PPP項目實施應重點關注的問題及對策

●潘冬軍

一、應重點關注的問題

一是立項審批環節多方溝通不夠，項目投資難以控制。立項審批是PPP入庫的前提，項目規范入庫是財政管理的根本。而在項目前期決策階段，項目實施機構、發改、財政部門缺乏溝通，發改部門在可行性研究審批時對項目建設規模、建設內容、投資估算、建設工期等論證把關不嚴，投資估算虛高或過低。虛高，政府如后期設計階段控制不嚴，勢必會出現項目公司為了實現更高施工利潤，在初設和施工階段過度設計，從而增加項目實際投資；過低，會導致初設和施工圖設計超估算，出現后期項目公司與政府扯皮。另外，PPP項目入庫時，項目僅僅進行了立項、可行性研究和“兩評一案”（物有所值評價、財政承受能力論證和實施方案），而投資估算是物有所值定量評價和財政支出責任測算的基礎，也是編制項目實施方案的核心要素。以項目實施方案為依據進行社會資本招標，中標社會資本有資質進行自行建設時，招投標合同價將較施工圖預算高出很多，導致在項目運營期間財政付費或補貼增加，增加了財政負擔。

二是項目謀劃過度依賴咨詢機構，風險控制缺位。項目識別論證階段，實施方案的編制由政府授權的項目實施機構開展，而項目實施機構大部分為建設、交通、水利等行業主管部門，因自身業務職能所限，極少有運作PPP項目的經驗和相應的專業知識，雖然可以委托第三方咨詢機構在PPP項目推進過程中承擔實施方案編制、物有所值評價、財政承受能力論證、運營中期評估以及相關法律、財務等服務，為項目推進提供必不可少的專業支持，但如果財政部門或實施機構沒有形成懂技術、有經驗的專業PPP管理隊伍，項目的風險把控毫無疑問將受到咨詢機構的掣肘，甚至造成重大風險。

三是項目未實施全過程投資控制，監督機制缺失。通過采購招標選擇社會資本方所締結的PPP合同，是一個“費率”合同，招投標過程中所報的“報價絕對值”，并不是最終實際的政府付費額，合同僅確定了各項費率，如施工圖預算價的下浮率、融資利率、資本金投資回報率、服務費單價等。在計算可用性付費時，工程費的審計，招標時工程費是預測值；結算時，按項目所在地的預算定額、計價表編制施工圖預算，在此基礎上按照合同約定的下浮率確定工程費結算價。工程其他費的審計：招標時工程其他費是預測值；結算時，按實際發生的工程其他費作為結算價，在此基礎上按照合同約定的下浮率確定工程費結算價。部分費用有特殊約定的，從其約定。如：固定價的設計費、固定費率的建設單位管理費等。預備費的審計：按實際發生額結算。建設期利息的審計：按照工程費結算價、工程其他費結算價、預備費結算價之和（建設投資結算價），根據既定的公式、既定的利率、既定的年度計劃計算。但在對施工圖預算及工程結算價核定環節，有的地方還未明確具體監管部門職責。

二、對策及建議

首先，強化項目前期決策論證。項目前期決策階段，項目實施機構、發改、財政部門應加強溝通、密切配合，強化對可行性研究需確定建設內容、建設規模、建設工期、投資估算等核心要素的論證，嚴格執行決策論證程序，提高可行性研究報告的質量和投資估算精度。加強初步設計階段把關，要求初步設計必須細化至分部分項工程，并按規定計價，對需二次裝修的實施限額設計控制成本，嚴格概算審查，嚴把初步設計概算不能超過可行性研究估算原則，合理確定投資目標控制紅線。同時，也可避免出現項目立項與PPP項目實施方案嚴重脫節問題。

其次，整合資源組建專業性實施機構。目前，全國各地PPP項目實施大多是依賴專業咨詢機構。借助咨詢機構的力量也是必需的，要通過合理的方式選擇好的咨詢機構，用專業的方式去解決專業的問題，彌補政府在商務經驗和專業知識上的欠缺，通過良好的運作方式設計，合理分配各方的風險、權利和義務。但地方政府也應當集中各方面的專業力量，建立專業性PPP項目實施機構，既防止被投資者牽著走，也要防止被咨詢機構誤導引入歧途。

最后，實施后續過程投資控制。施工圖設計階段，是投資控制關鍵節點。堅持限價設計，政府確定具體監管部門對施工圖審查及施工圖預算審查把關，施工圖預算重點審查清單編制、計價依據、主材價的信息核實。確保施工圖預算不能超初步設計概算；在施工階段，嚴格控制設計變更，明確設計變更審批制度，制定完善的計量、變更管理辦法；項目竣工后，做好竣工結算及資本化利息等費用審計，合理確定最終項目投資，作為項目進入運營期的可用性付費的計費基數。■