曾經，美國州議會敢向中央銀行收稅

林海

在美國，中央銀行并不是從來就有的。1791年年初，美國國會經過激烈辯論后，才通過了財政部長漢密爾頓提出的《關于建立國家銀行的報告》，決定建立合眾國第一銀行。但是，國會只給了這個中央銀行20年的經營特許狀。20年限滿，國會不再續發特許狀，中央銀行只得關張。四年后，聯邦政府又發起設立了合眾國第二銀行——這時，有些州就不樂意了。馬里蘭州更是通過立法，決定向這個銀行收稅。堂堂央行自然不肯被州議會收稅，雙方爭執不下，將官司打到了聯邦最高法院。

央行柜員被罰100美元

這就是著名的麥卡洛克訴馬里蘭州案（McCulloch v.Maryland）。原告麥卡洛克先生是合眾國第二銀行巴爾地摩分行的一名柜員。他因被罰款100美元而將馬里蘭州訴上法庭。被告馬里蘭州表面上是在罰麥卡洛克，實際“意在沛公”。該州于1818年2月通過了一項立法，對所有在該州營業而未經過該州議會許可的銀行所發行的鈔票征收印花稅——其中，也包括了未經該州議會許可設立的中央銀行。

馬里蘭州的這項立法規定：凡是未經本州權力機關許可而在本州設立的銀行，其所發行的每張鈔票都必須繳納印花稅。具體納稅額為：5美元券為10美分，10美元券為20美分，20美元券為30美分，50美元券為50美分，100美元券為1美元，500美元券為10美元，1000美元券為20美元。任何上述機構若事先每年交納1.5萬美元，則可被免除上述之操作。同時，該項立法還規定了處罰措施，即凡是違反上述規定者，則處以500美元的罰金。

從條文看，馬里蘭州的這項立法是針對所有在該州營業的銀行，實際上卻是直接針對合眾國第二銀行的——因為其他銀行也不大有底氣不經州議會許可即在該州成立執業。然而，合眾國第二銀行作為中央銀行，怎么會將某個州的立法放在眼里。銀行柜員麥卡洛克認為馬里蘭州根本無權向聯邦銀行征稅，于是對馬里蘭州的該項立法置之不理，故意將未曾納稅的鈔票支付出去以示抵制。對此，馬里蘭州依法對麥卡洛克先生處以罰款100美元。

然而，無論是合眾國第二銀行還是聯邦政府，都完全站在巴爾地摩分行及其柜員麥卡洛克一邊，所以，麥卡洛克以州法違憲為由將案件上訴到了聯邦最高法院。于是，由約翰·馬歇爾任首席大法官的聯邦最高法院下達了“錯案復審令”。根據普通法傳統，如果當事人認為判決不公，他可以申請這一令狀。上級法院可以通過這一令狀，要求下級法院向上級法院送交案卷，對該案涉及法律運用是否得當進行審查。

為了區區100美元，動用“錯案復審令”值得嗎？實際上，對于這個案件，聯邦最高法院的態度是四個字：求之不得。因為當時，社會不光關注對合眾國第二銀行課稅是否違憲的問題，甚至對于這個央行本身的正當性都存在質疑。如果央行的合法性動搖，那么以其名義募集資金、開展的一些國內基礎設施建設，其進程也會相應受到影響。“以正視聽”刻不容緩。

造成這個情況其實也不能怪各州。一方面，合眾國第二銀行并非純粹的政府機構。政府只擁有20%的股份，其余屬私人投資。另一方面，國家銀行雖然確實充當著政府的首要財政機構，改善了全國的金融狀況，但同時并無金融秩序的管理權力，因而未能抑制當時的投機趨勢。一些分行甚至公然從事投機和金融詐騙活動，致使該銀行聲譽掃地，反對該銀行的輿論彌漫全國。

以馬歇爾之矛攻聯邦之盾

1819年2月22日，聯邦最高法院開庭審理馬卡洛訴馬里蘭州案。憑著直覺，首席大法官馬歇爾一眼就看出此案的重要性，不再囿于當事人每方只能聘請2位律師的成規，允許雙方各請3位律師。合眾國銀行出資出面，為麥卡洛克聘請了著名大律師威廉·平克尼、聯邦政府總檢察長威廉·懷特和剛剛打贏了達特茅斯高校獨立之訴的丹尼爾·韋伯斯特。其中，平克尼深得馬歇爾認可。他曾這樣稱贊道：在推理方面沒有人能像平克尼那樣“清晰而又透徹”，平克尼是他“作為大法官所見過的最了不起的人”。

而被告方也不是吃素的。馬里蘭州請檢察長馬丁（Luther Martin）出山，馬丁參加過1787年費城的制憲會議。可以說，是“活著的立憲者”，對于憲法本意有著最權威的話語權。法庭上，他總是動不動就說，“當時我們立憲時，本意是這樣的”。此話一出，不但對方律師啞口無言，就連法庭上的法官也恨不得正襟危坐，拿筆記錄。從1819年2月22日到3月3日，這場由6位知名大律師出場的法庭辨論維持了整整九天，可謂構成了19世紀最精彩的憲法大戰。

在馬歇爾那個時代，央行地位之爭背后是征稅權問題，而在征稅權背后，是機構的創設權問題，創設權之爭背后，則是聯邦與州的殊死較量。果然，一開庭，作為馬里蘭州的代表，馬丁就發表了兩點核心主張。第一，國會無權建立憲法沒有授權的合眾國銀行。第二，退一步說，即使國會有權這樣做，各州“也可以在自己的版圖”內對其行使征稅權。因為，在制憲會議上，各州都明確表示，“除了關稅以外，州的征稅權是絕對沒有任何限制的”。

為了加強自己的說服力，馬丁甚至找出當年弗吉尼亞州批準憲法代表大會的類似觀點，而當時持有這一觀點的人，恰恰就是當時的弗州代表、現在的首席大法官馬歇爾。馬歇爾后來回憶道：“我很擔心自己在批準憲法的辯論中說過蠢話，還好，它們不像我想象的那么糟。”他在判決書中對這個觀點進行了回應：不可否認，征稅權是至關重要的權力。但是，如果被征稅的機構不是依其立法產生，而是基于憲法產生，那么這個征稅權就必須受到否定——否則，是不是要向所有的聯邦機構征稅？如果允許其征稅，那么這將構成對聯邦政府合法權力的妨害和破壞。聯邦最高法院借這一判決宣告，各州無權通過征稅或者其他手段，去延誤、阻礙、抑制憲法和國會（合憲）立法的實施，否則，就將構成違憲。

國家為什么需要中央銀行

那么，接下來的問題就是，合眾國銀行是否具備不可動搖的合法性。對此，馬歇爾認為，這并不是“懸而未決的問題”。當初，銀行法案是經過國會充分辯論，并非“瞞天過海”獲得通過；而且，成立中央銀行，本身也有著足夠的正當性。當時，聯邦政府財政部部長漢密爾頓承諾，償還聯邦在獨立戰爭期間欠下的內外債務，因為這是“獲得自由的代價”。據此，政府的信用得以重建。

為了夯實家底，漢密爾頓建議發行國債、保護關稅以鞏固聯邦之財政基礎，補貼工商企業，鼓勵資本發展。這一切都需要設立國家銀行，以協助處理有關政府的金融財政問題。作為堅定的聯邦主義者，漢密爾頓力主仿照英格蘭銀行模式，建立一個中央銀行，存放聯邦基金，為興建跨州的道路和運河等全國性項目提供必要的資金。此外，中央銀行還可以出資建設跨州的基礎設施，幫助征稅和公共財政的管理，為聯邦政府的項目提供貸款，用于償還戰爭留下的內外債，等等。

但是，憲法中沒有授權國會建立中央銀行，加上國務卿托馬斯·杰弗遜和國會領袖詹姆斯·麥迪遜（均為民主共和黨人）堅決反對建立銀行，于是，1791年年初，美國國會專門開會審議財政部部長漢密爾頓提出的《關于建立國家銀行的報告》。華盛頓總統傾聽了支持和反對建立銀行的兩派意見。他告訴漢密爾頓：除非他能夠回答杰弗遜和麥迪遜等人的質疑——即憲法沒有授權聯邦政府建立中央銀行的問題，否則，自己不會簽署這一法案。

為此，漢密爾頓寫下了著名的意見書，提出在憲法中“既有明示的權力，也有默許的權力”，由于政府所管理的事務錯綜復雜千頭萬緒，因此憲法所授予政府的權力應該“從寬解釋”，根據憲法中“必要和適當”條款，總統為履行憲法賦予的責任，必須有“極大的行動自由”。華盛頓被說服了，遂簽署了該法案。對于這段歷史，馬歇爾在判決書中進行了簡要的回顧。他還專門提醒大家，在合眾國銀行被迫廢止的那幾年里，政府是怎樣地面臨窘困。他說，“這個短期經歷說服了那些對其必要性最持偏見的人士”（包括總統麥迪遜），于是第二銀行法案終獲通過。

馬歇爾回顧完歷史，承認憲法確實沒有在明示的國會權力中，列出一項建立銀行或企業的權力。但憲法也沒有排除附屬的或默示的權力。憲法的性質決定了它僅能勾勒宏偉綱要、指明重要目標，而對于組成這些目標的次要成分，即默示權力，只能根據目標本身的性質推斷出來。馬歇爾說：“根據理性的要求，有權行為并有義務履行該行為的政府，必須被允許選擇手段。”適時創設銀行，就是為了履行“征稅、舉債、調節商業”義務的手段。

經過法庭辯論，1819年6月3日，首席大法官馬歇爾代表聯邦最高法院宣布，大法官們以7∶0的絕對優勢，支持了麥卡洛克的訴訟請求。合眾國第二銀行的正當性得到了支持，馬里蘭州的稅收法案被宣布違憲而無效。在美國聯邦制的演進史上，這個判例的重要性無須多言。馬歇爾對于中央銀行重要性的論述，直到1912年建立美聯儲時仍常常被提起，并成為這一機構得以百年常青的重要基石。

編輯：薛華 icexue0321@163.com