規(guī)劃編制初期，通過廣泛征求各方意見和建議，減少主觀不確定性因素對規(guī)劃的影響。在此基礎上，必須重視近期建設方案的制訂，在明確規(guī)劃對象剛性要求的情況下，形成適應未來多變條件下的彈性空間結構，使規(guī)劃具有適應各種變化的能力，從而提升規(guī)劃的戰(zhàn)略指導性和實用性。