普惠性財(cái)政政策應(yīng)是財(cái)政政策的主體

●本刊評(píng)論員

近幾年，國(guó)家財(cái)政政策轉(zhuǎn)型的一個(gè)趨勢(shì)應(yīng)該被社會(huì)大眾深切地感受到，那就是讓每一個(gè)國(guó)民和企業(yè)受益的普惠性財(cái)政政策更多、更快地推出，“財(cái)政蛋糕”的劃分更顯普惠性、民生性，財(cái)政分享的國(guó)民待遇原則得到了更充分的體現(xiàn)。大規(guī)模地減稅降費(fèi)、社保并軌得到財(cái)政更大力度的補(bǔ)助、嚴(yán)控專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和項(xiàng)目、“民生財(cái)政”在預(yù)算中所占比重不斷提高，這些都能反映財(cái)政政策發(fā)生了強(qiáng)化其普惠性的變化。央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的改革為公共財(cái)政在民生領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“?；尽钡钠栈菰瓌t提供了制度支持和財(cái)力保障。更多民生關(guān)切的具體難題在財(cái)政政策上得到了回應(yīng)，如：過(guò)去金融服務(wù)的壟斷性使貸款難和貴的問(wèn)題突出，去年以來(lái)國(guó)家財(cái)政支持的普惠金融得到了很大的發(fā)展。總之，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、國(guó)家治理能力提升的背景之下，財(cái)政的公共性、普惠性不斷增強(qiáng)，這無(wú)疑是財(cái)政改革的重大成果，值得進(jìn)一步鞏固和推進(jìn)。

但是，對(duì) “定向性”財(cái)政政策的過(guò)度依賴仍然存在，現(xiàn)實(shí)中它的“慣性作用”仍很強(qiáng)。筆者認(rèn)為，理論界有必要區(qū)分普惠性財(cái)政政策和定向性財(cái)政政策，并明晰兩者的特征及產(chǎn)生的政策效應(yīng)上的區(qū)別，為實(shí)踐中保持加強(qiáng)普惠財(cái)政建設(shè)的定力、界定定向性財(cái)政政策的適用范圍提供理論支持。將財(cái)政政策作“普惠性”和“定向性”之劃分雖似筆者一家之言，但其含義是明確的，在理論上應(yīng)該可以成立。這種劃分的依據(jù)是財(cái)政政策受益范圍是普遍性的還是特定性或選擇性的。普惠性財(cái)政政策具有帕累托效應(yīng)，即以所有人的福利有所增進(jìn)為目標(biāo)；定向性財(cái)政政策則具有非帕累托效應(yīng)，要么是“削有余補(bǔ)不足”，要么是“劫貧濟(jì)富”。

為什么我國(guó)必須加強(qiáng)、加快普惠性財(cái)政建設(shè)？最主要的問(wèn)題就是目前財(cái)政的普惠性還顯不足：建設(shè)財(cái)政、公共部門的“吃飯財(cái)政”色彩還存在；社會(huì)對(duì)“定向性財(cái)政”依賴性太強(qiáng)，厚此薄彼的政策太多太濫，財(cái)政收支剛性不足彈性過(guò)大；財(cái)政分享均等性不足，社會(huì)大眾受益面未全部覆蓋。

為什么不能過(guò)度使用定向性財(cái)政政策？盡管定向性財(cái)政政策在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，但其負(fù)面作用不容忽視，很多研究成果已闡述了其弊端。筆者也分析定向性財(cái)政政策實(shí)施中存在財(cái)政成本高企的問(wèn)題。至于一些群體對(duì)超國(guó)民待遇的社保政策的維護(hù)更是與現(xiàn)代財(cái)政原則相悖。

定向性財(cái)政政策適用范圍何在？這也是一個(gè)存在巨大爭(zhēng)議的問(wèn)題。以筆者之見，有些定向性財(cái)政政策的目標(biāo)恰好是與財(cái)政的普惠性相一致，從古至今，沒人否定濟(jì)貧助弱的“仁政”，我國(guó)的扶貧攻堅(jiān)政策效果廣受國(guó)內(nèi)外好評(píng)；需要“集中力量辦大事”的客觀存在，財(cái)政的定向支持在某些領(lǐng)域確有必要。問(wèn)題在于，“投、補(bǔ)、獎(jiǎng)、免、濟(jì)”的范圍界定規(guī)則如何建立？“政治議程”如何運(yùn)行？實(shí)施公正性如何保障？力度如何受剛性制約？定向性財(cái)政政策的很多“次生問(wèn)題”又有不得不為之所，但是必須將它限定在必要的范圍內(nèi)。■