績效評價視角看公安機關大部制改革的實踐訴求

□范京來

一、公安機關大部制改革背景與要求

(一)公安大部制改革由來與背景。從本質來講，大部制改革的目的在于將政府部門職能相近、職責交叉重復、分工過細、管理分散、相互扯皮、長期難以協調解決的機構，進行綜合設置、整合調整，進而形成精干高效、科學合理的管理體系。而對于公安機關而言，大部制改革則是根據職能歸并的原則，將公安機關內部機構整合，形成科學高效的組織體系。由于歷史原因，我國公安體系內部門眾多，從最早期的“一廳六局”，到改革開放初期的“11個業務局”，此后隨著任務的增加，公安部的機構一直排序到27局，機構臃腫。正是在這種背景下，公安部開始對部分業務局實行整合，機構總量由過去的“增”首次變為“減”，這標志著公安機關大部制改革正式著手實施。

(二)大部制改革的總體要求。第一，從指導思想上，要堅持績效原則，以服務經濟建設、服務社會建設為出發點，有效履行公安職能，整合公安部門，建立精干高效的公安組織結構，保障公安工作的有序、高效開展。第二，公安大部制改革的目標，一方面從實際出發，結合當前公安機關部門設置和組織結構現狀，解決機構重疊、職能交叉、效率低下、內耗嚴重的結構性問題，消除各部門間“相互扯皮”、“相互推脫”等問題；另一方面在科學的理論支持下，深入研究公安機關在組織機構設置方面存在的問題，并積極而穩妥地推進大部制改革，進而建立現代公安組織體制，全面實現工作的現代化管理。第三，從更高改革績效的視角來看，公安機關大部制改革應遵循以下主要工作原則，即科學合理、機構法定、體系設計、精干高效、問題導向、上下有別等原則。

二、地方公安機關大部制改革的困境與訴求

從當前大部制改革的推進情況來看，我國各地公安機關均已穩妥推進大部制改革，且在大部制改革的道路上邁出了重要的一步，并取得了顯著的效果。但在工作實踐中，仍然存在一些制約因素亟需解決，否則將會成為影響公安機關大部制改革的障礙。

(一)職能整合不到位，改革目標出現偏差。比如兩個突出的問題，一是重視機構合并的形式，但其實質內容并未改變，依然在大部門下各自獨立運行，職能轉變并未實現。二是大部門體制下，下級機構增多，管理鏈條過長，導致管理難度和運轉難度增加，而且合并后的大部門存在“掛牌子多”、“非常設機構多”、“文件會議多”的“三多”局面，造成協調困難，對解決實質性問題的幫助不大。

(二)職責同構現狀難打破。從當前公安機關大部制改革的現狀來看，實行的是地方試點模式，缺乏上下聯動的統一性和整體性，表現在兩個方面，一是某些部門職能與上級結構無法對應，部門對接與運行機制不適應新要求，出現“上下不對口”的問題；二是傳統管理模式依然影響當前的大部制改革，而且成為主要困擾因素。

(三)職業發展空間變小。公安機關大部制改革突出的體現是部門與職能整合，這就帶來兩個直接的問題，一是普通民警的職位晉升空間變小；二是原有領導干部的安置問題。機構精簡整合使得領導層職位數量減少，對于普通民警而言，其晉升的難度加大，一定程度上影響工作積極性。而領導職位的減少同樣為會導致原有部門領導在部門合并后出現重疊的現象，也會導致“職數溢出”問題，且原有領導如何發揮作用、如何安置，也是大部制改革面臨的難題。

正是在這種背景下，公安機關大部制改革提出了實踐性的訴求。一是扁平化管理，綜合化執法，即以管理層級扁平化、“三警種、一部門”綜合執法作為橫向機構改革的訴求點；二是按性質歸并職能，按職能組建中心，提出大數據思維、現代警務機制、警務流程再造的訴求；三是精干高效的綜合管理體系、執法勤務體系的訴求；四是大部門警種、大情報技術的改革訴求。

三、績效視角的大部制改革思考

(一)改革內容。

1.縣級公安機關大部制改革。從當前縣級公安機關的實際來看，大部制改革具有較好的基礎，比如當前縣公安局的機構設置情況符合大部門制度的特點，而且近些年來基層公安改革的路子就是大部制改革的路子，此外2006年公安部下發的《縣級公安機關機構設置的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，也提前邁出了大部制改革的步伐。雖然縣級公安機關在大部制改革上具有先天優勢，但距離真正的大部制改革仍有不小的距離。因此在下一步工作中，縣級公安機關的大部制改革可分兩步走，第一步是先將2006年公安部下發的《指導意見》貫徹落實到實處，第二步是創新大部制改革工作，結合縣級公安機關實際，進一步探索“六加四”的內設機構設置模式。

2.地市級公安機關大部制改革。結合當前地市級公安機關部門設置的實際情況，建議在大部制改革中，執法勤務警種機構改革采用“三大部”的建制，即偵查部門、治安部門、交巡(特)部門。其中偵查部門包括刑偵、經偵、技偵、網偵、禁毒、反恐、國保、看守所、拘留所的職能；治安部門包括治安、環境食品監察、出入境、消防等職能；交巡(特)部門包括交警、巡警、特警等。綜合管理組機構建議采用警令部、保障部、政工部的“三大部”結構。

3.公安機關各內設機構的下設機構也應實行大部制改革。按照精干高效的原則，嚴格限制數額，科學配置職能。此外，公安機關的縱向結構改革也應突出重點，即推進警務指揮體制改革和公安監督體制改革。

(二)配套工作。一是公安機關大部制改革要堅持體系設計，可借鑒軍隊改革的經驗，從大部制走向公安結構改革，具體工作中可考慮將2006年公安部頒布的《公安機關組織管理條例》中的組織機構部分單獨出來，研究制定《公安機關組織法》來推進大部制改革；二是結合公安系統的特點，可嘗試摸索建立警銜主導的等級制度，以最大限度地減小大部制改革中由于部門職務減少而給廣大民警帶來的影響。比如實行職銜合一制度，建立警銜工資制度等措施；三是建立公安機關的文職人員制度，比如將現行的警輔人員制度轉變為文職人員制度，有限的公安編制資源配置到公安執法一線，提高公安執法的專業性，打造高質量、高水平的一線執法隊伍，使公安編制效能最大化。

(三)實現路徑。一是以轉變公安機關職能為核心，主張“從破碎走向整合、從部分走向整體、從分散走向集中”。要科學規劃公安機關職能，理順內部機構的職能，做好外部職能的“加減乘除”，明確各級公安機關的事權，避免越位、缺位、錯位的現象出現。二是深度整合部門職能，合理劃分部門職能，實現權責統一。要完善部門內部的組織協調機制，從制度上保障協調的效率和質量。三是漸進式系統推進，包括上下協同推進、漸進化進程，要遵循客觀規律，因地制宜地靈活調整大部制改革的預期和進度，逐步實現改革目標。