人文社科類高校推進預算績效管理的思考

●王章莉

一、引言

20世紀70年代末期到80年代，伴隨新公共管理理論在英美等國的出現并逐漸活躍，全球興起了旨在提高政府績效的績效預算改革浪潮。隨后政府績效管理的思想在我國生根發芽，國家展開了一系列關于加強預算績效管理、提高資源配置效益的探索，尤其是近幾年，預算績效管理多次在重要文件中被提及或強調。從2014年修訂的《中華人民共和國預算法》提出“講求績效”的原則，到黨的十九大報告提出“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”的重要論述，再到中共中央、國務院出臺《關于全面實施預算績效管理的意見》，充分體現了國家對推行績效預算改革的高度重視，以及全面實施預算績效管理的堅定決心。

2019年1月1日起，政府會計準則制度在全國各級各類行政事業單位全面實施，統一了各類行政事業單位的會計核算政策和標準，滿足了以編制權責發生制為基礎的政府綜合財務報告的新需求，能更加準確地反映單位的資產、負債、運行成本等各類財務相關信息，提高了各單位會計信息的質量和可比性，為全面實施預算績效管理奠定了良好基礎。同時，高等教育領域“放管服”改革與統籌推進世界一流大學和一流學科建設穩步進行，對高校實施預算績效管理提出了進一步的要求和更明確的目標。因此，探索高校推進預算績效管理的方案和對策，對實現高等教育內涵式發展具有重要意義。

二、相關概念的界定

人文社科即人文科學和社會科學的總稱。人文科學以人的精神、文化、價值、觀念等為研究對象，主要包括文學、歷史、哲學、藝術、倫理學等；社會科學以研究社會現象為主,主要包括政治學、經濟學、法學、語言學、社會學等。人文社科類高校即以人文科學和社會科學為主要學科的高校。

關于“績效”的定義，有兩種代表性觀點，即“績效行為論”和“績效結果論”。筆者更傾向于將兩者結合起來考慮，認為績效是在限定的資源條件下，通過有效率的管理行為，實現預期的目標成果。因此，本文所指的預算績效管理應當是預算管理與績效管理相結合的產物，包含目標制定、預算編制、執行管控、績效考核、結果反饋、成果改進的全過程。即在學校整體戰略目標的引領下，編制中長期發展規劃和年度工作計劃，細化工作責任和績效目標，科學合理地配置有限資源；然后在特定的預算和績效管理流程下，通過預算的執行促進績效目標的實現；同時構建科學合理的預算績效評價體系，通過有效的評價方法對預算績效進行監督和考評，分析評價結果并將其充分運用到以后年度預算編制和個人績效考評中，以此逐步提高預算編制質量，提升資源配置效果，更好地促進學校戰略目標的實現，進而實現高等教育內涵式發展。

與其他類型高校相比，人文社科類高校預算和績效管理呈現以下四個特點：一是生均財政撥款標準普遍偏小，導致財政撥款基本支出額度偏少；二是某些類型專項經費和重大課題經費撥款額度偏小甚至沒有，如國家重點基礎研究發展計劃專項經費等；三是經費支出的經濟效益很難體現，重點體現在社會效益，而社會效益的衡量和評價相對難以操作；四是校院兩級管理體制改革大多不到位，培養成本核算、預算績效管理等相對不夠科學合理。因此，人文社科類高校面對的財政形勢更加嚴峻，全面實施預算績效管理更加急迫。同時，不同類型的高校，預算管理和績效管理的模式可能不一樣，在設置績效目標和進行績效評價時，財政部績效評價共性指標體系框架并不完全適用，需要在此基礎上根據人文社科類高校的特色設置個性化的績效評價指標體系。

三、人文社科類高校實施預算績效管理存在的問題

（一）績效管理流程不夠規范

首先，績效管理組織體系有待完善。目前人文社科類高校鮮有建立專門的績效管理委員會或負責績效管理的二級單位，有些工作雖涉及績效考評，如科研獎勵、教學考核、就業評價等，但這些考評任務往往零星散落在各個職能部門，考核方式逐漸趨于形式化、表面化、單一化，且績效管理的內容不完整，考核結果與預算安排脫節，績效信息的運用較差。總之，缺乏領頭部門和組織體系對績效管理進行系統的安排和管控，績效管理效果不佳。

其次，績效管理實施流程有待優化。目前大多數人文社科類高校距離“建立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”的目標要求較遠，尤其在缺乏有效的績效管理組織體系的情況下，績效管理流程相當簡單，很多重要環節缺失，如事前績效評估機制不健全、績效目標設置不科學、績效運行監控不到位、績效評價方法不合理、績效評價結果無反饋等問題屢見不鮮，導致預算績效管理流于形式，既未能與預算管理的主要環節相銜接，也難以體現學校的戰略發展方向。

（二）績效運行過程管控薄弱

由于績效管理組織體系不健全、實施流程不完善等原因，除按上級要求編制部門預算三年支出規劃和進行相關績效考評外，很多人文社科類高校的績效管理簡化為年初簽訂目標任務管理書、年終一次性考核，績效運行過程管控相當薄弱。

首先，部門“一上”預算申報的三年支出規劃常常淪為形式主義，本年項目執行不到位、未來兩年項目在下年編制規劃時變動極大的現象頻出，三年滾動的項目庫建設往往沒有做到實處，缺少學校戰略目標的引導，缺乏預算績效管理的約束，與規范意義上的中期發展規劃距離較遠。

其次，缺乏有效的績效管理信息系統及時反饋準確的績效信息。不同項目的實施周期、資金規模和重要性等各有差異，但管理上常常一視同仁，僅靠工作例會難以及時獲得有效信息從而進行跟蹤問責，因此常出現預算執行效率低下、項目質量不高、重復建設概率大等現象。

再次，績效信息公開程度不高，績效執行監督效果不佳。績效信息獲取的方式不易、內容較少，績效評價方式方法過于簡單，師生參與度不高，績效監督的力量和效果十分有限。

（三）績效評價體系不夠完善

首先，績效管理與績效評價缺乏制度保障。目前大多數人文社科類高校尚未建立完善的預算績效管理制度體系，績效評價工作流程和實施細則沒有明確的制度依據，績效評價的內容、方法、結果應用等缺乏規范性文件支撐，導致預算績效評價并未受到應有的重視，評價過程和結果常常缺乏科學性和合理性，評價結果也難以得到實際應用，績效評價的作用尚未有效發揮。

其次，績效評價指標體系不夠科學。財政部2013年印發了《預算績效評價共性指標體系框架》，對財政撥款項目支出績效評價的開展起到了很好的推動作用，但在高校基本支出和整體支出績效評價方面的適用性不強，尤其對于人文社科類高校，其特殊現狀決定了其更加需要一套通用與個性相結合的指標體系。

再次，績效評價方法急需拓展，評價覆蓋面需要擴大。很多人文社科類高校績效評價方法單一，重點考察資金執行進度，較少評價項目決策依據和績效目標設定的合理性，以及績效運行監控的能力和項目執行實際效果等方面。同時，其偏向重點評價財政撥款項目支出績效，基本支出和整體支出績效評價缺失。

四、人文社科類高校推進預算績效管理的建議

（一）規范績效管理流程

首先，建立完善的績效管理組織體系。預算績效管理不單是學校財務部門的業務，也不盡是人力資源管理部門的事情，需要一個強有力的組織體系去保障績效管理的有效實施。第一，應當成立學校層面的績效管理委員會，一般由黨委書記、校長掛帥，與績效考核緊密相關的職能部門負責人擔任委員，遴選相關教師代表作為專家成員。委員會主要負責審議績效管理相關制度和業務，下設辦公室負責全校績效管理各項具體工作。第二，成立黨建工作、學科建設、本科教學、科學研究、行政管理等各方面績效管理領導小組，在績效管理委員會的指導下工作，主要負責審核相關業務的績效目標申報情況，定期對相關業務進行績效監督和考核，及時向績效管理委員會辦公室匯報工作進展和發現的問題等。第三，學校各二級單位成立績效管理工作小組，在績效管理委員會和各領導小組的指導下工作，負責本單位績效管理各項具體事宜。

其次，建立規范的績效管理實施流程。要做好績效管理工作，必須實現預算和績效管理一體化，將績效管理的內容與預算管理的環節深度融合，形成事前績效評估、事中績效監控、事后績效評價及結果反饋的績效管理閉環系統。第一，在學校戰略目標的引領下，全面設置基本支出、項目支出和整體支出績效目標，統籌考慮年度績效目標和中長期績效目標，在績效評估的基礎上編制學校年度預算和中長期發展規劃。第二，預算執行過程中做好績效監控工作，對績效管理全過程進行跟蹤管理，根據項目績效執行的好壞分類處理，及時調整預算安排。第三，預算執行結束及時進行績效考評并形成績效評價報告，分層級、分部門、分項目明確預算績效管理的責任主體，根據評價結果提出獎勵約束措施，報績效管理委員會審議，形成良好的績效評價結果反饋機制。

（二）加強績效運行監控

績效運行監控能及時發現績效管理過程中存在的問題，便于及時調整預算方案，提高資源配置的合理性、有效性。應當將績效運行監控落實到績效管理的每個環節，確保所有環節的順利銜接和執行。

首先，逐步完善中期發展規劃的編制。應當在學校戰略發展目標的引領下，結合學校五年發展規劃，編制學校三年滾動項目支出計劃。認真做實項目庫建設，所有入庫項目必須經過充分論證，保證項目文本編制的完整性、科學性、合理性，且績效目標經過專家審核評估，項目支出順序經過規定程序審定，從而提高資金的配置效率。

其次，應當在分部門管理的基礎上加強分類管理，對建設周期長、資金規模大、重要性強的項目，進行重點跟蹤管理，建立動態評價調整機制，根據績效完成情況及時調整預算安排，逐步提高項目建設質量。

再次，推進績效信息公開，加強績效審計，建立績效管理監督機制。建立有效的績效管理信息系統，及時、準確反饋各類績效信息，搭建全校師生參與績效監督的平臺，強化績效管理監督的力量和效果。必要時引入第三方機構對績效管理實施情況進行審計和輔導，確保預算績效管理的全面實施。

（三）優化績效評價體系

首先，健全績效管理制度體系，為績效評價提供制度保障。將績效評價的內容、方法、工作流程、結果應用等整合形成規范性文件，制定詳細的績效評價實施細則，提高績效評價的科學性、合理性和可操作性，并強化績效評價結果的激勵約束機制，使得績效評價工作常態化、規范化，充分發揮績效評價對提高資源配置科學性和合理性的作用。

其次，重構人文社科類高校績效評價指標體系，提升績效評價的科學性。在財政部《預算績效評價共性指標體系框架》基礎上，結合人文社科類高校績效評價特點，制定一套基本支出、項目支出和整體支出績效綜合管理，年度績效和中長期績效統籌兼顧，財務指標與非財務指標均衡考慮，評價標準和指標權重設定規則科學合理的績效評價指標體系。

再次，拓展績效評價方法，擴大績效評價覆蓋面。一方面，在平衡記分卡、關鍵績效指標分析法等常用方法的基礎上，綜合考慮德爾菲法、數據包絡分析法、功效系數法等定性與定量相結合的方法，對不同類型項目采用適宜的方法進行績效評價。另一方面，績效評價不僅僅針對執行進度和執行結果進行評價，還應當對項目立項依據、績效目標設定、績效運行監控、績效目標實現效率和效果等進行一系列綜合性評價。同時，基本支出、項目支出和整體支出績效評價均要考慮，且對重大項目的績效評價，考慮在內部評價基礎上，聘請第三方專業機構開展績效審計，提高績效評價結果的客觀性和專業性。■