甘南牧區(qū)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)存在的問題及建議

娘毛加，安海宏*，楊文英

（1.瑪曲縣草原工作站，甘肅 瑪曲 747300；2.夏河縣甘加姜吉草業(yè)有限公司，甘肅 夏河 747100）

1 獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)特點(diǎn)與重要的生態(tài)屏障作用

甘南藏族自治州地貌類型多樣，是青藏高原、黃土高原同秦嶺山地的過渡地帶。豐富多樣的生態(tài)系統(tǒng)與過渡性特點(diǎn)決定了其重要的生態(tài)屏障作用，甘南州已經(jīng)被列為國(guó)家重要的生態(tài)功能區(qū)和重要的生態(tài)屏障地區(qū)。是黃河重要的水源補(bǔ)給區(qū)和水源涵養(yǎng)區(qū)，號(hào)稱“中華水塔”。對(duì)于黃河全流域的生態(tài)安全有著至關(guān)重要的作用，生態(tài)地位極其重要。

2 面臨的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)、危機(jī)

面臨的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)主要有：第一，天然草地嚴(yán)重退化與沙化，天然草地地表裸露增多，產(chǎn)草量下降；草地鼠害嚴(yán)重，黑土灘面積擴(kuò)大；草原沙化面積不斷增加。第二，氣候變暖，節(jié)律失調(diào)，生態(tài)脆弱性增加；氣溫上升，雪線上升；水土流失嚴(yán)重，水源涵養(yǎng)功能受損。第三，生態(tài)透支，系統(tǒng)缺損，生態(tài)功能退化。第四，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺失，治標(biāo)不治本，治理作用難以發(fā)揮。

水源涵養(yǎng)功能降低，黃河中下游區(qū)斷流風(fēng)險(xiǎn)增大；草地退化沙化；濕地退縮面積減小，保持水源、凈化水質(zhì)、蓄水排洪、調(diào)節(jié)氣候、保護(hù)生物多樣性、固碳固氮等功能降低，嚴(yán)重威脅全流域的生態(tài)安全。

3 存在的問題

近年來，國(guó)家加大了生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)功能恢復(fù)治理力度，生態(tài)環(huán)境保護(hù)在青藏高原地區(qū)被提到了前所未有的高度。出臺(tái)和實(shí)施了一大批旨在保護(hù)青藏高原甘南地區(qū)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)高寒牧區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的項(xiàng)目、政策與措施。主要有：甘南州黃河重要水源補(bǔ)給生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)項(xiàng)目、退牧還草項(xiàng)目、禁牧休牧劃區(qū)輪牧、沙化草原綜合治理項(xiàng)目、退化草原（黑土灘）綜合治理項(xiàng)目、草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)等重大項(xiàng)目和政策。資金與項(xiàng)目的支持力度還在持續(xù)不斷增大，這些項(xiàng)目、政策與措施的實(shí)施雖然取得了一定成效，但是甘南高原草原生態(tài)環(huán)境“局部改善，整體退化”的現(xiàn)狀還未改變，項(xiàng)目建設(shè)也未達(dá)到預(yù)期效果。

主要表現(xiàn)為：第一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，牧民群眾隱形負(fù)擔(dān)重，生態(tài)建設(shè)缺乏動(dòng)力，草原生態(tài)保護(hù)能力弱，保護(hù)治理缺乏后勁。以草定畜、草畜平衡、治理超載過牧，缺少應(yīng)有的生態(tài)補(bǔ)償難以落實(shí)；第二，草原生態(tài)保護(hù)與修復(fù)項(xiàng)目在規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)未將牧民群眾的生態(tài)補(bǔ)償部分納入項(xiàng)目計(jì)劃，項(xiàng)目實(shí)施方案中沒有考慮牧民群眾作為項(xiàng)目的具體實(shí)施者和受益者；第三，作為天然草地的“主人”—牧民，對(duì)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)項(xiàng)目實(shí)施的參與度、滿意度和知曉度很低，牧民認(rèn)為生態(tài)保護(hù)與修復(fù)項(xiàng)目只是政府與項(xiàng)目承包建設(shè)公司的事情，同自己沒有關(guān)系或關(guān)系不大，嚴(yán)重影響項(xiàng)目建設(shè)效果，甚至沒有效果；第四，生態(tài)保護(hù)與修復(fù)建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督、檢查和竣工驗(yàn)收中同樣缺少牧民的參與，項(xiàng)目建設(shè)單位和項(xiàng)目承包商等僅僅以項(xiàng)目設(shè)計(jì)驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)來驗(yàn)收，沒有將牧戶的參與和滿意納入項(xiàng)目建設(shè)中，出現(xiàn)牧戶消極應(yīng)對(duì)甚至抵觸的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響治理效果。第五，項(xiàng)目設(shè)定的資金使用比例過分考慮草原的硬件設(shè)施建設(shè)，沒有充分考慮牧民的生活水平提高與生活條件改善，以至于草原生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、草畜平衡、超載減畜等工作的阻力和壓力加大，同“減輕生態(tài)壓力”、草原生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、草畜平衡、提高收入、改善牧民生產(chǎn)生活的要求與目標(biāo)相矛盾，項(xiàng)目效果僅能維持有限的時(shí)間。

4 意見及建議

4.1 生態(tài)保護(hù)與修復(fù)要以牧民為項(xiàng)目建設(shè)的主體

甘南州乃至整個(gè)青藏高原地區(qū)實(shí)施的生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工程項(xiàng)目以牧民為出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)，確保牧民作為項(xiàng)目參與的主體，將牧民納入項(xiàng)目并作為主體，采用全民參與式方法，讓牧民參與項(xiàng)目的具體實(shí)施與驗(yàn)收的各個(gè)環(huán)節(jié)。加大本地民營(yíng)企業(yè)、專業(yè)合作社和牧民參與項(xiàng)目建設(shè)力度，通過參加項(xiàng)目建設(shè)獲益。相關(guān)政府職能部門和技術(shù)單位負(fù)責(zé)技術(shù)指導(dǎo)、材料采購、監(jiān)督檢查等服務(wù)和后勤技術(shù)保障工作。

讓牧民參與到生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的項(xiàng)目建設(shè)工作中，既可以幫助牧民實(shí)現(xiàn)職業(yè)轉(zhuǎn)變成為生態(tài)保護(hù)員、學(xué)習(xí)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的知識(shí)和實(shí)用技術(shù)、增加收入解決生計(jì)問題，又可以使項(xiàng)目建設(shè)效果最好、投資效益最大化，同時(shí)也可以增強(qiáng)牧民的主人翁意識(shí)和保護(hù)草原的積極性，真正做到“牧民的草場(chǎng)牧民用，牧民的草場(chǎng)牧民護(hù)”。

在項(xiàng)目工程的驗(yàn)收和效益評(píng)價(jià)中，更要以牧民的滿意度作為檢驗(yàn)項(xiàng)目工程建設(shè)效果的唯一標(biāo)準(zhǔn)。具有豐富的草地管理和放牧利用經(jīng)驗(yàn)的牧民既是草原的所有者、使用者，又是草原的管護(hù)者，根據(jù)經(jīng)驗(yàn)對(duì)草地的生物多樣性、蓋度、高度、優(yōu)勢(shì)種狀況等諸多因素來判斷草地狀況以及建設(shè)的方法和時(shí)間等，讓他們作為項(xiàng)目實(shí)施主體，可以充分發(fā)揮他們建設(shè)草原、保護(hù)草原的主要作用，可以使項(xiàng)目達(dá)到最好效果。

4.2 提高生態(tài)保護(hù)國(guó)家補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償范圍

進(jìn)一步完善草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩臉?biāo)準(zhǔn)、范圍和方式；提高草原補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)并擴(kuò)大補(bǔ)獎(jiǎng)范圍，增加牧民收入，提高牧民生活水平，進(jìn)一步激發(fā)廣大牧民主動(dòng)參與保護(hù)草原生態(tài)的積極性。推行基本草原劃定工作，建立健全草原生態(tài)補(bǔ)償制度，對(duì)落實(shí)以草定畜、草畜平衡的牧戶，實(shí)行生產(chǎn)性補(bǔ)償，按每頭牲畜補(bǔ)償500元；將禁牧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到每畝250元，同時(shí)建立草原的禁牧休牧常態(tài)制度。對(duì)生態(tài)項(xiàng)目擴(kuò)面提標(biāo)。

增加草原保護(hù)與修復(fù)項(xiàng)目補(bǔ)助與減畜補(bǔ)助、草畜平衡補(bǔ)助等靈活性補(bǔ)獎(jiǎng)方式，提升牧民生產(chǎn)系統(tǒng)的造血功能。繼續(xù)加大草原生態(tài)保護(hù)與修復(fù)力度和防沙治沙力度，提高生態(tài)保護(hù)國(guó)家補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；結(jié)合實(shí)施退牧還草工程和草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)撸瑺?zhēng)取加大資金支持力度，加大生態(tài)補(bǔ)償力度，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大生態(tài)管護(hù)公益崗位。

4.3 構(gòu)建多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，提標(biāo)準(zhǔn)擴(kuò)補(bǔ)償范圍

部門主導(dǎo)著生態(tài)保護(hù)政策的制定和執(zhí)行，生態(tài)補(bǔ)償實(shí)際上已經(jīng)成為“部門主導(dǎo)”的補(bǔ)償。責(zé)任主體不明確，在監(jiān)督管理、資金投入、項(xiàng)目整合上難以形成合力，使生態(tài)補(bǔ)償效率低下。構(gòu)建以政府財(cái)政支付為主、以生態(tài)保護(hù)與修復(fù)項(xiàng)目整合資金和其他補(bǔ)償資金等來源為輔的多元化草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、項(xiàng)目布局和補(bǔ)償、生產(chǎn)生活性補(bǔ)助等方面的支持，進(jìn)一步擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

4.4 關(guān)注民生，統(tǒng)籌生態(tài)生活

生態(tài)保護(hù)與建設(shè)必須依靠牧民群眾，離不開牧民群眾，根本是造福于牧民群眾。政府要統(tǒng)籌考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、民生改善，既要考慮到生態(tài)的承載力，還要考慮到地方政府和牧民的承受力。生態(tài)建設(shè)的投入也要與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投入同步增加，逐步將牧民轉(zhuǎn)換為生態(tài)管護(hù)員，真正實(shí)現(xiàn)減的下，護(hù)得住，管得好、見成效、能致富、不反彈。