財政農業(yè)專項資金管理中績效審計路徑探索

●張 艷

一、引言

自2004年中央連續(xù)發(fā)布一系列支農、惠農的“三農”政策以來，農民增收、農業(yè)發(fā)展、農村穩(wěn)定等“三農”問題越來越受到各級政府的高度重視。為了支持農村社會事業(yè)協(xié)調發(fā)展，中央以“項目制”形式的農村財政專項資金助推農村經(jīng)濟建設。應該說，通過專項財政資金引領企業(yè)投資農村、鼓勵農業(yè)科研的開發(fā)，加快農村領域經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)新驅動，在很大程度上對加快農村經(jīng)濟發(fā)展進程起到了積極作用。然而，中央每年投入了大量的財政專項資金，這些支農、惠農財政資金是否用到實處，使用效果如何，都需要通過績效審計手段進行綜合評估，充分發(fā)揮監(jiān)督管理功能，做好資金規(guī)范、高效使用，從而在更大程度上支持提升農業(yè)發(fā)展質量，培育鄉(xiāng)村發(fā)展新動能。

近幾年財政部聯(lián)合農業(yè)農村部繼續(xù)加強惠農財政資金投入。比如在2018年湖南省有3個專項、44個子項目都是涉農專項財政資金；陜西省擬在2019年投入千萬農業(yè)專項項目資金支持各類涉農專項財政資金；山東省在2019年也預計投入17.1億元用于農村專項資金等等，應該說全國各級政府部門持續(xù)不斷加大了對農村專項經(jīng)費的投入，惠及面廣、領域多，這一系列惠農方針政策都有助于提高農民收入、提升農村企業(yè)經(jīng)濟活力，但這些涉農“項目制”形式的財政專項資金在使用中出現(xiàn)過各種問題，大量的專項財政資金在從申請、使用、管理到驗收等各個環(huán)節(jié)缺乏科學規(guī)劃，專項財政資金使用低效或者被挪作他用甚至貪污等現(xiàn)象時有發(fā)生，缺乏對專項資金的監(jiān)督管理，資金的使用效率大打折扣，需要各級政府部門提高監(jiān)督管理意識，把涉農專項財政資金用在刀口上，提高資金使用效率。而績效審計作為國家對受托管理責任、風險管理和綜合治理進行評價的有效手段，能夠事前、事中和事后全過程監(jiān)督，對相應項目財政資金使用的合理性和效率性進行綜合評價，為提升涉農財政專項資金規(guī)范使用保駕護航。因此，本文以財政農業(yè)專項資金績效審計為研究對象，挖掘績效審計在監(jiān)督運用中存在的問題，并提出針對性建議，從而能夠更好地提高農村專項資金的效率和效益。

二、績效審計在農業(yè)財政專項財政資金中運用的必要性

農業(yè)財政專項資金是要求在既定使用范圍內專門用于農村改革與農業(yè)建設方面的資金，為了減少農村貧富差距，幫助農民更好地增收，改善農村居住環(huán)境，促進農村經(jīng)濟更快、更好地發(fā)展，需要在整個投入過程中對這些財政資金問責、問效，而績效審計作為最有力的監(jiān)督手段，能夠在資金投入的全過程中發(fā)揮監(jiān)督管理的效用，從而最大限度保障財政資金用到實處，助推農業(yè)財政專項資金發(fā)揮最大效果。比如雷潯（2013）強調農業(yè)財政專項資金績效審計是落實“三農”政策的保證。同時，董麗雙（2019）也指出在農業(yè)財政專項資金中引入績效審計不僅是監(jiān)督財政資金使用的重要手段，也是樹立政府廉潔形象、提高政府公信力的有效方式。各地政府需要根據(jù)本地實際情況，以涉農規(guī)劃為平臺，科學合理引入績效審計運行機制，整合統(tǒng)籌省以下及市縣相關財政專項資金，將各級財政資金進行有效銜接、融合，納入全過程的監(jiān)管機制內，提高各省財政支農資金的綜合效益。

另外，在引入績效審計監(jiān)督機制的過程中，必須了解整個農業(yè)財政專項資金從中央下?lián)苓\用到農村的各個環(huán)節(jié)特點：第一，專項財政資金管理鏈較長，涉及環(huán)節(jié)眾多，加大了績效審計介入難度。從專項資金的申請到整個項目完成需要涉及籌集、分配、管理、使用等眾多環(huán)節(jié)，如果是直接撥付到農民賬戶中，還需要對農戶進行調研、實地考察和核實，涉及周期較長，對于績效審計在哪個環(huán)節(jié)介入需要通盤考慮；第二，資金來源涉及范圍較廣，不利績效審計工作開展。目前農業(yè)專項資金主要來源于各地政府財政資金，還有少部分來自于農戶自身財產(chǎn)和企業(yè)公益或者投資，來源的多樣性特點不利于績效審計工作的開展；第三，因為農村地區(qū)的地理環(huán)境、自然條件等問題在一定程度上限制了績效審計監(jiān)督作用的發(fā)揮。農業(yè)財政專項資源在使用過程中受到外觀條件因素影響使得整個項目周期長，加大了績效審計的難度，不利于對整個項目的綜合評估。

農業(yè)財政專項資金的績效審計在農業(yè)資金管理中發(fā)揮監(jiān)督管理作用，特別是隨著新農村建設的開展，農業(yè)財政專項資金預算壓力大，而績效審計不僅能審查農業(yè)財政專項資金使用的效率性和經(jīng)濟性，更重要的是能夠維護農民利益，為更好地建設新農村服務。此外，積極有效加強對農業(yè)財政專項資金的績效審計，能及時把握財政資金使用方向和趨勢，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，從而降低發(fā)生風險的可能性，提高農業(yè)財政專項資金的使用效益。

三、財政農業(yè)專項資金績效審計的基本形式和內容

（一）績效審計組織與準備階段

績效審計前期主要包括審計前的準備和方案制定兩階段。首先，在開展績效審計時需要進行全方位、多途徑的調查準備，提前收集與項目建設與改造相關的基本信息，包括已有的相關政策規(guī)章制度，對農業(yè)財政專項資金的管理辦法、申請條件和使用流程等基礎信息，才能夠為開展績效審計工作做好前期準備。其次，要制定規(guī)范科學的績效審計方案。因為績效審計的技術性較強，在進行審計時需要事前制定好具可操作性的方案，比如評價標準是否與項目相匹配，績效審計的流程是否可行等等。再次，由于農村環(huán)境比較復雜，不同地方的審計評價標準有差異，在方案制定時需要搜集不同地域的評價標準，按照《國務院關于加強審計工作的意見》的精神，根據(jù)項目所在地的基本情況制定適合本地區(qū)的評價準則，從而為開展績效審計做好前期準備工作。

（二）績效審計的實施階段

績效審計的實施主要涉及對相關政策措施的貫徹落實情況、組織申報和評審情況、資金撥付和項目管理情況。政策落實主要是針對“三農”相關項目是否依據(jù)相關政策設置農業(yè)財政專項資金的安排，整個論證和審批環(huán)節(jié)是否有對應政策支持，相關職能管理部門是否按照國家要求、法律法規(guī)落實涉農專項資金安排，這些工作的內容與績效審計工作的開展密不可分，也是監(jiān)管農業(yè)財政專項資金合規(guī)性和真實性的重點內容。對于績效審計來說，要全過程監(jiān)督項目，其中項目的實施階段是前期比較關鍵的階段，通過實地考察、收集基本信息，諸如數(shù)據(jù)指標、報告、文件等資料，再形成相應電子資料、視頻等信息，納入績效審計范疇進行審查。這一階段主要是對財政資金的使用過程是否規(guī)范、科學進行合規(guī)性審查，以及評價項目推進階段是否達到要求等。

（三）審計結果的報告階段

在績效審計實施階段結束后，進入綜合評價報告階段。績效審計的綜合評價主要是對整個項目財政資金使用情況進行整理分析，綜合評價資金使用效益，總結財政資金的合理性和可行性，為后續(xù)項目評價標準提供參考依據(jù)。在整個績效審計的綜合評估報告階段，要針對項目中存在的問題、優(yōu)缺點進行分析總結，對于項目資金使用不合理與未符合要求的地方提供參考意見和建議，并形成審計報告。對項目中的嚴重違規(guī)現(xiàn)象需要嚴肅處理，報告有關部門處分或者懲罰，并移交專業(yè)部門處理，這些內容需要在綜合評估報告中反映，并把審計結論作為后續(xù)獲得農業(yè)財政專項資金的主要依據(jù)。

四、農業(yè)財政專項資金績效審計存在的問題

（一）農業(yè)項目類別多，缺乏統(tǒng)一的績效評價體系

目前來說無論是在理論上還是在實務中，我國尚未形成一套科學、全面的農業(yè)財政專項資金績效審計評價指標體系。涉及“三農”財政專項資金的項目多且類型復雜，不僅包括對涉農企業(yè)發(fā)展建設農產(chǎn)品生產(chǎn)基地和農副產(chǎn)品初加工建設方面的項目，還有支持農產(chǎn)品加工、推動建立一批集優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)和加工于一體的現(xiàn)代農業(yè)企業(yè)群體。農業(yè)部每年都有大量惠農支農專項財政資金項目安排，比如：商品糧生產(chǎn)基地建設、畜牧業(yè)發(fā)展、特色種植業(yè)、種子繁育基地、農業(yè)綜合開發(fā)等各類項目。在對財政扶貧資金開展績效審計時比較注重資金的經(jīng)濟效益，審計人員在開展工作時只注重項目結果，而往往忽視事前和事中的監(jiān)督管理，甚至忽視對生態(tài)環(huán)境治理、基礎設施建設等方面的內容，缺乏對社會經(jīng)濟整體效應的評估，不利于提升農村地區(qū)整體治理水平。

（二）績效審計制度不健全

各級審計機關在開展農村財政專項資金績效審計時，常常以地方政府績效評估指標體系為參考標準，全國各地區(qū)之間的審計評價結果沒有可比性和可參考性，績效審計也難以持續(xù)深入開展。比如每年1月份為國家農業(yè)綜合開發(fā)項目的申報時間，申報階段主要有農業(yè)產(chǎn)業(yè)化的龍頭企業(yè)、農民合作社和其他新型農業(yè)主體。應該說申報項目種類多、職能部門多、相關政策各不相同，使得申報階段信息不能及時共享更新，績效審計前后的公告也不能及時更新，透明度不夠，尤其是村級組織作為自治組織，基層信息更加不通暢，缺乏一套完善的績效審計制度，不利于保障群眾的知情權和監(jiān)督權，使開展績效審計工作難度非常大。

（三）績效審計人員的綜合素質有待提升

在當前的績效審計環(huán)境中，特別是 “互聯(lián)網(wǎng)+”等信息技術手段的運用，使得審計越來越便捷，其中關鍵一環(huán)是需要專業(yè)的審計團隊，這將直接影響績效審計質量。在信息技術日益發(fā)達的社會經(jīng)濟環(huán)境中，專業(yè)審計團隊需要及時更新相應的專業(yè)知識和其他信息技術知識，提升基本業(yè)務技能專業(yè)知識。另一方面，農業(yè)資金審計涉及的項目多在基層，情況復雜、難度大，需要同當?shù)卣块T密切聯(lián)系，增強審計人員的積極性和專業(yè)性。同時，時間限制和工作壓力會減少知識共享的量。工作壓力可能會降低審核團隊成員之間知識共享的程度和質量。由于工作環(huán)境壓力很大，人員流失是導致審計組織結構不穩(wěn)定的關鍵因素。這樣的問題大大降低了審計質量。為了留住審核員，審核機構必須制定誘人的未來展望，強調組織內部的反饋和學習。尤其是對農業(yè)方面的審計知識，不僅包括基本的財會知識，還有三農知識、生態(tài)環(huán)境知識等，所需的范圍也更加廣泛。以農業(yè)企業(yè)為例，很多工商企業(yè)稅審的檢查重點是期間費用和銷售成本，但農業(yè)企業(yè)卻是反過來的，稅審的檢查重點是銷售收入和應收賬款，不熟悉的人往往將重點搞錯，因為即使對成本和費用進行了較好的審查，但不用交所得稅和增值稅，就沒有補稅的風險。

五、改進農業(yè)專項資金審計的對策建議

（一）加強政府審計職能

審計機關監(jiān)督農業(yè)資金預算的執(zhí)行情況，并評估對資金資源的合法使用，以確保合理、經(jīng)濟、有效地使用資金。實際上，除了檢查現(xiàn)有的財務記錄外，審計機關還應通過確保行政部門在經(jīng)濟上有效地實現(xiàn)其預期目標，最大限度地利用資源。由于政府審計服務的質量不僅反映了政府職能，而且還影響著人們對政府及其行政部門的看法。因此，確保審計質量成為增加資源價值和刺激經(jīng)濟發(fā)展的重要途徑。政府審計質量對于行政管理的有效性起著至關重要的作用。質量審核涉及以國際標準和觀點為依據(jù)的審查政策，并向相關組織提供見解、預測和警告。

（二）提升審計人員的綜合素質水平

審計人員的工作水平需要根據(jù)審計團隊對所應用的基本審計方法的結構的最佳判斷，針對每個客戶量身定制。專業(yè)的懷疑態(tài)度以及審核員的專業(yè)知識提高了審核員判斷的質量。因此，審核的質量取決于審核員的專業(yè)判斷。審計師對審計目標的認識以及對審計機構評價審計目標的看法會影響審計師的判斷。審核所需的資源取決于可聘用的人員、審核團隊的能力和專業(yè)知識以及所使用的審核技術和方法。因此，需要分配具有適當水平的技術培訓和技能的人員來審計工作。審計師可以通過不斷學習來提高他們的個人發(fā)展能力，以增加他們的專業(yè)知識，通過設定職業(yè)目標并促進同伴學習。如果將審計工作的任何部分外包給另一家審計公司，則指定的審計師應擔任首席審計師，指導并鞏固審計工作和審計結果，并對所需的可交付成果負全部責任，總體實現(xiàn)審計目標，以及合并的審計意見和調查結果。在審核開始之前，首席審核員應向受讓人和聯(lián)合援助提供時間表，以記錄選定的審核分包商，并確保這些分包商符合審核職責范圍的要求。應當指出，任何分包審計事務所的任命應與首席審計師的任命依據(jù)相同。

（三）完善績效審計評價體系

對于財務報表是否在所有重大方面均按照適用的財務報告框架公正地提出意見，審計師應考慮所有相關的審計證據(jù)，無論該證據(jù)是否確鑿或自相矛盾。建立一套科學完善的績效評價體系對于加強審計效果有著十分重要的作用。首先，在政策評價標準方面，需要以國家法律法規(guī)為依托，將省級、市級要求作為績效審計的評價依據(jù)。其次，在經(jīng)濟效益評價方面，主要指標包括經(jīng)濟性指標、效率性指標和效果性指標。經(jīng)濟性指標主要有成本降低率和資金節(jié)約率，其次是農業(yè)專項資金使用過程中的其他經(jīng)濟指標。效率性指標涉及較廣，有資金到位率、地方財政配套資金到位率、實際工期比率、勞動生產(chǎn)率等等。效果性指標主要為資金利用率和資金有效率。最后，在社會效益和生態(tài)效益方面需要針對當?shù)丨h(huán)境、人文習俗、項目的科學設置，保障評價結果準確合理。

（四）重視全過程跟蹤審計

農業(yè)專項資金績效審計目前仍以事后監(jiān)督為主，但是這樣不利于及時發(fā)現(xiàn)問題，不能降低造成的損失，只能盡力補救。因此需要增加全過程跟蹤審計，在農業(yè)資金投入項目的計劃、設計、施工、驗收過程中，指派專業(yè)人員審查相關資料和文件，以及實地考察項目建設流程，便于及時發(fā)現(xiàn)問題，降低風險。此外，項目建成之后的后續(xù)跟蹤審計需要加強，很多項目的效益體現(xiàn)需要很長時間，如種子工程和優(yōu)畜改良工程，不能因為短期效益而造成資金使用不當，需要從長遠角度出發(fā)，客觀分析資金潛在效益，進行趨勢分析，作出合理的審計評價結果。■