行政事業單位預算執行和其他財務收支審計探析
——以衛生健康行業為例

●景 之

近年來，為加強衛生健康行業單位預算執行的監督管理，規范預算執行，及時發現預算執行中存在的問題，國家衛生和健康委員會組織開展了預算單位上年預算執行和其他財務收支情況審計工作。結合衛生健康工作實際，國家衛生健康委制定并印發了相關工作方案。該項審計工作在國家衛生健康委全部預算管理單位范圍內展開，包括44家預算管理醫院和54家事業單位，共98家預算單位。①審計重點為上一年度預算執行和其他財務收支情況，包括預算管理制度的制度和執行、預算管理工作的組織管理、預算編制、預算執行、財務收支、會計核算、資產管理、政府采購、經濟合同管理、財務內部控制以及以前年度審計整改等方面。該項審計是對上一年度預算執行全面、詳細的摸底和檢查。衛生健康行業財務人員應當高度重視，充分認識到該項審計工作的重要性。

一、預算執行和其他財務收支審計對衛生健康行業的意義

(一)加強對預算執行的監管是全面推進依法治國的內在要求

黨的十八屆四中全會通過的 《中共中央關于全面依法治國若干重大問題的決定》，明確了全面推進依法治國的指導思想，總目標、基本原則、工作重點和改革舉措，《決定》明確指出要加快建設法治政府。法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。如果有了法律而不實施，束之高閣，或者實施不得，做表面文章，那制定再多法律也無濟于事。全面推進依法治國的重點應該是保證法律嚴格實施，做到“法立，有犯而必；令出，唯行而不返”。素有“經濟憲法”之稱的《預算法》也進行了修訂，在全面預算、預算公開、監督審查等方面都實現了重要突破。《預算法》中明確規定，經本級人民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得改變。這是對依法行政、依法理財的根本要求。衛生健康事業改革發展，特別是深化醫藥衛生健康體制改革已經進入攻堅階段，進一步強化衛生健康經濟管理，加強對預算執行的監管，硬化預算支出約束，推進依法行政、依法理財，是確保衛生健康事業在法治的軌道上推進的一項重要舉措。

(二)加強預算收支監管是推進深化醫改和完善生育政策的重要保障

近年來，中央財政每年安排的衛生健康部門直接使用的各項預算資金規模較大，重點用于推動醫院衛生健康體制改革和完善生育政策，如何用好這些資金，確保不被截留挪用，保證安全高效運行，不僅關系到政策實施效果，也關系到國家衛生健康委的形象，通過預算執行和其他財務收支審計工作，衛生健康行業各單位把資金用在“刀刃”上，用在穩增長、促改革、調結構、惠民生上，對實現衛生健康事業的持續穩定健康發展意義重大，切實解決人民群眾反映強烈的突出問題，糾正損害群眾利益的不正之風，形成良好的經濟秩序，為實現深化醫改和完善生育政策提供良好的環境。

(三)開展預算執行和其他財務收支審計是加強資金監管的重要手段

衛生健康是重要的民生領域，衛生健康行業需要精打細算，科學預算，把有限的資金投向最重要的領域、最關鍵的環節、最需要的人群，使有限的投入產生更大的效益。為把各級政府對衛生健康投入轉化為群眾看得見、摸得著的實惠，國家衛生健康委著力于強化資金監管，提高資金使用效益。一是完善監管制度。把建立健全各項資金管理制度作為加強資金監管工作的一項核心任務來抓，對現有制度全面清理并及時補充完善。特別是加強了對重點領域、關鍵環節、核心崗位監管制度的制定和落實。逐步建立公立醫院預決算報告制度，積極推進總會計師制度和審計委派制度的建設。二是推進績效評價工作。在實施項目預算績效評價的同時，積極推進中央轉移支付資金績效評價工作，逐步建立起依據績效考核結果調整經費投入的機制。推進醫院經濟管理績效考核工作，促進醫院經濟管理水平的全面提升。三是加大檢查力度。國家衛生健康委已連續多年開展全國范圍的中央轉移支付衛生健康項目督導檢查活動，并在此基礎上探索建立巡查制度。預算執行和其他財務收支審計，是對橫向資金的督導檢查，對全面落實資金監管責任、全面提升資金監管水平和質量意義重大。

(四)開展預算執行和其他財務收支審計是保證資金使用安全的現實需要

近幾年來，衛生健康行業各單位在業務發展、人才隊伍建設、經濟管理等方面取得了顯著成績。隨著社會主義市場經濟的發展和各項改革的不斷深化，衛生健康行業各單位的資金量不斷增加，經濟活動日趨復雜，財務管理難度不斷加大。特別是大型醫療機構其管理難度不亞于大中型企業。因此，管理需要更加制度化、科學化、精細化。財務人員要清醒地認識到，由于財務管理的不到位，出現了這樣那樣的問題，從審計署預算執行和其他財政收支及決算（草案）審計，到財政部組織的貫徹落實中央八項規定嚴肅財經紀律和小金庫專項治理檢查中，都揭示出一些單位在預算執行和資金使用方面存在著不少問題，有些問題還很突出，也比較嚴重，在社會上造成了一些不良影響。同時，財務人員也應該看到審計工作的變化，國務院出臺的《關于加強審計工作的意見》中特別提出，今后凡涉及管理、分配、使用公共資金，國有資產、國有資源的部門、單位、個人，都要自覺接受審計、配合審計。換言之，無論單位性質，即使是民營企業或個人，只要使用了財政資金，今后都要自覺接受審計。在過去以審計監督“錢”“權”為主的基礎上，這次《意見》還提出，組織對國家重大政策措施和宏觀調控部署落實情況的跟蹤審計，及時發現衛生健康行業各單位在資金使用和政策落實方面的問題，提高各單位對資金監管和政策落實的重視。

二、衛生健康行業的預算執行和其他財務收支情況現狀

（一）總體情況

結合近三年國家衛生健康委辦公廳關于委預算單位年度預算執行和其他財務收支審計情況的通報，可以看到，衛生健康行業的預算執行和其他財務收支審計遵循“突出重點、全面覆蓋、立審立改、規范提高、促進改革”的原則，采取每周報告、不定期工作例會、專家現場指導、結果復核和事務所工作質量評估等全過程審計質量控制措施。總體看，通過連續三年開展全覆蓋年度審計，審計發現問題數量逐年減少，主觀問題明顯減少，問題嚴重程度有所減輕，部分問題（如科室預留金、未經審批購置進口設備）除個別單位外，總體上得到有效遏制。同時，衛生健康行業各單位不斷提升對審計工作的認識，強化經濟活動合法合規意識，加強了內部管理的主動性。

（二）存在的主要問題

1、預算編制與執行方面。部分單位預算編制不合理、未細化、不完整，有些單位預算執行不規范，有的醫院項目預算執行中自有資金執行率較低。

2、財務收支與會計核算方面。多家醫院和事業單位非醫療收支核算不規范，有些醫院醫療業務成本核算不準確，部分單位人員經費核算不完整，有些單位往來款項核對清理不及時，個別醫院已結題科研項目結余資金長期未動用，個別單位入賬票據不合規。

3、資產管理方面。多家醫院和事業單位對外投資及所屬企業管理不規范；部分單位固定資產日常管理不規范，有些單位資產出租出借手續不完備，有些單位資產處置手續不完備和處置收入未上繳國庫，個別單位存在部分房屋無產權證的現象。

4、政府采購管理方面。多家醫院和事業單位采購方式不規范，多家單位辦公設備與耗材等采購未執行中央預算單位政府集中采購目錄，部分單位采購程序不規范，有些單位采購合同履行不規范。

5、基本建設項目管理方面。多家醫院和事業單位基本建設項目竣工結算、資產暫估入賬和財務決算不及時，有些單位項目超概算未及時報批調整或超合同金額結算，個別單位存在部分建設項目手續不完備的現象。

6、內部控制管理方面。多家醫院和事業單位支出管理不規范，多家單位合同管理不規范，部分醫院資金管理不規范，部分醫院庫存物資管理不規范，有些醫院HIS系統與財務、資產管理系統不銜接，個別醫院接收社會公益捐贈管理不規范，個別事業單位未執行公務卡結算、超額使用現金、支出審批無負責人或授權人簽字。

7、其他方面突出問題。部分醫院在取消藥品加成后，藥品采購、藥房管理和衛生材料采購管理與破除以藥補醫機制目標存在一定偏差；部分醫院除醫聯體外，還存在以其他方式與外單位合作開展醫療服務，合作對象較廣、合作形式多樣，部分存在風險隱患；部分單位主辦或承辦了一些醫學期刊業務或編輯任務，但與雜志社、編輯部的人、財、物關系不清晰，內部管理不規范。部分醫院未按照規定設置總會計師，違規與民營企業合作舉辦營利性科室，違規發放津補貼，個別醫院未經批準舉辦紀念活動，個別醫院向醫藥企業轉嫁會議費，部分醫院向大學支付費用無依據或依據不充分等，個別事業單位違規發放勞務費。

三、衛生健康行業預算執行和其他財務收支審計工作改進意見及關注重點

針對上述問題，衛生健康行業各預算單位應當不斷提升管理水平，切實做到：

(一)高度重視，加強領導

預算執行和其他財務收支審計對衛生健康行業意義重大，衛生健康行業各單位要高度重視審計工作，一方面，組織單位要認真負責組織和指導會計師事務所按照方案要求開展現場審計工作；另一方面，預算單位主要負責同志要負總責，認真準備、積極配合各有關部門共同做好審計工作。

(二)突出重點，抓住關鍵

根據工作方案的要求，針對本單位實際情況，對上一年度預算執行、重要財務收支，特別是中央八項規定執行情況進行扎實細致的檢查，對重要事項要重點排查，緊扣當前改革和管理新要求，重點解決審計中屢審屢犯的問題。

(三)多層把關，保證質量

一方面，衛生健康行業預算單位可采取內部自查、委托專家、購買服務等多種方式，對本單位的預算執行和其他財務收支工作進行全過程監督；另一方面，組織單位要嚴格遵循審計辦法、規范審計工作流程，依靠專家全過程把控審計質量，確保問題充分暴露、定性準確。

(四)強化整改，確保實效

衛生健康行業預算單位要以 “立行立改”的精神對待審計發現的問題，現場能整改必須現場整改；不能現場整改的，要落實責任、制定時間表，抓緊整改。屬于體制機制方面的問題，要及時反映，提出意見建議，確保專項審計取得實效。

對于衛生健康行業的預算執行和其他財務收支審計工作，無論是組織單位，還是各預算單位，都應該重點關注以下方面：

一是以前年度審計發現問題的整改。重點突出審計署、財政部、巡視組在上一年度預算執行和其他財務收支審計中發現問題的整改情況。

二是預算編制。重點關注是否存在違規編制預算、預算編制不完整、虛假編制預算、違規調整預算等違反預算管理規定的行為等。

三是預算執行。重點關注是否存在違規使用結轉結余資金；是否存在無預算或超預算支出、擴大支出范圍、虛列支出、以撥作支、超標準和超工作進度支出；是否存在違反國庫集中支付制度的行為；“三公”經費使用是否符合相關規定；會議費、培訓費、差旅費是否按照有關規定執行；科技經費管理是否存在違反規定的行為；是否違規設立“小金庫”；是否存在違反中央八項規定等相關規定的行為等。

四是財務收支。重點關注收入支出是否全部納入統一核算管理；是否存在違反規定設立緩收、減收或不收財政收入，隱瞞、滯留、截留、挪用應當上繳的財政收入，行政事業收費、罰沒收入未實行收支兩條線管理等違反財政收入管理規定的行為等。

五是資產管理。重點關注資產賬賬、賬實是否相符；是否存在賬外資產；是否存在違規處置和出租出借資產的行為；資產出租出借收入是否納入單位預算統一管理；單位對外投資管理是否規范，是否實現資產的保值增值等。

六是政府采購。重點突出是否存在應招標未招標、未經批準擅自改變招標方式的行為；政府采購組織管理是否規范；招標管理是否符合《政府采購法》和《政府采購實施條例》等相關規定。

七是財務內部控制。重點突出財務內部控制制度是否規范；合同簽訂、管理、履行、監督等管理是否存在重大漏洞等。

八是會計核算。重點突出是否按規定填制、取得原始憑證；會計憑證審核是否符合相關規定；賬表、賬賬、賬實、賬證是否相符；票據、賬戶、會計科目使用是否合規、準確；會計資料、檔案保存是否完整等。

四、結語

新的形勢給財務人員提出了新的要求，衛生健康行業的預算執行和其他財務收支審計是對國家衛生健康委員會各預算單位預算執行情況和其他財務收支情況的全面檢查，旨在全面了解預算單位年度預算執行情況和其他財務收支情況，及時發現并解決經濟運行中存在的問題，促進單位提高經濟管理水平，確保資金安全有效，保障衛生健康事業有序發展。這就要求衛生健康行業各預算單位“重資金申請、輕預算執行”的觀念要徹底轉變，要改革創新，將“要錢”與“花錢”有機結合起來，在預算執行上花氣力、下工夫，實現預算申請與預算執行間良性互動，只有“花得合法、花出效益”，才能更好、更多地爭取財政支持，更有效地促進行業發展。■

注釋：

①數據來源：《國家衛生計生委財務司關于印發預算單位預算執行和其他財務收支審計工作方案的通知》中華人民共和國國家衛生和計劃生育委員會(2014-11-19)。