政府部門財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問題及建議

●薛云鵬

一、引言

目前就我國(guó)政府部門財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理中存在的問題，我國(guó)多地各級(jí)政府財(cái)政部門都進(jìn)行了不同程度的改革完善工作，雖然改革力度在不斷增加，但是依然存在著許多難以處理的突出問題，一些頑固性問題比如政府部門財(cái)政預(yù)算使用效益低、績(jī)效評(píng)價(jià)缺少權(quán)威性以及績(jī)效評(píng)價(jià)管理工作難以推行等，都嚴(yán)重阻礙了政府部門財(cái)政預(yù)算管理工作，也導(dǎo)致了政府部門財(cái)政預(yù)算使用不合理，沒有發(fā)揮政府部門財(cái)政預(yù)算該有的成效。當(dāng)前政府財(cái)政部門要徹底落實(shí)財(cái)政部提出的“預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用”政策，創(chuàng)新政府部門財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度，完善政府部門財(cái)政預(yù)算工作，為政府的行政管理提供明確的財(cái)政保障，推動(dòng)我國(guó)各級(jí)政府部門行政管理工作的制度化和統(tǒng)一化。

二、概述

政府部門的財(cái)政預(yù)算管理經(jīng)過了多個(gè)時(shí)期的發(fā)展，由最早的政府財(cái)政收支平衡控制到向目前的政治經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用轉(zhuǎn)變，政府部門財(cái)政預(yù)算對(duì)于政府工作的“杠桿”作用越發(fā)明顯。近年來我國(guó)的財(cái)政預(yù)算管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展、公共財(cái)政收支規(guī)模的不斷增加，政府財(cái)政收支中的問題也逐漸顯現(xiàn)出來。很多政府機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)鉆了國(guó)家政策法規(guī)的空子，濫用職權(quán)，對(duì)國(guó)家的財(cái)產(chǎn)造成了嚴(yán)重的損失。政府部門績(jī)效評(píng)價(jià)的意義在于及時(shí)了解政府的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，并對(duì)政府部門的財(cái)政工作及時(shí)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。完整的績(jī)效評(píng)價(jià)考核指標(biāo)包含三個(gè)部分：一是“基本指標(biāo)”，主要是由8個(gè)基本指標(biāo)組成的；二是“修正指標(biāo)”，修正指標(biāo)的意義在于修正基本指標(biāo)，完善績(jī)效評(píng)價(jià)工作；三是 “評(píng)議指標(biāo)”，評(píng)價(jià)指標(biāo)主要是進(jìn)一步提升基本指標(biāo)的功能性和嚴(yán)謹(jǐn)性，確立實(shí)施政府財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。只有滿足以上三個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)考核標(biāo)準(zhǔn)的政府部門，其財(cái)政預(yù)算績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)才能確立。

三、財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理中存在的問題

（一）財(cái)政預(yù)算缺乏科學(xué)合理性

政府部門財(cái)政預(yù)算實(shí)行的必要條件就是保證財(cái)政預(yù)算管理的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)性，不能出現(xiàn)原則上的錯(cuò)誤，但是目前我國(guó)各地政府的財(cái)政預(yù)算工作缺少必要的監(jiān)督原則，實(shí)際的執(zhí)行中，政府部門預(yù)算的立項(xiàng)、審批驗(yàn)證等等多個(gè)環(huán)節(jié)都沒有完善的監(jiān)督體系進(jìn)行保障，政府財(cái)政預(yù)算編制過程缺少科學(xué)合理性，其中比較突出的問題有兩點(diǎn)：一是目前主流的政府部門財(cái)政預(yù)算編制已經(jīng)使用了 “零基預(yù)算法”，但是在實(shí)際的政府部門預(yù)算編制的過程中，很多地方政府因?yàn)榧夹g(shù)性或者其他的原因，依然運(yùn)用傳統(tǒng)的“固基預(yù)算法”，即根據(jù)前一年的政府財(cái)政支出情況適當(dāng)增減來做下一年的預(yù)算。因?yàn)榻酉聛硪荒甑恼ぷ鞯牟淮_定性，加上政府預(yù)算審核機(jī)關(guān)工作審核工作的欠缺，導(dǎo)致最終編制成的政府財(cái)政預(yù)算缺少實(shí)際依據(jù)作用，無法發(fā)揮政府部門財(cái)政預(yù)算的實(shí)際成效。二是很多地方的政府財(cái)政部門在進(jìn)行財(cái)政預(yù)算編制工作的時(shí)候，缺乏必要的實(shí)際調(diào)研，或者是調(diào)研過程不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)龋紩?huì)造成編制的政府財(cái)政預(yù)算和實(shí)際的情況不符合，導(dǎo)致政府的財(cái)政預(yù)算缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，最終編制而成的政府部門財(cái)政預(yù)算沒有實(shí)用的土壤，只能存在在紙面上。

（二）績(jī)效評(píng)價(jià)管理工作難以執(zhí)行

政府財(cái)政部門編制的財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)要想發(fā)揮作用，前提是能夠嚴(yán)格執(zhí)行，但是在現(xiàn)實(shí)的財(cái)政部門績(jī)效評(píng)價(jià)考核中仍然存在著許多的問題，績(jī)效評(píng)價(jià)考核標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行難度大、執(zhí)行力度不足等等都是其中比較突出的問題。對(duì)于政府財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)考核標(biāo)準(zhǔn)難以執(zhí)行的原因進(jìn)行分析可知，主要是因?yàn)樵趯?shí)際的財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)考核標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行中沒有嚴(yán)格的執(zhí)行約束力，政府財(cái)政監(jiān)督部門以及執(zhí)行管理部門對(duì)于政府預(yù)算缺少控制力度，財(cái)政預(yù)算涉及到地方政府具體工作中，對(duì)于一些特殊的政府部門，政府的財(cái)政管理部門根本就沒有監(jiān)督管理權(quán)力，財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作難以開展，沒有明確的責(zé)任劃分標(biāo)準(zhǔn)。此外，一些基層政府部門對(duì)于政府財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)沒有進(jìn)行大力宣傳，對(duì)于財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作沒有明確的認(rèn)知，很多政府部門單位都是被動(dòng)接受績(jī)效評(píng)價(jià)管理工作，沒有自己的主觀思想，這都最終導(dǎo)致了政府財(cái)政部門財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)考核工作難出成效。

（三）財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)缺少權(quán)威性

對(duì)于政府部門的績(jī)效評(píng)價(jià)工作都是由政府各個(gè)部門內(nèi)部單位自行組織進(jìn)行評(píng)價(jià)考核的，通常政府各個(gè)部門單位內(nèi)部都有相關(guān)的財(cái)政預(yù)算評(píng)價(jià)功能，都由專人負(fù)責(zé)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)考核工作，也有的政府部門單位是直接聘請(qǐng)外界的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)公司進(jìn)行相應(yīng)的核實(shí)評(píng)價(jià)工作，通常都是由外界注冊(cè)會(huì)計(jì)事務(wù)所承擔(dān)財(cái)政預(yù)算評(píng)價(jià)工作。政府部門內(nèi)部進(jìn)行財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作，評(píng)價(jià)的過程缺乏權(quán)威性，可能出現(xiàn)“情面”問題，此外評(píng)價(jià)考核的過程和結(jié)果有可能受到部門單位的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)影響，這種模式的財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)考核是很難執(zhí)行徹底的，評(píng)價(jià)考核結(jié)果沒有權(quán)威性；如果從聘請(qǐng)專業(yè)的績(jī)效評(píng)價(jià)公司進(jìn)行評(píng)價(jià)工作，出具的評(píng)價(jià)報(bào)告也會(huì)提前發(fā)到政府部門單位進(jìn)行 “指導(dǎo)”，通常相應(yīng)的政府部門單位會(huì)進(jìn)行“微調(diào)”，造成了評(píng)價(jià)結(jié)果出現(xiàn)了誤差，最后才會(huì)上交給審核部門進(jìn)行相關(guān)審核工作。

四、政府部門財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理問題的解決對(duì)策

（一）提高評(píng)價(jià)管理宣傳度，確立績(jī)效評(píng)價(jià)管理基礎(chǔ)

當(dāng)前多地各級(jí)地方政府對(duì)于財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理出現(xiàn)難以執(zhí)行、部門單位內(nèi)部被動(dòng)接受績(jī)效評(píng)價(jià)的主要原因就是當(dāng)?shù)卣块T對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理的思想宣傳力度不夠，在政府內(nèi)部各個(gè)部門單位都無法認(rèn)清財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理的重要意義，不清楚政府財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理工作對(duì)于政府經(jīng)濟(jì)工作的作用，所以為了增加當(dāng)前政府財(cái)政部門的財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理工作的嚴(yán)謹(jǐn)性和科學(xué)合理性，首先需要進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，建立一個(gè)完善的政府財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)考核管理體系，規(guī)范相關(guān)的政府部門單位財(cái)政使用情況，然后再進(jìn)行相關(guān)的財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理宣傳工作，提高宣傳力度，保障宣傳實(shí)效。在實(shí)際的宣傳推廣中對(duì)政府各個(gè)部門單位展開相關(guān)的調(diào)研工作，尋找政府部門單位對(duì)于財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理工作表現(xiàn)出消極態(tài)度的原因，并對(duì)此進(jìn)行分析，針對(duì)分析的結(jié)果進(jìn)行多種宣傳推廣工作，包括開展管理宣傳會(huì)議、分發(fā)宣傳手冊(cè)、進(jìn)行財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理宣傳動(dòng)員等。讓每一名政府部門單位的工作人員，特別是基層工作人員都認(rèn)識(shí)到政府財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)考核管理工作的重要性，讓工作人員把財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理的執(zhí)行融合到自身的工作中去。此外上級(jí)財(cái)政部門也要對(duì)下級(jí)部門單位的績(jī)效評(píng)價(jià)工作進(jìn)行相應(yīng)的指導(dǎo)，保障政府各級(jí)部門單位都能正確進(jìn)行財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)考核管理工作，為績(jī)效評(píng)價(jià)考核奠定一個(gè)管理的理論基礎(chǔ)。

（二）提升財(cái)政預(yù)算編制的科學(xué)性，強(qiáng)化事前管理工作

對(duì)于當(dāng)前政府財(cái)政部門的財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)考核制度的制定和完善還有很長(zhǎng)的路要走，要對(duì)于政府財(cái)政預(yù)算的編制工作進(jìn)行相應(yīng)的完善，政府部門的財(cái)政預(yù)算編制既不能采用“零基預(yù)算法”，更不能單純?cè)鰷p上年的財(cái)政預(yù)算來作為下一年的使用，預(yù)算的編制過程是一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ鳌Ｊ紫纫M(jìn)行相應(yīng)的財(cái)政數(shù)據(jù)調(diào)研工作，包含未來一年的政府工作計(jì)劃和總體預(yù)算指標(biāo)，并對(duì)于調(diào)研的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行歸類整理，然后對(duì)政府財(cái)政預(yù)算進(jìn)行事前目標(biāo)管理工作，一定要進(jìn)行實(shí)地考察走訪，考察調(diào)研的數(shù)據(jù)會(huì)更具真實(shí)性，通常還需要對(duì)一些項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)概率以及追加預(yù)算的可能性進(jìn)行計(jì)算。此外政府部門要始終遵循“績(jī)效優(yōu)先”的預(yù)算分配原則，把有限的政府財(cái)政預(yù)算投入到績(jī)效良好的項(xiàng)目中去，增加財(cái)政投入的回報(bào)率，針對(duì)一些績(jī)效評(píng)級(jí)不是很好的項(xiàng)目可以以此酌情進(jìn)行降低財(cái)政預(yù)算分配，而一些績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果十分差的項(xiàng)目要堅(jiān)決取消，不能給予任何的政府財(cái)政預(yù)算投入。在進(jìn)行財(cái)政預(yù)算分配的時(shí)候也要進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的驗(yàn)證工作，確保財(cái)政預(yù)算的嚴(yán)謹(jǐn)性。

（三）保障績(jī)效管理目標(biāo)導(dǎo)向，提高事中管理監(jiān)督

為了保障財(cái)政預(yù)算出成效，保持績(jī)效目標(biāo)的實(shí)訓(xùn)，各級(jí)財(cái)政監(jiān)督單位要做好本職監(jiān)督工作，對(duì)于一些可能出現(xiàn)誤差的管理要及時(shí)進(jìn)行指導(dǎo)和督責(zé)，具體的事中監(jiān)督管理可以分為三部分：一是確立多級(jí)財(cái)政預(yù)算管理審核制度，對(duì)于政府部門單位的預(yù)算執(zhí)行人想要申請(qǐng)預(yù)算的時(shí)候，要進(jìn)行嚴(yán)格的預(yù)算審核工作，預(yù)算執(zhí)行人提供真實(shí)有效的預(yù)算申請(qǐng)書面材料，然后再進(jìn)行各級(jí)預(yù)算審批流程，只有各級(jí)預(yù)算審批都同意以后才可發(fā)放預(yù)算資金；二是對(duì)于預(yù)算執(zhí)行人要進(jìn)行相應(yīng)的信息數(shù)據(jù)記錄工作，需要建立相應(yīng)的預(yù)算執(zhí)行檔案，并作為后期預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)的數(shù)據(jù)證明，同時(shí)也方便財(cái)政預(yù)算監(jiān)督人員進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督管理；三是政府財(cái)政預(yù)算監(jiān)督可以聘請(qǐng)外界專業(yè)人員進(jìn)行評(píng)價(jià)考核，對(duì)于一些評(píng)價(jià)考核指出的代表性問題要及時(shí)處理并深入研究分析，避免以后出現(xiàn)同等問題。

（四）保障績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果權(quán)威性，完善事后績(jī)效評(píng)價(jià)工作

對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況的事后績(jī)效評(píng)價(jià)，需要從評(píng)價(jià)隊(duì)伍、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)模式、評(píng)價(jià)流程、評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用、考核結(jié)果責(zé)任追究等幾方面來實(shí)施。對(duì)于評(píng)價(jià)隊(duì)伍和評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)施情況的監(jiān)督隊(duì)伍，需要獨(dú)立的、權(quán)威的第三方來完成，所以，可以適當(dāng)在績(jī)效評(píng)價(jià)管理中結(jié)合第三方權(quán)威獨(dú)立評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)來對(duì)各個(gè)項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)考核。對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)方面，要重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)“大額專項(xiàng)資金評(píng)價(jià)”與“部門整體支出評(píng)價(jià)”指標(biāo)的項(xiàng)目規(guī)劃，每一個(gè)預(yù)算指標(biāo)需進(jìn)行最大化的細(xì)化和量化，以完善財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的事后評(píng)價(jià)工作。

五、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，當(dāng)前我國(guó)多地各級(jí)政府財(cái)政部門的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作管理混亂，缺少明確的財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)考核管理制度的保障，在實(shí)際的財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理中常常出現(xiàn)預(yù)算編制不合理、執(zhí)行難度大以及預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)不具有權(quán)威性等問題。應(yīng)針對(duì)一些突出的政府財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理中的問題要進(jìn)行相對(duì)應(yīng)的改革工作，讓政府財(cái)政預(yù)算發(fā)揮最大的成效，提高政府財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理工作的效率，推進(jìn)政府行政執(zhí)行能力的提升，增強(qiáng)政府公共事業(yè)服務(wù)能力。提高政府財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理理念的宣傳范圍以及宣傳力度，并在財(cái)政預(yù)算績(jī)效執(zhí)行的前、中、后三個(gè)時(shí)期進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)管理監(jiān)督，強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的整個(gè)過程，最終保障財(cái)政預(yù)算從執(zhí)行、監(jiān)督以及評(píng)價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)具有嚴(yán)謹(jǐn)可控性，從而讓政府的財(cái)政預(yù)算發(fā)揮最大效益。■