城市基礎設施建設中PPP模式應用的問題與對策

□黃軍結

一、我國城市基礎設施項目實施PPP模式的意義

改革開放四十年來，我國經濟的快速發展帶動了城市化的建設，這無疑提升了城市基礎設施建設中資金需求，在經濟高速發展初期的時候，一方面，政府在基礎設施建設管理中發揮越來越大的作用，另一方面，城市基礎設施投資需求巨大。然而由于現有經濟增速的變緩以及地方債務的加大，政府的財政能力跟不上基礎設施建設的步伐。通過銀行等間接融資方式是前期城市基礎設施建設資金來源的主要方式，但銀行貸款手續繁瑣，限制條款多；發行政府債券雖然也可以投資于基礎設施建設，但是發行債券的資本成本負擔較高，資金使用情況監督的有效性差[1]。自從我國加入WTO后，國外的一些諸如融資模式、管理經驗、先進技術等相繼傳入我國，并在我國得到快速發展，集體和私人儲蓄在我國存款系統中占據較高的比重，這樣的條件使私人資金進入公共基礎設施領域成為可能，先前的諸如BT、BOT等項目雖已實施，但效果并不理想，帶來了諸如市場失靈、服務質量低等問題，這些嚴重影響了我國經濟的進一步發展，顯然有必要引入和大力宣傳公私合作的PPP模式。

二、PPP模式在我國城市基礎設施建設中的發展現狀

PPP模式的推廣和運用始于黨的十八屆三中全會，其大致經過了準備之年(2013)、發展之年(2014)和深化完善之年(2015)，PPP模式在2016年迎來了快速發展階段。

(一)PPP重點行業建設項目突出。根據財政部PPP中心數據顯示，截至2017年3月末，在464個落地示范項目中，市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護類位居前三，市政工程類最多，達到216個，占46.6%，比去年末新增36個，比去年同期新增192個；交通運輸類有45個，占9.7%，比去年末新增8個，比去年同期新增40個[2]?？梢奝PP項目的重點領域在城市基礎設施方面。

(二)城市基礎設施建設審批力度加快，投資金額大。據財政部PPP中心數據顯示，在2014年，基建領域得到國家發改委批復的投資總額約為1.6萬億元，到2015年，批復的鐵路、軌道交通、機場等領域投資額超過2.3萬億元，可見其規模不斷擴大。此外，國家“一帶一路”的提出，無疑促進了PPP融資進一步投入到城市基礎設施建設中去，2014年，有大約近1.6萬億元“鐵公基”等基礎設施獲得審批，2014年底透露的“七大工程包”總投資額超過10萬億元。

(三)涉及的領域眾多。從涉及的領域來看，PPP項目案例涉及到水利、交通、市政、生態環境、公共服務等多個領域，從社會資本合作方類型來看，2017年3月末，在455個已入庫的落地示范項目簽約社會資本中，包括261個單家社會資本項目和194個聯合體項目。簽約的716家社會資本中，國有控股174家、民營獨資144家、港澳臺20家、外商15家、民營控股118家、國有獨資221家，加上類型不易辨別的其他24家。

三、PPP模式在我國城市基礎設施建設中存在的問題

(一)制度環境與體制不健全，缺乏相關法律依據。由于項目的長期性、復雜性、相對性等特征，社會資本投資城市基礎設施領域時，要進行充分評估，政府所提供的優惠和承諾固然重要，同時也要關心投資的法律保障和相關政策指導。PPP融資模式在具體的應用操作中需要簽署大量的合同，這無疑對相關的法律環境提出了較高的要求，從我國目前的實際情況來看，我國PPP的制度框架與法規體系的完備程度不高。由于各個地方項目的特殊性，有關PPP的法律法規多為地方制定，再加上發展不夠成熟，相關部門規章和地方性法規之間有可能會存在不協調與不配套，國家層面立法的缺乏導致地方法規層次較低，操作性不強、難以實施等問題。

(二)項目風險意識淡薄，風險管理水平落后。風險的管理大致有識別、評價與應對三個過程，與城市基礎設施項目各參與方風險意識淡薄相照應的是，這里提到的問題主要表現在三個方面：第一，從風險識別的角度來看，我國運用PPP融資模式的時間跟歐美發達國家相比較短，并且發達國家有自己的一套風險研究報告和管理手冊。而我國目前研究報告極少，風險識別機制不完善。第二，從風險評價的角度看，我國的一些項目偏重于定性風險，在定量分析方面的研究較少。第三，從風險管理實施的角度來看，大多數的項目主管部門通常采取風險回避和風險控制兩種手段來處理風險，對于風險的其他管理認識不夠深入。

(三)專業化的機構和專業人員力量缺乏。PPP在我國的歷史并不久遠，發展起步晚，相應人們對它的認識存在著不足，理論基礎和實踐經驗都有待提高，雖然一部分專家、學者認識到PPP模式巨大的潛在優勢，并已經開始借鑒發達國家的建設管理經驗，引進PPP融資模式，但就目前PPP融資模式的發展狀況而言還遠遠不夠。如果專業人才培養計劃滯后期過長，那么在后期的發展中就很難實現參與方利益的最大化，而且項目的成功率也會大打折扣。PPP并不是被每個參與方所熟知，從項目的全生命周期理論可以看出，這里面涉及到融資、設計、建設、經營、維護等多方面專業知識。而且成功的PPP融資模式結構需要的是風險的合理分擔，這些工作要求較高的人員素質。

四、城市基礎設施建設項目中運用PPP模式的對策

(一)政府要轉變角色和職能，完善法制體系。在PPP模式引進之前，我國城市基礎設施建設主要依靠政府，政府部門兼顧經營者和服務提供者兩種角色。實行PPP模式之后，政府兼具著監督、指導以及合作者的角色。在法律方面，不僅要完善地方法律體系，同時也要兼顧國家層面的PPP立法，明確PPP應運的原則與范圍、政府監管與審批手續、公眾參與制度，同時在風險管理、糾紛處理和退出機制等方面建立起較為完善的PPP法律框架，使得PPP融資模式在城市基礎設施中做到有法可依，充分做到與地方的差異性相互協調，相互補充[3]。

(二)增強風險意識，設計合理的風險管理機制。由于PPP模式所特有的數額大、周期長、復雜程度高等特征，如何合理地設計風險管理機制就顯得尤其重要。對于上述所闡述的問題，本文大致可以從三個方面來提高風險管理水平：第一，對于風險識別認識的不夠，可以借鑒國外發達國家成功的項目經驗，完善自己的風險清單。第二，在風險評價中，要將定性分析與定量分析充分結合，兩者并用，在定量分析中，風險需要建立數理統計模型來識別。第三，要學會風險轉移，可以通過擔?；蚴潜ｋU，將風險轉移給擔保人或是保險人。

(三)積極加強PPP融資方面專業人才的培養。在加強人才培養方面，一方面，要繼續深入對PPP融資模式的理論研究，需要重點培養懂經濟、法律、合同管理、財務等的專業性人才，從而為PPP項目的順利實施提供人才保障。同時也要深入借鑒其他發達國家的經驗，在適應我國實際情況的前提下取長補短，充分發揮私人和社會參與的優越性。另一方面，在國家PPP研究中心提供服務的基礎上，充分利用當前的大數據優勢，實施動態分析研究，同時也可以引入權威的第三方機構，與高校、科研機構領域合作，組建PPP項目規劃編制隊伍，促進PPP項目方案制作的科學性。

五、結語

PPP模式是一種較為新穎的融資方式，它不僅可以有效緩解政府的財政壓力，減輕地方債務壓力，同時還能夠彌補BT、BOT、TOT的缺陷，提高政府效率，合理分擔風險，使得該模式在我國有較好的前景[4]。由于發展的起步較晚，PPP模式在我國的發展還存在一些障礙，比如說法制法規的建設不完善、風險管理水平的落后、人才隊伍的緊缺等，在以后的研究中要充分了解我國的實際情況，選取與地方情況相符合的模式。