新時期國土空間規劃存在的問題及對策

邵力

（咸寧市城市規劃設計院，湖北咸寧437100）

1 國土空間規劃的內涵與發展歷程

國土空間規劃是指以我國社會經濟發展總體目標和戰略發展方向為基礎，結合規劃區域的社會、經濟以及自然資源等情況，對國土資源的開發、利用以及保護等展開綜合性戰略部署，實現我國國土項目的綜合空間布局。國土空間規劃是我國國民經濟和社會發展的重要組成部分，是對規劃區域進行中期、長期的資源開發、建設以及環境整治等方面進行規劃的重要依據。通過分析我國國土空間規劃的發展歷程，可以將其分為3個階段：（1）在工業化初期，對城市規劃實施“一規統攬”；（2）在工業化中期，通過編制規劃形成“雙規協同”；（3）在新時期，我國國土空間規劃發展決策實現了細化，形成了根據經濟和社會發展規劃為統領，將實現主體功能區規劃為基本，國土規劃、城鄉規劃、土地規劃和環境規劃等作為支撐，實現多規共管的規劃體系。

2 國土空間規劃存在的問題

2.1 國土規劃職能分工不明確

根據國土空間規劃發展歷程分析可知，不同部門的規劃頂層設計不同，其側重點也存在差異。例如，在國土規劃設計初期，其主要目的是探索自然資源，并根據自然資源的具體功能進行分區，但這種空間分區方式會影響國土空間規劃的完整性和綜合性，導致各類規劃職能不明確。我國國土空間分區主要體現在國家層次和省級層次上，形成了國土規劃、城鎮體系規劃和主體功能區規劃3類分區方式。同時，由于各個部門之間分別承擔各自的功能，缺乏足夠的協調性，導致國土空間分區職能分工不明確，難以發揮國土空間規劃的最大效用。由于政府上層建筑結構決定經濟社會的發展規劃情況，主要以經濟社會等非空間性為主要內容，缺少空間性規劃的內容，并且這些層面的空間規劃具有較強的專業性，由專門部門進行組織編制，缺乏協調合作。另外，各個部門之間的利益和權責存在差異，例如，國土部門重視保護耕地，城建部門重視城市建設、環保部門重視恢復生態，保護林地等，導致國土規劃缺乏統一的編制和實施規范。因此，在國土空間規劃過程中，對用地規模和功能布局的重要原則性問題缺乏交流和信任，致使國土規劃存在編制不同步、期限不一致、標準不統一、甚至存在脫節或重疊的情況，難以充分發揮國土空間規劃的重要作用。

2.2 上下層級的規劃功能存在交叉現象

隨著國土規劃層級的增加，導致規劃過程中存在重復現象，不同層級差異性較小，導致存在較多的重復功能，使國土空間規劃不合理，效率無法提高。除此之外，土地利用總體規劃是從上級到下級通過層層指導和約束實現管理的，但在社會經濟、自然資源等層面仍然缺乏足夠的指導力度和約束力度。而其他規劃存在上下級規劃功能交叉，且上級對下級的指導性和約束性較差。

2.3 國土空間規劃管理滯后

首先，各規劃沒能充分考慮土地統籌問題，使土地供需之間存在較大的矛盾，難以實現國土的有效利用。其次，規劃內容和理念存在滯后性。以往的國土規劃理念重視經濟增長，缺乏對社會民生問題的了解，且帶有濃重的計劃經濟色彩，使規劃整體與實際情況脫離，需要時常加以調整。最后，規劃的調控作用需要強化。由于上級國土規劃調控不力，導致地方政府隨意增加城市建設規模，且國土資源部門、環保部門、林業部門等相關部門沒能充分發揮空間統籌和管理作用，導致調控作用沒能充分發揮。

2.4 空間國土規劃的法制化建設有待提升

當前，我國空間國土規劃存在立法滯后現象，相關法律法規的建設有待完善，內容、形式以及協調情況都存在一定的不足，內容不全面、體制不健全并且缺乏可操作性。同時，規劃實施和管理機制也不夠完善，當前規劃主要以編制實施和監督三位一體為主，缺少具有較強科學性和民主性的決策機制和制約機制，使公共難以有效參與。另外，隨著規范類型的多樣化增加，使政府的審批范圍也需要隨之擴大，難以適應我國社會市場環境的變化[1]。

3 新時期國土空間規劃的對策分析

3.1 提升國土空間規劃的綜合性

國土空間規劃的作用在于為國土空間的其他規劃和管理活動提供引導和統領的作用，因此，具有綜合性、前瞻性和戰略性的特點。在展開國土空間規劃時，應積極與其他國土空間活動進行協調和管理，從而充分發揮國土空間規劃的作用和職能。

3.2 規劃目標應與問題導向緊密貼合

根據我國新時期社會發展和經濟發展的特點，并分析當前我國國土空間規劃過程中存在的問題，通過與規劃過程中不協調、不合理、無法可持續發展等問題的結合，制定科學有效的規劃目標并加以實施。

3.3 完善國土空間規劃的法律體系

通過完善我國國土空間規劃的法律體系，明確從頂層到底層的法律法規，從而有效確保其在法律體系中的重要地位，使其充分發揮統籌、協調和調控的作用。對于省級、市級等層面，需要形成由上而下相互對應的規劃法規體系，充分保證城鄉規劃、土地規劃等的法律效力，避免出現違法用地現象。

3.4 促進國土空間規劃內容的融合

為了促進國土空間規劃內容的融合，需要對各類空間規劃加以分析，充分了解不同空間規劃的內涵，并找出不同規劃的共同點及基本標準，對各類規劃的規則進行調整，從而有效促進規劃內容的融合[2]。舉例來說，浙江省衢州開化縣作為“多規合一”試點，通過“多規合一”，實現了將國民經濟規劃、社會發展規劃、城鄉規劃、環境保護規劃等多個規劃在同一區域的融合，并將主體功能規劃區作為基礎，對其他空間性規劃進行統籌管理，并嚴格根據該區域的功能定位，以生態原則為主要原則，通過主體功能、資源整合、創新體制等理念為引領，實現了國土空間開發格局的優化，最后淘汰了120余家搬遷企業，進行了10 000余人的生態移民，并引進了大量綠色項目，有效實現了傳統工業園向生態工業園的轉變。

3.5 實現規劃實施、改革和創新

國土空間規劃的實施需要充分適應我國社會經濟的發展以及人們對資源利用情況的需求，從而不斷進行改革和創新。例如，相關部門可以與自然資源統一監管的需求相結合，通過推動自然資源資產產權體制的改革，實現各種管理手段和控制方法的優化，并建立完善的規劃實施機制，貫徹落實國土空間規劃的實施。

4 結語

綜上所述，編制國土空間規劃在我國經濟建設過程中占據著重要地位，本文通過分析國土空間規劃過程中存在的問題，提出了國土規劃職能不明確、法制化建設有待提升、功能存在交叉等現象，并采取相應對策，有效提高國土空間規劃編制的科學性和高效性。