曬出明白賬，部門花錢更講績效

主持人：2018年9月，《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》印發，對全面實施預算績效管理作出總體部署；2019年1月，財政部印發《關于做好2018年度中央部門項目支出績效自評工作的通知》，要求所有中央部門組織對本部門及所屬預算單位的所有批復項目和執行調整新增項目開展績效自評。今年隨同中央決算向全國人大常委會報送的項目績效自評表的數量增長到265個，比上年增長46%?？冃гu價的重要性凸顯，那么我國績效評價在財政管理中的重要性體現在哪些方面？

范永茂：傳統觀點認為財政預算管理是一種控制支出的手段。隨著現代財政預算功能的演進和擴大，今天的預算更被賦予了“將資源最大限度利用，使其獲得最高投入產出效率，并獲得最佳收益”的功能。實施績效管理和評估對財政管理有著重要意義。首先，績效評價最直接的作用是能夠提升預算資金的使用效率。通過對預算資金使用情況的分析，績效評價能發現預算資金使用中的無效和浪費行為，督促有關部門和單位在資金使用方面進行整改和調整。其次，績效評價還助于有效提升預算管理的水平。通過對預算績效指標的設定、科學評估方法的采用和后期對評估結果的應用，單位可以發現在預算編制和執行中的問題，并及時改進調整，提升支出效果的同時也提升了內部管理。第三，績效評價最終要幫助公共部門更好地完成社會服務的任務?？冃ьA算講求的不僅僅是把財政資金花出去的“績”，更注重的是花錢后的 “效”，只有這兩個結果實現了，公共部門的服務職能才算真正履行出來?？冃гu估的“評估”就是在考察錢花得好不好，如果能構建這種以結果為導向的預算管理體制，就能解決考評不明確、責任不清晰的管理問題。

國家治理能力現代化也要求績效性變革，提升治理的效能和品質。績效改革也是全球化范圍內預算改革的重要內容。國家治理能力的“高效”意味著政府代理人不僅要重視公共資源的合法配置，還要重視如何經濟有效地使用取之于民的經濟資源，并以最小的成本滿足公眾的需要，這是績效評價和預算績效管理所要實現的。因此，推動以結果為導向的財政管理也就是在推動以效能為導向的國家治理能力現代化的模式。

徐曉雯：財政是庶政之母，預算是財政之柱。預算績效管理的改革與創新，是建立現代財政制度、提高財政資源配置效率的重要舉措，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要基礎。2014年修訂的 《預算法》首次提出要“講求績效”，并將加強績效管理貫穿于預算管理的全過程；黨的十九大報告提出“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，對預算績效管理的全面實施做出頂層設計和重大部署，預算績效管理在中國步入了新階段。

預算績效評價是預算績效管理的核心內容。其重要性在于：一是績效評價是優化財政資源配置的重要手段。預算績效評價將財政資源都合理的利用起來，提高統籌規劃的效率。二是績效評價可以提高預算資金的使用效率。嚴格的預算績效評價，能有效地控制預算資金的執行力度，評價預算資金的使用情況，了解預算資金的流入與流出，避免預算資金使用過程中的低效問題，減少預算資金的浪費與亂用情況。三是通過預算評價增強預算單位的責任感?？冃гu價結果與預算編制結合，作為績效目標管理的依據，可以進一步明確預算單位的職責，提高預算單位的預算管理水平，逐步提高預算單位的主體意識。

楊雅琴：一是推動財政資金高效的使用。公共財政資金是稀缺資源，任何一個國家的財政收入都不可能完全滿足社會公眾的公共服務需求。當前我國經濟水平仍處于發展階段，且已經開始進入老齡化社會，未來一段時間內社會基本公共服務需求將保持持續增長。如何利用十分有限的財政資金最大限度地滿足社會公共需求，是一大社會難題。若再按以前單純講財政投入增量，忽視財政的產出績效水平，將會使這一難題難上加難。所以，需要轉變財政投入理念，重視績效評價，促進財政資金節約高效利用。

二是促進政府財政管理水平提升?？冃гu價不僅是對財政資金使用結果的評價，而是貫穿于預算全過程。從財政資金預算時的績效目標確定、到預算執行過程中對績效目標實現的追求、再到資金使用后的產出績效是否與預期績效目標相符，這個過程中不僅要求政府預算項目與政府職責相符，還要求預算編制的精確性以及預算執行中的節約、高效、合規性，這些最終都將體現在預算資金績效水平高低上。只有不斷提升財政管理水平，編制更加精準的預算、更加嚴格地執行預算、更加科學合理的管理項目，才能實現政府績效的提升。

劉曉青：財政績效評價是財政績效管理的重要內容，也是提高財政管理水平的重要途徑。對于優化財政資源配置，緩解收支矛盾，提高財政資金效益和財政科學化精細化管理水平，促進高效、責任、透明政府建設具有重要意義。具體來說，績效評價在財政管理中的重要性體現在以下四個方面：其一，績效評價是約束財政支出，優化資源配置的重要手段。通過樹立績效目標，能促使部門嚴格按績效目標執行預算，從而達到績效目標控制支出的效果；通過對項目實施績效評價，反映財政支出取得的效果，發現存在的問題和不足，在下一年度的項目預算中，合理安排支出，調整支出結構，以達到資金使用最佳效果，發揮財政資金的最大效能。其二，績效評價是化解財政收支矛盾的有效途徑?？冃гu價的目的不僅僅是為了節約支出，更是追求有效供給。對那些社會需要、能較好增進社會公共福利的項目．在經費上予以保障甚至獎勵；對不能發揮效益、增進社會公共福利的項目，可以減少或者不予安排預算。通過績效評價，可以最大程度上減少不必要的資金浪費，實現由結果控制支出，用制度、規則和社會力量管理財政支出，從而起到化解財政收支矛盾的作用。其三，績效評價是提高財政資金使用效益的重要手段。實施財政支出績效評價，通過績效評價指標，將財政支出的產出和效果進行評判，直觀反映財政資金支出質量以及政府提供公共產品和服務水平，并通過預算約束機制，來促進政府部門不斷改進支出管理水平，確保部門預算的科學性和合理性，避免出現資金重復使用現象，提高財政資金使用效率。此外，通過應用績效評價和結果，可以及時發現財政收支中存在的問題，并采取措施予以糾偏。其四，績效評價是提升財政部門監督管理能力的重要手段。一方面通過開展績效評價，使財政部門對被考核單位資金使用的過程、效果等有了更加清楚的了解，從而更有針對性地開展財政監督工作，做到有的放矢；另一方面，績效評價結果作為下一年度相關專項資金的預算確定條件，促使各單位更加重視對財政資金的使用和管理，對進一步提高財政資金的使用水平、發揮資金效益起到了良好的引導、帶動作用。

主持人：自2003年中央和部分地方政府開始探索預算績效管理改革以來，中央財政已經初步構建起以項目支出為主的一般公共預算績效管理體系。在經濟已由高速增長向高質量發展轉換、國家大幅減稅降費的背景下，全面實施預算績效管理，壓縮低效無效支出，則尤為重要?，F階段，預算績效管理在各地開展得如火如荼。預算績效管理存在的問題主要是哪些？如何有效解決？

范永茂：績效預算的概念已經提出多年，一些地方在實踐上也試行多年并在持續推進，積累了好的經驗。但是，全面推進預算的績效管理還存在不少問題，比如預算的績效理念還未深入人心，尚未充分轉化為行動。在“以收定支”的傳統財政思想和政治文化影響下，財政部門和公眾對績效的關注程度都不高，同時也缺乏相關的信息獲取和決策的渠道。預算的編制方法手段還比較落后，不夠精細，與資金使用關聯不高，與業績目標的聯系更為松散；績效結果評估體系尚未建立或者本身質量不高，評估結果的運用與反饋機制更未建立，所以預算編制與績效結果互相脫節，即便有績效預算的編制，但沒有結果評估，績效管理也只能流于形式；預算執行中還存在較多的“非績效”行為，預算的約束力不足，干擾了績效目標的實現等問題。

加強預算績效管理首先是要樹立績效理念，徹底改變過去的“重投入，輕管理”、“重支出、輕結果”的管理思維模式，把績效和業務密切掛鉤，凡事必問效，問效必監督，建立健全各個環節的規范體系。特別是單位一把手更要牢固樹立績效意識，帶頭承擔績效管理的責任。其次需要優化當前部門預算編制模式。比如，定員定額法和項目庫就應該是改革的首要內容。這兩種經常使用的預算編制方法都存在目標與結果相脫節的缺陷。在績效指標設計環節，要做到科學合理設計，特別是注意共性指標和個性指標的設計，共性指標可以標準化、統一化，個性指標要結合業務特點注意區分基礎設施建設性項目和年度專項項目，并適當引入中長期預算安排等。再次要注意重點解決專項資金使用管理問題，提高專項資金使用效益。對于“?？顚Ｓ谩钡氖褂弥贫?，可以適當靈活處理，在完善調劑審批制度的前提下，提高事業單位業務部門對專項資金的統籌能力。

徐曉雯：現階段，從形式上看，預算績效管理在各地開展得如火如荼，但現實中預算績效管理還存在很多的問題。第一，績效意識較為薄弱?？傮w上我國各級政府都逐漸開始重視績效工作，但在實際操作中仍有部分部門和地方處于被動狀態，很多部門言行不一，長期以來形成的“重分配、輕管理；重使用，輕績效”思想尚未發生根本改變。第二，績效評價機制不健全。績效評價工作是一項十分復雜的系統工程，涉及面廣、工作量大、技術性強。組織開展這項工作，必須建立規范統一的績效預算評價制度，制定科學規范的評價指標和公正合理的評價標準，并將績效考核評價制度納入財政績效管理的制度范疇。但目前評價機制存在問題較多。比如：缺乏滿足不同層面、不同行業、不同支出性質的指標體系等。第三，缺少績效問責機制。績效問責是提高政府績效的動力機制，只有建立政府主導、社會廣泛參與的績效問責機制，對被問責單位的評定結論不僅作為下年度支出安排的依據，而且作為政府績效考評的重要內容，才能真正開展好績效評價工作。第四，績效考核工作開展不平衡。我國績效管理的實施很不平衡，中央和省級部門的預算績效管理工作在逐步推進，整體開展較好、較快；但縣級層面相對落后，對預算績效管理的認識還不到位，制度建設滯后，績效考核力度相對較小。第五，預算績效缺乏監管。對預算績效進行監管需要具備相關的專業知識，目前，能參與到預算績效監管工作的人員較少，對預算績效重視程度不夠，缺乏預算績效專業人才對預算績效進行全方位監管。

如何有效解決？第一，提高專業素質，增強績效意識。一是樹立績效管理理念。財政的各個環節、每項工作都要樹立鮮明的績效觀，使績效觀成為全過程工作的價值指導。二是樹立準確的績效目標觀。三是樹立嚴格的責任觀。對預算執行績效出現偏差的部門，進行嚴格的監督問責，提高預算績效管理的嚴肅性。第二，完善指標體系，提高評價效率。預算績效管理指標體系是預算績效評價結果準確性的保證，完善預算績效管理指標體系對提高財政資金分配的科學性、公平性具有十分重要的意義。編制精準量化的預算績效指標，準確的反映預算資金的實際產出和使用效益。第三，強化結果運用，建立約束機制。預算績效的開展離不開對預算績效評價結果的使用，根據預算績效的評價結果來安排下年的預算，還可以根據結果查找預算管理上的漏洞和薄弱環節。第四，加強全程監管，注重人才培養。預算績效管理單位要對資金使用情況和績效指標完成進度實施績效監控，對績效運行中存在的問題實施動態監管，確?？冃е笜税磿r完成。預算績效改革是否能順利開展與改革的執行者有很大的關系，預算績效人才的素質與能力是改革的關鍵因素，應建立長期、全方位的培訓體系，保證預算績效管理工作從業人員的專業性。

楊雅琴：我認為最主要的問題是績效評價結果運用?？冃гu價結果沒有有效運用，則績效評價這項工作將沒有太大意義。雖然現在已開展績效評價的政府機構也會制定一些績效評價結果運用的辦法，但這些辦法仍無法對政府官員和政府機構形成有效的激勵約束。所以目前當務之急是研究如何有效運用績效評價結果?？煽紤]的方案之一是在每年的預算中留下一定比例作為績效評價結果優秀部門（或地區）的績效評價獎勵。當然，留下資金的比重是個關鍵問題，需要進行更深入的研究分析。這個比例即不能太大，比例過大會損害大盤子的分配，會影響政府特別是財政困難地區政府職能發揮；也不能太小，比例過小對政府機構沒有激勵效應，無法促進各政府機構主動出擊提升績效水平。

劉曉青：存在的問題，一是績效管理觀念淡薄，對預算績效管理工作不重視。由于長期傳統觀念的影響和預算績效管理理念宣傳不足，部分單位并未真正理解預算績效管理工作的重要性，習慣于只關注爭取資金和項目以及資金使用的合法性等方面，并沒有重視預算績效管理工作，存在等待觀望、被動敷衍、盲目接受等情況。二是績效管理法律法規有待健全。雖然中共中央、國務院多次出臺系列全面實施預算績效的規范性文件，新《預算法》也明確了預算績效管理的基本要求，但仍然難以滿足實現預算績效法治化管理的需求。此外，省級政府出臺諸多有關預算績效管理的具體規章制度，但在預算績效具體內容方面相對缺乏統一標準且相對比較零散。三是績效評價專業人才缺乏。預算績效管理是一個綜合性的工作，涉及面較寬，包括預算的編制、執行、監管等多個環節，每個環節都需要專業人員來操作，但目前具備全面的預算績效專業知識的人才卻嚴重匱乏，大多數單位的預算績效管理業務還在由其他崗位的人員兼任，難以滿足業務發展需要，導致績效管理流于形式，不利于單位預算績效管理業務的發展。四是缺乏科學的績效評價指標。受資源、地域等外在條件的制約，大多數基層單位很難結合自身實際情況來對績效評價指標進行科學的設置，績效評價指標科學性不足。在基層單位還有很多項目并沒有設立評價指標，很難順利開展評價工作。五是績效評價結果未得到合理的應用。由于認識不足，并沒有將績效評價結果真正應用到預算編制或資金安排中，從而對評價結果應用的有效性造成了直接影響，導致預算績效管理工作的作用難以得到發揮，進而對績效評價工作的順利推進造成了一定程度的阻礙。六是預算績效缺乏監管。對預算績效進行監管需要具備相關的專業知識，因此，能參與到預算績效監管工作的人員較少，對預算績效重視程度不夠。另外，對預算執行過程、資金的落實情況以及預算績效的監管形式化比較嚴重，沒有真正發揮監督管理的作用。

解決對策在于，一是加大宣傳力度，樹立績效管理理念。預算績效管理推行部門通過開展培訓活動、業務講座等多種渠道，加大宣傳力度。充分利用各類媒體廣泛宣傳預算績效管理的成功經驗和典型做法，切實加強輿論引導，營造“講績效、重績效、用績效”的良好社會氛圍。二是明確相關部門職責，建立溝通協調機制。明確相關部門的職能，合理分配權力和責任，同時強化預算執行主體和編制主體的責任，形成“誰花錢誰負責，誰做事誰花錢”的制度，確保從預算編制到預算執行各個環節都有明確的責任主體。三是健全預算績效管理的法律法規體系。具體來說，要在預算法實施條例中增加相關具體規定，強化預算績效管理法規建設，進一步明確預算績效管理的發展改革方向、政策目標、遵循原則、實施范圍、主要內容、指標體系、實施方法等。地方政府和各級財政部門也要在 《關于全面實施預算績效管理的意見》的基礎上，研究制定符合本地區特點的預算績效管理規劃和實施方案。四是完善預算績效管理指標體系。由于不同行業資金來源不同，行業特點各異，所以指標體系要具有較高的適應性；要建立多層次的預算績效指標體系，使得評價結果更加準確、有效；建立不同類型的預算績效評價指標，使得評價結果更全面、可靠。五是注重發揮績效評價結果的激勵約束作用。逐步建立績效報告機制、反饋整改機制和績效評價結果與預算安排相結合的機制。同時，要強化激勵約束機制，建立考核和評價結果通報制度，并逐步將其納入政府工作目標考核范疇，逐步建立績效問責和獎懲機制。六是改進預算績效管理監督制度。首先是強化財政監督檢查成果利用，加強預算編制和預算執行監督，促進提高預算管理水平。要嚴格績效評價監督，重點檢查績效評價工作質量，促進評價結果客觀、公正和有效。開展績效評價結果應用監督，重點檢查績效評價結果和預算安排有機結合情況，積極發揮評價結果的作用。其次，推廣地方先進經驗，利用網絡信息技術，廣泛建立預算支出聯網監督系統。此外，研究出臺規范第三方績效評價辦法。進一步規范政府各部門委托第三方機構參與預算績效管理工作，增強第三方績效評價的客觀性、公正性、專業性。七是注重預算績效管理人才的培養。建立長期、全方位的績效評價人才培訓體系，使從事預算績效管理的人員定期接受相關的培訓，提高其理論水平。同時，建立完善中央、省兩級涵蓋不同領域、不同行業、不同專業的績效管理專家庫；建立中央、省、市三級符合績效管理工作需要的社會中介機構庫，加強考核和監督。