美國公共會計師行業獲得證券市場審計權

周 華（博士生導師）

一、美國聯邦證券法出臺前的社會環境

1932年是大選之年，媒體對克魯格案和參議院調查情況的報道讓社會公眾普遍認識到了金融運行機制中所存在的諸多缺陷。羅斯福順應民意，提出了對金融架構實行根本變革的施政綱領。學術界提出的關于加強信息披露的主張為后續立法提供了理論依據。

1.克魯格案引起舉世轟動。1932年3月，“火柴大王”（Match King）伊瓦·克魯格（Ivar Kreugev）自殺于法國巴黎寓邸?？唆敻袷?0世紀20年代的風云人物，一度被譽為“世界上最偉大的金融天才”，被許多國家的政要封為顧問，還是許多外國政府的債主。他1913年（時年33歲）投身火柴事業，把瑞典火柴銷往全球（還在中國發展有瑞中洋行、美光火柴等火柴事業），成為國際火柴壟斷巨頭，旗下有四百多家關聯公司。但股市崩盤令其金字塔騙局敗露，這個彌天騙局遂成為重磅新聞。受瑞典政府委托對克魯格案進行全面國際調查的普華會計公司，算是順便享用了一次免費廣告。普華會計公司的調查總共歷時5年，提交調查報告57份。調查表明，克魯格捏造了數以億計的資產，胡編濫造資產負債表和利潤表，致使上當者不計其數。作為克魯格的忠實追捧者，美國投資者也飽受其害。

金融原來可以這么搞？克魯格案令美國公眾大開眼界。美國國會開始考慮通過立法遏制猖獗的金融騙局。

2.《現代公司與私有財產》一書呼吁上市公司披露事實。1932年7月，法學家阿道夫·伯利（Adolf Berle）和經濟學者加德納·米恩斯（Gardiner Means）聯袂出版著作《現代公司與私有財產》（The Modern Corporation and Private Property），引發學術界乃至社會輿論的強烈關注。該書融合法學和經濟學的研究視角，運用大量事實，刻畫了在股權分散的背景下，少量資本利用控股公司架構控制整個行業和產業，以及財富分配過度集中于少數公司和個人的社會經濟現實?？傮w上，該書側重于刻畫社會經濟現實并提出改進藥方[1]。

會計和審計問題幸運地被列入他們的藥方。伯利在該書前言中說道：“感謝普華會計公司總經理、美國經濟學會副會長喬治·O.梅先生，其精辟的評論、豐富的經驗、令人愉悅的才智，在很多地方都使我們茅塞頓開”。

該書第三篇針對公司管理層與分散的投資者之間所存在的利益分歧，提出了一系列涉及會計和審計行業發展的重大建議。該篇第一章概括了證券市場的三大功能，即：為買方和賣方提供自由交易的機會；提供價值衡量的平臺；提供流動性。第二章指出，會計信息對證券市場運行具有重要意義，會計原則還沒有完全被法律原則認可，其原因部分在于會計師之間缺乏共識；會計規則有望在法律體系中找到屬于自己的位置。該章還列舉了八類操縱利潤的會計手法。第三章探討了股份公司信息披露的方式等問題，贊揚了紐約證券交易所要求上市公司提交定期報告的做法[1]。該書第三篇反復討論何謂“事實”、上市公司應當披露哪些事實。作者承認，這些問題都是懸而未決的重要理論問題。

《現代公司與私有財產》一書盛贊紐約證券交易所制定的信息披露要求，該書所提的許多建議在1933年春的證券立法中得以體現。

3.佩科拉聽證會引起社會輿論對會計問題的強烈關注。1932年，參議院銀行委員會針對華爾街的運作問題組織了一系列聽證會，試圖弄清楚股市崩盤的原因并從中尋找預防措施。1933年1月，頗負盛名的紐約地區助理檢察官費迪南德·佩科拉（Ferdinand Pecora）以每月區區250美元的身價被任命為該委員會的首席顧問。他的團隊調查了紐約證券交易所、摩根銀行、大通國民銀行和花旗銀行的一干人馬，給媒體提供了許多引人入勝的話題。金融界的敗德行為一再挑戰人們的道德底線。由于佩科拉卓有成效的調查，參議院的聽證會又被稱作“佩科拉聽證會”（Pecora Hearings）。美國證監會成立時，佩科拉被委任為首屆委員。

二、美國會計師協會與紐約證券交易所的合作進展

1928～1933年間，紐約證券交易所會員收取的傭金占證券經紀人傭金總收入的90%以上。全國最大的公眾公司幾乎全部在紐約證券交易所上市交易。1932年，全美至少還有33家成規模的證券交易所，此外還有柜臺交易市場。但紐約證券交易所的上市交易證券占全美的3/4，此時，普華會計公司的客戶囊括了紐約證券交易所700家上市公司中的146家[2]。

1.紐約證券交易所采納梅先生的建議。1932年，美國各證券交易所內交易的股份數共約5億份，約有75%的股份在紐約證券交易所掛牌交易。但紐約證券交易所僅有約25%的上市公司公布年度報告，證券交易所也沒有強制要求上市公司聘請注冊會計師對年度報告實施審計。

“美國會計師協會與證券交易所合作特別委員會”的工作成效斐然。1932年4月，紐約證券交易所要求所有申請上市的股份公司與該交易所簽署協議，自協議簽署之日起三個月后（即從同年7月1日起），其所提交的年度報告應當聘請依照各州注冊會計師法具備執業資格的獨立公共會計師審計，審計證書（Certificate）與年度報告應當一并提交給紐約證券交易所，只有鐵路公司例外。這些審計工作應當遵循聯邦儲備委員會1929年頒布的《財務報表的驗證（修訂版）——聯邦儲備委員會提交的程序方法》的規定，獨立公共會計師應當就財務報表的公允性、一致性及其是否遵循了“認可的會計實務慣例”（Accepted Accounting Practices）發表意見。這是紐約證券交易所首次提出“認可的會計實務慣例”這一概念[3]。為了給申請上市的公司留有必要的準備時間，紐約證券交易所在1933年7月1日前沒有把審計證書列為上市的必要條件。

1932年9月22日（此時距美國會計師協會與紐約證券交易所合作特別委員會成立已有兩年之久），梅先生率領的特別委員會致信紐約證券交易所的上市委員會，提交了一系列建議。其中提及“公認原則”（Generally Accepted Principle）、“認可的方法”（Accepted Method）等概念。

梅先生率領的特別委員會在信函中提出，紐約證券交易所首先要教育社會公眾認識賬目的意義、價值及其不可避免的局限性，然后應確保股份公司公布的賬目更有信息量，更具權威性。接著又談到，從會計學的角度來看，企業很多支出不僅是為了本期獲益，更是為了在未來很長時間內獲益，對這種支出如何進行會計處理，是財務會計學的中心問題，如何確定計入資產的開支，在實踐中往往難以評估和判斷；主張對大型企業的資產進行年度評估的設想既不可行也不值得提倡；資產負債表和利潤表在很大程度上是個人主觀判斷的產物，這些報表的價值究竟幾何，在很大程度上取決于做出判斷的人的才干和誠信度。

梅先生率領的特別委員會認為，應允許各股份公司從“時下流行的多種會計做法”中自行確定會計處理方法，但要求披露其所采用的會計處理方法并保持會計處理方法的一貫性。如果投資者知道股份公司所采用的會計方法，并知道其一貫采用該方法，那么究竟這個會計規則的具體細節是什么，相對來說就不那么重要了。這種立場代表了梅先生率領的特別委員會所堅持的重視披露、不注重建設統一規則的思想，也是“會計是一種藝術”的理念的體現。

對于資產負債表和利潤表，梅先生率領的特別委員會在信函中談到，企業的盈利能力對于評估該企業的價值至關重要，因此，利潤表通常遠比資產負債表更為重要。事實上，歷年資產負債表的變動情況比資產負債表本身更重要。會計慣例的形成自覺或不自覺地建立在上述理念之上。會計規則的首要目標是在利潤表中正確地做增減記載。如果能做到這一點，各種開支余數自然也就在資產負債表中各就其位，資產負債表自然也就是正確的了。因此，梅先生率領的特別委員會認為，紐約證券交易所應當努力確保股份公司公布的利潤表成為衡量其盈利能力的指示器。這一觀點是對當代流行的“資產負債觀”的反證。

梅先生率領的特別委員會還認為，沒有必要對股份公司的現行會計做法進行變革，主要目標應當是盡可能滿足投資者的信息訴求，而不是固守法律形式和行業傳統，此觀點后來發展為“實質重于形式”原則；會計實質上是一種連續的歷史記錄，為了得到正確的解釋和合理的預測，就必須了解長期的歷史律動，區分長久趨勢和短期波動，僅對現狀略知皮毛是遠遠不夠的，此觀點正確指出了會計的性質，但其著眼點卻是為了幫助投資者“以歷史預測未來”。

在上述信函的附件1中，梅先生率領的特別委員會提出了五項會計的“總體原則”（Broad Principles）：

（1）未實現利潤不得直接或間接地（如通過調整該項未實現利潤的方式）計入公司的利潤表賬戶。在日常經營中，當企業的銷售得以成立時，可認定其利潤已經實現，但是，無法合理確信能夠收到銷售價款的情形除外。這種例外情形可見于某些行業（如屠宰加工行業）的存貨項目，由于無法合理確定其存貨成本，因此，該行業的慣例是按照銷售凈價來記賬，這種情形下所記載的金額可能會大于其成本。

（2）資本公積一律不得用于抵減當期或未來年度的費用，其產生原因在所不問。此條所允許的例外情形是，在企業重組時，重組后的公司可能被豁免債務，這種情況下的會計處理往往是調整企業的費用。這是因為，如果將相關事實充分地披露給股東，讓他們采取正式行動，那么，即便不進行重組也能達到相同的結果。

（3）子公司在被兼并進入企業集團之前所形成的盈余公積不應當計入母子公司合并報表中的合并盈余公積；母公司也不應當將子公司從該項盈余公積中分派的利潤計入自己的利潤賬戶。

（4）允許股份公司在某些情況下（如在充分披露的前提下）將其所持有的庫存列為自己的資產。但該庫存股票所收到的股利不應當計入該公司利潤賬戶。

（5）股份公司對于與該公司的管理人員、職工或關聯公司有關的應收票據或應收賬款，應當在報表中單獨予以列示，而不應當籠統地列入報表中的“應收票據”或“應收賬款”項目。

從上述五項“簡陋”的會計“總體原則”可以看出，當時證券市場上的會計手法是多么的花樣繁多，會計規則的彈性是多么大。

在上述信函的附件2中，梅先生率領的特別委員會將向紐約證券交易所提出的第四條建議中提及的“會計方法聲明書”解釋為統領資產負債表、利潤表和盈余公積表（Surplus Account）的報表項目的會計處理“原則”（Principles）的總結?！皶嫹椒暶鲿惫卜譃槿齻€部分。第一部分探討的是“賬目的一般基礎”，要聲明“所公布的賬目是否為合并報表，如果是合并報表，決定合并范圍的規則是什么；對于未納入合并范圍的子公司和其他受控公司，母公司是如何對那些公司的利潤和虧損進行會計處理的”。第二部分探討的是“資產負債表”，列舉了資本資產（Capital Asset，相當于如今所稱的固定資產）、存貨、證券、現金及應收款項、遞延費用、負債和準備金等各個報表項目的會計“原則”。值得注意的是，這一部分著重分析了存貨項目中所包含的企業集團成員之間內部交易的未實現利潤的會計處理，上市交易證券（Marketable Securities）的分類，壞賬準備和因承諾所形成的或有負債等的會計處理問題。第三部分探討的是“利潤表”，提到了利潤表報表項目的具體劃分。

1933年1月6日，紐約證券交易所主席理查德·惠特尼（Richard Whitney）簽發公告，宣布自1933年7月1日起，所有申請上市的公司都必須聘請依照各州注冊會計師法獲得執業資格的獨立公共會計師，對其年度資產負債表、利潤表和公積金表進行審計；獨立公共會計師必須審計所有的子公司，審計范圍不小于聯邦儲備委員會1929年5月發布的《財務報表的驗證》所做的規定。該公告同時聲明，經由洲際商務委員會實施監管的鐵路公司可以（但不要求）遵循上述規定。

1933年1月12日，紐約證券交易所上市委員會把美國會計師協會的建議信呈交給了聯邦參議院的銀行及貨幣委員會。此時，參議院主導的佩科拉聽證會正在進行中。

2.審計師對職業風險與職業回報的衡量。1933年1月31日，惠特尼致信在紐約證券交易所上市的各公司的董事會主席，督促各公司配合做好年報審計工作，要求各公司向紐約證券交易所上市委員會出具審計師的信函，其中須對惠特尼信中所提及的六個問題做出回應。該文件提及“認可的會計實務慣例”（Accepted Accounting Practices）等概念。

同年2月24日，九個會計公司聯名致信惠特尼，一方面表達了竭力配合紐約證券交易所推廣獨立審計的決心，另一方面小心地對自己的職業責任進行了界定。這份信中提及：“我們充分認識到界定審計師的責任和幫助投資者正確理解財務審計這些問題的重要性，既不能低估審計的意義，也不能夸大其對保護投資者利益的積極作用。”

三、《1933年證券法》授予公共會計師行業對公眾公司的審計權

1.羅斯福“新政”及其影響。1932年，民主黨人富蘭克林·D.羅斯福競選美國總統，他提出實行“新政”的競選綱領，并以壓倒多數的選票獲勝。1933年3月4日，羅斯福宣誓就任美國總統。自3月到6月，羅斯福在“百日新政”期間制定了15項重要法律，其中，第一份法律《銀行休業法》（Emergency Banking Act）是美國國會3月9日通過的，宣布聯邦政府對證券市場實施監管的《1933年證券法》是5月27日通過的，規定金融分業經營政策和創建聯邦存款保險公司的法律——《格拉斯—斯蒂格爾法案》，是于6月16日通過的。

羅斯福新政是一個顛覆利益集團的重大政治現象。在這一過程中，金融集團的利益很快就受到金融管制和稅收政策的抑制。決定性的角色回歸政府人員，因而也就回歸到國家的中央職能部門手中。羅斯福政府毫不猶豫地尋求與工會組織建立聯盟，以對抗雇主，對大資產階級所有者與大企業也抱著對立的態度。傾向于承認勞工權利的新立法也建立了，且有著相應的社會保障措施與之相呼應，如公共養老金系統（時稱“社會保險”）。時至今日，這個系統仍然是很大一部分老齡人口的重要收入來源。通過對資本家利益施加限制而在管理層與大眾之間達成的新社會妥協的平衡，在其溫和的意義上，使得社會狀況得到了實質性的改變。

2.《1933年證券法》關于證券市場會計與審計的制度安排。羅斯福兌現了他在競選時的承諾，上任伊始就立即著手制定聯邦法律整頓證券市場。

羅斯福委托其故交——哈佛大學法學院教授菲利克斯·弗蘭克福特（Felix Frankfurter）主持起草《1933年證券法》。弗蘭克福特是哈佛大學法學院的行政法專家，他挑選了哈佛大學法學院教授詹姆斯·M.蘭迪斯（James M.Landis）、剛從證券法實務界加入政府機關的律師托馬斯·G.科科倫（Thomas G.Corcoran）和執業律師本杰明·V.科恩（Benjamin V.Cohen），協助其起草這部法律。蘭迪斯是弗蘭克福特在哈佛大學法學院指導的學生，在導師的提攜下成為哈佛大學法學院最年輕的教授、第一位立法學專業教授。蘭迪斯精通行政法、公用事業法，當時也已經對各州的藍天法進行了詳細的調查。1933年4月21日，蘭迪斯和科恩完成并提交了草案修改稿。5月27日，國會通過《1933年證券法》（Securities Act of 1933，又稱Truth-in-Securities Act of 1933）。

后來，弗蘭克福特作為羅斯福的智囊，還挑選了負責在第一年執行《1933年證券法》的聯邦貿易委員會官員、第一屆美國證監會的大部分委員以及很多高級職員。1939年1月，弗蘭克福特被羅斯福提名為聯邦最高法院大法官（他在聯邦最高法院一直服務到1962年8月）。蘭迪斯1933～1934年任聯邦貿易委員會委員，1935～1937年擔任美國證監會第二任主席，1938～1946年任哈佛大學法學院院長。

《1933年證券法》的立法宗旨是“要求跨州銷售或者境外銷售的證券發行人，對證券的特征提供充分和公平的披露，避免證券銷售中的欺詐等現象”。

《1933年證券法》的“附錄一”（Schedule A）是該法的核心，其中列出了詳細的信息披露清單，反復強調公眾公司的財務報表必須交由獨立的公共會計師或注冊會計師（Independent Public or Certified Accountant）進行審計。該法律要求證券發行人必須向聯邦貿易委員會提交備案文件并向投資者公布招股說明書，該法還授權聯邦貿易委員會推進統一的會計標準、規定適用的會計概念。

美國聯邦《1933年證券法》強制要求上市公司聘請公共會計師實施審計，這種制度安排固化了該行業與證券行業的同盟關系。這樣，美國的公共會計師行業歷盡艱辛，終于找到聯邦證券法作為其最大的靠山。

1933年，1157家上市公司都提供了年度財務報表，超過60%的公司還提供了季度報告。當年年底，紐約證券交易所至少有85%的公司定期接受注冊會計師的審計。審計后的定期財務報表迅速變成了司空見慣的資料，其速度之快，掩蓋了財務報表始終存在的不可信的問題。聯邦貿易委員會的律師同年在國會作證時指出，他們所調查的公用事業行業，通過用評估價值或重置價格替換公司資產負債表中以原始成本為基準的記賬方法，將賬面價值調高超過10億美元；公司的利潤表也同樣具有迷惑性[4]。

四、注冊會計師審計制度進入美國聯邦證券法的前因后果

1.美國聯邦證券法設立注冊會計師審計制度的原因。《1933年證券法》之所以決定由公共會計師行業對公眾公司的財務報表實施審計，是多重因素綜合作用的結果。

第一，法學界和經濟學界共同認識到了確保證券信息披露真實性的重要性。里普利在1925～1926年間的猛烈譴責引起了社會輿論的強烈反響，惡劣的會計操縱是里普利所抨擊的主要問題之一。公眾認識到，華爾街一直是一個缺乏監管的場所。伯利和米恩斯合著的《現代公司與私有財產》一書也使得社會公眾認識到了證券信息披露對于維護社會公平的重要性，他們二人關于確保信息披露真實性的主張在證券法中得到了體現。

第二，在第一部聯邦證券法起草期間，紐約證券交易所已經要求公眾公司聘請注冊會計師審計其財務報表。自從梅先生在1926年倡導公共會計師行業與紐約證券交易所合作以來，美國會計師協會積極作為，促使紐約證券交易所在1933年1月要求公眾公司提交經審計的會計報表。梅先生所供職的普華會計公司擔任了紐約證券交易所的顧問。紐約證券交易所向參議院提交了其與美國會計師協會開展合作的來往信函。

第三，公共會計師行業努力塑造積極的社會形象，并積極游說立法機構。公共會計師行業積極參與公共事務，努力提高社會地位。1932年6月，《財富》雜志關于注冊會計師行業的正面宣傳具有較大影響。

此外，哈斯金斯和賽爾斯公司（Haskins & Sells）高級合伙人、紐約注冊會計師協會會長阿瑟·H.卡特（Arthur Carter）在國會作證時所做的游說功不可沒[5]。此前，由于社會輿論曾將公共會計師行業視為導致大蕭條的誘因之一，美國會計師協會擔心會引火燒身，因此，該協會沒有出席羅斯福新政期間的任何一場聽證會。其結果是，第一稿“證券真實法”（Truth-in-Securities Act）壓根就沒有提及“審計師”（Auditor）一詞，后續的立法論證中甚至出現了指定政府審計師（Government Auditors）的提法。所幸的是，阿瑟·卡特出席了參議院的聽證會，并勸說他們在證券法中建立注冊會計師審計制度，這樣更有利于證券法的順利實施[3]。

第四，該法的起草過程比較倉促，是由三位法學家在很短的時間內設計出臺的，存在論證不足的問題。羅斯福總統1933年3月4日發表就職演說。他的施政方針包括嚴格監督銀行業、信貸及投資的機制，杜絕投機。就職后不久，羅斯福命令司法部長和聯邦貿易部部長配合休斯頓·湯普森（Huston Thompson）起草證券法草案，該草案照搬了英國《公司法》的很多規定，其中包括關于注冊會計師審計的制度。這部法律并沒有創造新的規則，準確地說，它是“集腋成裘”之作。稍后，該草案又經過弗蘭克福特、蘭迪斯等法學家修改，于1933年5月27日通過國會表決。這部只用了兩個多月就設計出臺的美國聯邦第一部證券法從頒布之日起就存在爭議。最具掃蕩性的力量來自羅斯福總統的競選班底成員雷蒙德·C.莫利（Raymond C.Moley）和阿道夫·伯利（Adolf Berle）。莫利私下說，“法案是在不充分的辯論中匆匆通過的”；伯利公開譴責這項法律“把主要的問題保留下來，沒有解決”。

綜上可知，《1933年證券法》倉促推出，實屬必然。事實上，美國各州在證券立法經驗上也乏善可陳，美國第一部證券法直到1911年才由堪薩斯州制定公布。因此，前述三位曠世奇才能夠如此神速地完成起草工作，著實值得稱贊。

2.注冊會計師審計制度的局限性。《1933年證券法》所確立的注冊會計師審計制度后來成為許多國家證券法效仿的樣板，但這種機制設計存在明顯的缺陷。

一方面，在這種機制設計下，公共會計師行業實際上根本無法發揮監督功能。由于公共會計師行業所從事的是收費的審計服務，因此，會計公司的審計意見常常取決于客戶（被審計單位）的喜好。在被審計單位造假的情況下，公共會計師行業要么按被審計單位的意思照辦，要么辭職（即“用腳投票”）。它至多只能通過“用腳投票”的形式發揮監督作用。

另一方面，在這種機制設計下，公共會計師行業還要背負強加給它的侵權責任。依法理而論，被審計單位（即委托人、公眾公司）委托會計師事務所（代理人）審查其會計報表，會計師事務所的收費服務本應只向委托人負責。但《1933年證券法》卻要求會計師事務所為公眾利益服務，這樣，不特定的第三人得以向會計師事務所主張侵權責任。在傳統上，大陸法系一般規定，投資者在起訴注冊會計師時承擔舉證責任，證明注冊會計師存在過失。但《1933年證券法》對此做出重大改變，投資者只需說明其由于購買某公司的證券遭受了損失，而該公司的財務報表存在誤導性，此時承擔舉證責任的是注冊會計師。注冊會計師為了擺脫責任，需要證明投資者的損失與財務報表無關，或者注冊會計師沒有過失。

1933年美國聯邦證券法中的重大缺陷果然使得公共會計師行業一直在爭議中磕磕絆絆地前行。該行業經過短暫的輝煌之后，自20世紀六七十年代陷入沉淪，社會地位直線下降[6，7]。

五、公共會計師行業對職業責任的精準拿捏

1933年10月24日，紐約證券交易所上市委員會致信紐約證券交易所管理委員會（該文件由霍克西簽發，前述九個會計公司聯名致惠特尼的信被列作該文件的附件），建議紐約證券交易所將美國會計師協會建議的五項會計總體原則推廣應用到所有的上市公司，并盡早設計出臺審計報告（Audit Report）或審計證書（Audit Certificate）的格式。該文件還系統地闡釋了其對公共會計師行業的作用和責任的認識。該文件認為，聯邦儲備委員會所發布的《財務報表的驗證》清楚地表明，該文件所規范的審計程序，其目的既不是探查員工舞弊，也不是探查那種通過把應當列作資產的開支列為費用而低估資產和利潤的現象，指望通過公共會計師的審計來發現所有重大錯報，那是不現實的。值得注意的是，該文件還特別提及，如何反映控股公司架構的運作情況，是相當棘手的重要問題。編制合并報表并不是令人滿意的解決方案——很難設計出臺適用于各種復雜情形的合并報表編報規則。那種主張單獨披露母公司和各個子公司報表的方案是成本最高、效果最差的方案?？傊@一問題亟待解決。

12月21日，梅先生率領的“與證券交易所合作特別委員會”致信紐約證券交易所上市委員會行政助理霍克西，提交了審計報告的推薦格式。梅先生等人遵循紐約證券交易所上市委員會的立場，在信中重申：“我們認同貴委員會的觀點，審計師無法保證利潤表中分類的正確性，因為審計師所處的地位決定了其不能承擔全部的責任；對于如何反映控股公司架構的運營，迄今的確沒有一套行之有效的解決方案”。轉入正題后，梅先生等人指出，企業賬目（Accounts）以及由之延伸出的任何聲明書（Statements）或報告（Reports）在很大程度上只是“意見”（Opinion）的表達。因此，審計師所簽署的文件應當被界定為“報告”（英國就是如此）而不是“證書”（Certificate），該文件應當具有“我（們）認為”字樣；不建議在審計報告中詳細地羅列所使用的審計程序。

霍克西回信對梅先生等人的建議表示贊同。他還把梅先生的信轉發給美國主計長協會（Controllers'Institute of America），征求其對審計報告建議格式的意見。美國主計長協會批準了該建議格式，僅對個別文字進行了修改。

1934年1月18日，霍克西致函梅先生領導的特別委員會，表示希望美國會計師協會要求其會員推廣經美國主計長協會批準的審計報告格式。

細細讀來，這份用詞考究的審計報告令人啞然失笑。它只是寫給雇主的報告而不是用作證據——公共會計師行業拒絕使用“證書”一詞；它只是提及被審計單位是否遵循了“公認的會計原則”，而究竟“公認的會計原則”在哪里，還沒有公認的說法。

六、《1934年證券交易法》授權美國證監會制定信息披露規則

《1933年證券法》通過后不久，華爾街就開始積極宣揚全面修改甚至廢除這項法律。主要的證券公司（投資銀行）居然搞起了罷工，拒絕承銷新發行的股票。但是，由于佩科拉聽證會所揭露的系列丑聞令全美人民震驚，社會輿論擁護羅斯福新政，因此，羅斯福對華爾街的動靜不予理睬。紐約證券交易所在1934年已成千夫所指，它所遭受的譴責在紐約金融界僅次于J.P.摩根。

1934年2月，羅斯福敦促國會制定法律，對證券交易所實施監管。

7月6日，美國國會通過《1934年證券交易法》（Securities Exchange Act of 1934）。該法的目標之一是剝奪紐約證券交易所的管理權，其核心是第四章，該章創建了美國證監會并授權其執行《1933年證券法》，聯邦貿易委員會不再負責執行《1933年證券法》。

《1934年證券交易法》規定，證券交易所必須向美國證監會登記注冊，美國證監會有權規定證券交易所的管理規則，有權禁止操縱性的交易行為。該法要求上市公司向美國證監會提交經過審計的定期報告，從而將注冊會計師審計從上市申請階段擴展到上市之后的各個年度。

羅斯福提名約瑟夫·P.肯尼迪（Joseph P.Kennedy）擔任美國證監會首任主席。佩科拉被任命為美國證監會首屆委員。1934年7月26日，美國證監會宣告成立。

美國證監會共有5位委員（Commissioners），任期為5年，由總統提名、參議院任命，每個政黨的委員數不超過3名。至此，制定信息披露規則便成為美國證監會的法定職責。但美國證監會的人員構成中缺乏會計專業人士，這就導致它沒有能力履行法律賦予它的職責。據統計，自1934～1995年的60年間，美國證監會共有75位委員，其中三分之二以上是律師，其余多為經濟學家、投資銀行家和財務經理，只有三位是注冊會計師：唐納德·C.庫克（Donald C.Cook），1949～1953年任美國證監會委員，其中1952～1953年任美國證監會主席；愛德華·T.麥考密克（Edward T.McCormick），1949～1951年任美國證監會委員；詹姆斯·J.李約瑟（James J.Needham），1969～1972年任美國證監會主席。三人中只有李約瑟一人是從會計師事務所加入美國證監會的[8]。美國證監會一直保持著一朝天子一朝臣的傳統，證監會主席都是總統任命的“自己人”?？偨y對證監會委員的任命往往是一種政治獎勵，參議院的確認聽證會也往往流于形式。

美國證監會肩負制定信息披露規則之職責，但其全部5位委員并未“秉公奉旨”，而是將此職責轉給了1935年12月設立的證監會首席會計師（Chief Accountant）一職。然而，首任首席會計師卡門·布勞（Carmen Blough）仍然沒有動手起草會計規則。究其原因，經費和人手緊張固然是明顯的制約因素，但美國法律結構所導致的聯邦會計法規的“不存在性”，乃是美國證監會遲遲拿不出聯邦證券市場上統一的會計規則的主要原因。美國沒有統一的聯邦公司法，各州有獨立的公司法且差異甚大。在缺乏統一的市場主體法的情況下，是不可能制定出統一的市場行為法的。

這個時候，布勞可以稱得上是美國證券市場上最有權力的會計監管者。在他的勸說下，美國證監會做出了一個重大決定，此舉不但鞏固了公共會計師行業在證券市場中的審計權，還給該行業謀得了會計規則制定權。

●本文為《會計規則的由來》系列文章之二。