新中國成立70周年財政體制改革法治化變遷脈絡

●王樺宇 鄭雨萌

財政的本質是國家為實現其公共職能而開展的政府收支。財政“牽一發而動全身”，涉及到市場統一、社會公平、資源配置、收入分配和國家安全等諸多方面，是經濟社會發展的重要指標和觀察窗口。財稅體制作為財政的制度框架和運行規則，涵蓋預算制度、稅收制度和政府間財政關系等內容，是推動公共財政有效管理、保障財政功能良善運行和促進經濟社會健康發展的重要保障。新中國成立70年來，我國經濟社會發展經過了若干個重要歷史階段，既有豐富的成功經驗，亦有不少的苦難教訓。經過長期的艱苦努力和永續建設，我國目前已經成為世界第二大經濟體，國家和社會各方面的事業高速發展，財稅體制改革全面深化，法治中國建設持續推進，目前已經進入全面深化改革和法治建設的新時代，各方面社會事業取得顯著成就。新中國成立70年來，我國社會主義現代化建設不斷提速，綜合國力迅猛提升，民主政治建設明顯加快，而財稅體制改革則成為體現和支撐經濟發展和社會進步的重要支柱和物質基礎。全面檢視70年來新中國的建設和改革史，不難發現，其財稅體制歷經計劃經濟時期的國家分配、市場經濟體制時期的制度約束和新時代市場經濟體系時期的法治治理三個階段，目前正在向加快建立法治化的現代財政制度的方向全面推進。

一、國家分配：計劃經濟時期“兩個積極性”實踐探索 （1949-1978）

1949-1957年是我國社會主義財政法的建立時期。1949年9月的《中國人民政治協商會議共同綱領》（以下簡稱 《共同綱領》）和1954年《中華人民共和國憲法》是這一時期財政立法的基礎。《共同綱領》第40條規定，“建立國家預算決算制度，劃分中央和地方的財政范圍，厲行精簡節約，逐步平衡財政收支，積累國家生產資金”，“國家的稅收政策，應以保障革命戰爭的供給、照顧生產的恢復和發展及國家建設的需要為原則，簡化稅制，實行合理負擔”。這一時期建立的財政稅收制度主要涉及四個方面：一是《關于統一國家財政經濟工作的決定》《全國稅政實施要則》等財稅管理法律制度；二是《中央金庫條例》《預算決算暫行條例》等預算管理法律制度；三是《貨物稅暫行條例》《工商業稅暫行條例》等稅收法律制度；四是《關于發行人民勝利折實公債的決定》《1954年國家經濟建設公債條例》等國債法律制度。①1958年“大躍進”開始至1979年，這一段時間的財稅立法則處于停滯階段，該期間的財稅體制改革的目標主要在于保障財政穩定及疏解財政壓力，穩定性相對較弱。

（一）從“統收統支制”到“收入掛鉤制”（1949-1970）

自1949年10月始，新中國財政隨之正式建立起來。1949年12月，政務院財政經濟委員會副主任兼財政部部長薄一波在中央人民政府委員會第四次會議上作《關于1950年度全國財政收支概算草案的編成報告》時提出了“量出為入和量入為出相結合，取之合理，用之得當”的原則。1950年1月，政務院總理周恩來簽發《關于統一全國稅政的決定》，實行新中國第一次稅改。此時的國家財政功能主要是兩個：一是承擔軍政費用和政權運行，二是恢復生產生活秩序。為恢復國民經濟、平衡預算和穩定物價，中央采取了“統收統支”的財政管理體制。在此體制下，絕大部分的全國財政收入集中在中央政府，地方政府的財源只包括地方稅收和相關零星收入。在這一高度集中的財政體制下，我國的第一個五年計劃期間便集中了國民收入的三分之一，為工業化建設籌集了大量資金。當然，這種統收統支的財稅管理制度弊端也比較明顯：在全面控制和計劃性管理的框架下，地方被限制得過死，地方發展的積極性難以調動。②1953-1957年，國家財政功能則主要體現在支持“一五”計劃建設和促進社會主義改造，并在此期間對不同所有制和不同地區實行差異化的財稅制度體系。

“一五”計劃全面完成之后，從1958年起，我國開始實施第二個五年計劃，并以此為標志，進入了全面建設社會主義的新時期，財稅體制也相應做出了積極的改變與探索，中央進行了以“收入掛鉤”為特點的財稅體制改革。1958年9月，一屆全國人大常委會第101次會議原則通過《工商統一稅條例（草案）》，實施了新中國第二次稅改。與此同時，自1959年開始，在地方政府層面完成的財政收入（含中央收入）與地方財政總支出相關聯，按照掛鉤原則和收支總數確定分成比例。不過，這種制度設計對多收少支的省市不是特別有利，相對而言分成比例較低，同時也會導致“鞭打快牛”的消極影響。1961年1月，中共中央批轉財政部黨組報送的《關于改進財政體制加強財政管理的報告》。其后，國家進入長達5年的國民經濟調整期，此時的財稅體制開始進行必要調整，在此前配合“大躍進”進行地方和企業財政放權的基礎上，適當收縮了一部分過多下放的財權，并將相關權限上收到中央，使得中央和地方財權和財力的匹配度有所加強。1966年，國家進入“文化大革命”時期，財稅體制開始進入了頻繁變動期，如何穩定財源和化解財政壓力成為此一階段的重要考慮。

（二）從“財政包干制”到“收入分成制”（1971-1978）

在1971-1973年，中央進行了以 “財政包干”為特點的財稅體制改革，其要點是“定收定支，收支包干，保證上繳，結余留用，一年一定”。自此開始，地方的財政在支出和收入上都進行包干。中央按照一定規則核定地方（各省市）的財政收入上繳任務和支出指標；若地方收大于支，則按照包干數上繳中央財政；若地方支出大于收入，中央財政按照差額給予地方補貼。由于指標確認容易產生爭議，同時財政預算上也難以有效平衡，此種制度存在較大缺陷，不到三年中央就停止了該制度的執行。1972年，國務院批轉財政部報送的 《關于擴大改革工商稅制試點的報告》，進行了合并稅種、簡化稅目稅率、改革不合理規定等措施，系新中國成立后的第三次大規模的稅制改革。應該說，新中國建立從“統收統支制”的安排到“收入掛鉤制”的改革，再到“財政包干制”的試行，體現了中央按照計劃經濟模式管理財政的意圖，但在多數情況下脫離不了按照計劃經濟模式進行財政管理，持續性地處于“一放就亂，一收就死”的邏輯循環中。與此同時，在此輪改革中，中央在財政體制管理和財政分配事項上過于忽視了地方的 “積極性”，沒有深入到中央和地方財權事權的結構匹配層次。

從1974年開始，中央推動了以“收入分成”為特點的財稅體制改革。在新的財稅體制下，中央對地方財政收入及其超收部分確定分成比例，鼓勵地方超收，而在支出端則由地方按照指標包干。通過此種安排，可以使得地方能積極參與到組織收入和財政管理中來，多收少支的地方可以按照規定獲得相對較多的分成收入，適當緩解“收支掛鉤型”財政體制的矛盾。在這種模式下，地方政府的財政收入與財政支出脫鉤，有利于地方進行事先規劃，并合理安排財政開支。在1976-1979年，中央又推行了“定收定支，收支掛鉤，總額分成，一年一變”的財稅體制改革，并對部分省（市）試行“收支掛鉤，增收分成”的特殊政策，以引導和突顯財稅體制改革中的“兩個積極性”。但在實踐中，地方為了發展利益往往會與中央進行長時間的討價還價，而且相關分成依據并不完全合理科學，而多數情況下完全取決于對財政收支情況認知博弈的結果。總體上看，無論是上世紀50-60年代“統收統支制”還是“收入掛鉤制”，也無論是上世紀70年代從“財政包干制”到“收入分成制”，國家的財稅體制總體框架基本上都屬于廣義上的“統收統支”模式，只是不同階段存在不同的具體表現形式而已。此種情況的長期存在，是與當時傳統的計劃經濟管理方式是密不可分的，也決定了彼時的財稅體制格局和思路也只能在非市場化的財政管制模式下艱難探索。

二、制度約束：社會主義市場經濟體制建立與分稅制改革（1978-2012）

1978年12月，黨的十一屆三中全會召開，我國開始進入改革開放的新時期，財政領域開始進入“放權讓利”新階段。國務院先后在中央和地方財政管理體制、預算法律制度、完善涉外稅法、“利改稅”、工商稅制改革、稅收征收管理、國債法律制度等方面作出了一系列的規定，為改革開放后的財稅體制改革 “鋪路搭橋”，奠定了前期基礎。③1993年11月14日，黨的十四屆三中全會召開并順利通過《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。會議提出，要建設與社會主義市場經濟相適應的調控體系并積極推進財稅體制改革。1993年12月15日，國務院發布《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，自次年開始推行以改革現行財政包干制、理順中央和地方分配關系、增強中央宏觀調控能力為特點的分稅制財政體制改革。1994年3月八屆全國人大二次會議通過了《預算法》，1995年11月國務院發布了《預算法實施條例》。此后，國務院先后發布了《增值稅暫行條例》《消費稅暫行條例》《營業稅暫行條例》等稅收暫行條例，初步形成了與社會主義市場經濟體制相適應的稅收法律體系框架。2003年10月14日，黨的十六屆三中全會通過《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，對包括財稅體制改革在內的經濟體制改革和法治國家建設提出新要求。

（一）從“分灶吃飯”到再次“財政大包干”（1978-1994）

1979年7月，國務院發布《關于試行“收支掛鉤、全額分成、比例包干、三年不變”財政管理辦法的若干規定》。次年2月，國務院又發布《關于實行“劃分收支、分級包干”財政管理體制的通知》。新的財稅體制明確劃分了中央和地方的收支范圍，并以1979年各地方的財政收支數為基礎，核定地方收支包干的基數，地方多收的部分按比例上繳，地方收不抵支的情形可以要求中央定額補助。這種辦法把地方事權和財權結合起來的做法，改變了吃“大鍋飯”的現象，又被稱為 “分灶吃飯”的財政體制。1980年11月，財政部發布《關于1980年在少數工業企業進行利改稅試點的意見》。1980年9月，五屆全國人大常委會三次會議通過《中外合資經營企業所得稅法》和《個人所得稅法》。1983年4月，國務院發出通知，批轉財政部報送的《關于國營企業利改稅試行辦法（草案）》，當年度第一步 “利改稅”順利實施。1984年9月，國務院再次發出通知，批轉財政部報送的《關于在國營企業推行利改稅第二步改革的報告》，并自當年10月1日起在全國推行。

1985年3月，國務院發出《關于實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”財政管理體制的通知》。通知要求，自從1985年起國家對省、自治區、直轄市實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政管理體制，按照“利改稅”第二步改革后的稅種設置劃分各級財政收入。1985年4月，六屆全國人大常委會三次會議通過《全國人民代表大會關于授權國務院在經濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規定或者條例的決定》，此后國務院據此授權制定了大量稅收法規。1987年，兩步“利改稅”被“財政大包干”所取代。1988年7月，國務院發布《關于地方實行財政包干辦法的決定》，適當改進了當時的包干辦法，以提高地方的積極性。此種體制的特點是：改變過去按企業隸屬關系和上繳利潤劃分各級財政收入的辦法，以便逐步建立以稅種劃分為基礎的新的財政體制；使中央和地方都有比較固定的收入來源，并擁有相應的財政管理權和支配權，以明確各級財政的責權利關系，充分調動中央和地方 “兩個積極性”。但這種體制也存在稅收調節功能弱化、中央財力增長空間不足分散等問題，在“兩個積極性”中沒有突出和兼顧中央“積極性”。

（二）“分稅制”改革的實踐（1994-2012）

總體來看，上世紀80年代的稅制改革在更加合理地調整中央與地方的關系上進行了有益的嘗試，中央政府在一定程度上縮減了控制權，給予了地方更大的財源拓展空間，也刺激了企業的生產積極性，為國民經濟的快速發展做出了貢獻。上世紀80年代末90年代初，中央財政陷入了較大危機，財政收入占GDP的比重和中央財政收入占整個財政收入的比重都同時快速下降，中央政府的財政收入規模和水平、宏觀調控能力和重點建設投入受到重大影響。在此背景下，中央針對“財政包干制”的弊端推出了分稅制財政體制改革。④1993年12月15日，國務院發布《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，自次年起全力推動以改革現行財政包干制、理順中央和地方分配關系、增強中央宏觀調控能力為特點的分稅制財政體制改革。改革方案的主要內容有：按照中央與地方不同政府層級的事權劃分，合理確定各級財政的支出范圍；根據事權與財權相結合原則，將相關稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央和地方兩套稅收體系和稅務機構；在充分調研基礎上科學核定地方收支數額，逐步實行比較規范的中央對地方的稅收返還和轉移支付制度；加強預算管理，實行分級預算制度并強化預算約束的剛性。

分稅制是市場經濟國家普遍實行的一種先進的財政管理體制，符合經濟發展的普遍規律和法治國家的財政治理原則，是市場經濟國家運用財政手段對經濟實行宏觀調控較為成功的做法。就制度基礎而言，分稅制改革實際上是中央推出建立社會主義市場經濟體制的精神體現和重要成果。就制度規范而言，分稅制改革的重要意義在于通過規范化的制度設計梳理了中央和地方事權，并合理劃分各級財政的支出范圍。中央財政負責國家安全、外交和中央機關運轉所需經費，調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控必需的支出以及中央直接管理的事業發展支出。地方財政主要負擔本地區政權機關運轉以及本地區經濟、事業發展所需的支出。另外，為減少此輪改革中遇到的阻力和障礙，中央明確原央地分配格局暫不調整，經過一段時間后再逐漸規范化，此期間地方補助按原規定實施。從財政史梳理的角度出發，1994年分稅制改革增強了財政總體實力，提高了中央財政的宏觀調控能力，⑤開始步入規范化發展階段，而且注重穩定的制度約束而非易變動的政策調整對國家財政管理的正面引導效應。此后，我國的財稅體制趨于相當長一段時間的穩定，無論是預算管理、稅收制度，還是中央與地方政府間財政關系，都處于制度微調和局部變動的改革范疇內。

三、法治治理：現代財政制度下事權與支出責任相適應（2012年至今）

黨的十八大以來，圍繞推進國家治理體系和治理能力現代化，中央全面深化包括財稅體制改革和法治中國建設在內的各領域改革，與此同時推動改革的思路也發生了轉變。財稅制度作為基礎性的經濟要素和規則設計，開始納入到國家邁向現代化的治理全局中，通過合理的財稅政策促進經濟永續發展和社會公平的增進。與此同時，財稅領域的改革也多點突破，預算制度、稅收制度和政府間財政關系的法治化治理開始全方位、多角度向縱深推進，一些基礎性的體制機制問題得到重視和解決。隨著中國特色社會主義建設進入新時代，社會主要矛盾由“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，經濟發展由高速增長階段開始轉向高質量發展階段，改革開放由以經濟體制改革為主到全面深化經濟、政治、文化、社會、生態文明體制改革，財稅體制改革被植根于現代國家治理總體布局并置放于基礎性的支柱位置上。作為各個領域改革的交匯點,財稅體制改革在全面深化改革中的重點推進成為率先踐行的突破口,從宏觀上理清了財稅體制改革與全面深化改革的關系。⑥

（一）全面推進財稅體制改革提升國家治理能力（2012年至今）

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，特別指出，“財政是國家治理的基礎和重要支柱,科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。”這是中央文件首次在語詞表述和概念內涵層次將財政上升到國家治理層面上，并成為經濟、政治、社會、文化、生態等領域改革的突破口和總抓手。此種統括性的高位階表述不僅在新中國財政史上具有鮮明而重要的里程碑意義，而且在國家戰略上為新時代的財稅改革和法治建設確立了全新理念。《決定》單設“深化財稅體制改革”一章并明確提出，“必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性”，并具體針對改進預算管理制度、完善稅收制度以及建立事權和支出責任相適應的制度等提出了改革思路和建議。《決定》還在“加強社會主義民主政治制度建設”中進一步明確“落實稅收法定原則”，為我國稅收法治發展和民主政治建設提供了改革依據。此后，我國根據新時代經濟社會發展需要，開始進行了以完善和構建法治財稅“四梁八柱”為主要內容和以建立現代財政制度為主要目標的新一輪財稅體制改革。

2014年6月30日，中共中央政治局審議通過《深化財稅體制改革總體方案》，對建立現代財政制度進行了頂層設計和總體安排。方案中提出了三個重要方面的改革內容：一是改進預算管理制度，強化預算約束、規范政府行為、實現有效監督，加快建立全面規范、公開透明的現代預算制度；二是深化稅收制度改革，優化稅制結構、完善稅收功能、穩定宏觀稅負、推進依法治稅，建立有利于科學發展、社會公平、市場統一的稅收制度體系，充分發揮稅收籌集財政收入、調節分配、促進結構優化的職能作用；三是調整中央和地方政府間財政關系，在保持中央和地方收入格局大體穩定的前提下，進一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權和支出責任，促進權力和責任、辦事和花錢相統一，建立事權和支出責任相適應的制度。2017年10月通過的黨的十九大報告又進一步提出，“加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系。”我國的財稅體制改革，將繼續圍繞國家治理體系和治理能力現代化，充分發揮其在轉變經濟發展方式、維護市場統一和促進社會公平方面的時代功能。

（二）加快建立法治化的現代財政制度（2012年至今）

2014年10月23日，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。決定明確指出，“社會主義市場經濟本質上是法治經濟”，并要求“加強重點領域立法”。現代化財政制度首先是法治化的財政制度，科學的財稅體制本身亦是法治規范的財稅制度。2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》，修訂后的《預算法》自2015年1月1日起施行。在“以人民為中心”理念指引下，公權力將繼續被“關進制度的籠子中”，納稅人權利保護得到進一步彰顯。新《預算法》將預算法的立法宗旨從“強化預算的分配和監督”修改為“規范政府收支行為”，突顯了預算法從管理法向控權法轉變，預算功能要素和制度體系更加完善，更加注重了人大對政府全口徑預決算審查監督權的實質回歸。⑦總體上講，新中國的財稅體制改革，不管制度化和規范化程度如何，都或多或少地體現了深化體制改革與尋求制度穩定之間的動態平衡。新中國預算制度70年的歷程，更是與整體改革同步，并服從、服務于整體改革的過程，⑧并在其間實現法治規范、約束有力和注重績效的理念變遷。

就稅收制度改革而言，落實稅收法定原則是當前最為重要的任務。2015年3月，由全國人大常委會法工委牽頭起草的《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》經黨中央審議通過。意見明確，開征新稅的，應當通過全國人大及其常委會制定相應的稅收法律。截至目前，共有《個人所得稅法》《企業所得稅法》《車船稅法》《環境保護稅法》《煙葉稅法》《船舶噸稅法》《車輛購置稅法》《耕地占用稅法》《資源稅法》等9部實體稅法實行了法律化，另有程序稅法《稅收征收管理法》。展望未來的稅收制度改革，一方面，地方稅體系開始持續完善；另一方面，稅收法治將繼續在執法、司法和守法領域全面展開。就中央和地方財政關系而言，財政事權和支出責任的清晰劃分、財力的合理配置和目標導向的更加明確，與區域發展的均衡性和國家的長治久安緊密相關。2016年8月16日，國務院印發了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，對推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革做出總體部署。截至目前，國務院已經完成教育、交通運輸等若干重點領域的劃分方案，為下一步深化中央和地方政府間財政關系改革提供了方案基礎。從人民的角度來看，政府向納稅人課征稅收，需要根據稅法在財產權上“定分止爭”，同時“取之于民”的財政收入需要更好地發揮其績效功能，真正做到公共支出“物盡其用”。⑨

黨的十八大報告提出，“依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式。”新中國成立70年來的財稅體制改革歷程，亦是一個從初期艱難探索到在改革中漸進轉型然后全面走向法治規范的過程。無論是促進預算制度改革，還是深化稅收制度改革，還是推動中央和地方政府間財政關系良性發展，各個領域的改革都體現了政府與市場的關系的妥適處理，從計劃經濟時代的行政管理漸進邁向市場經濟時代的法治治理，開始成為加快建立現代財政制度的理念核心。在計劃經濟主導的國家財政分配時期，財稅體制的推行往往是非長期性的管制性政策探索，財稅改革和法制建設尚未進入現代意義的法治化階段；隨著社會主義市場經濟體制的確立，以制度約束和剛性調控為特點的分稅制改革使得我國財政法治步入了基礎性的制度規范化階段；而隨著中國特色社會主義建設進入新時代，科學規范和法治治理成為新一輪財稅體制改革的主要思維和主要方式，財稅體制改革全面步入法治化軌道。黨的十九大報告指出，“推進科學立法、民主立法、依法立法，以良法促進發展，保障善治”。著眼未來，我國財稅體制改革面臨著新的歷史契機，需要牢牢把握新的社會發展要求，必須加快全面深化改革步伐，完善財稅體制機制，加強財政法治建設，更好地發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用。■

注釋：

①劉劍文，熊偉.財政稅收法（第7版）[M].北京：法律出版社，2017.

②龔浩，任致偉.新中國70年財政體制改革的基本歷程[J].改革，2019,(05).

③高培勇．中國財稅改革40年：基本軌跡、基本經驗和基本規律[J].中國財政，2018，(17).

④楊志勇.現代財政制度探索：國家治理視角下的中國財稅改革[M].廣東經濟出版社，2015.

⑤樓繼偉．中國政府間財政關系再思考[M].中國財政經濟出版社，2013.

⑥高培勇．論國家治理現代化框架下的財政基礎理論建設[J].中國社會科學，2014，(12).

⑦王樺宇．論人大預決算審查權的實質回歸[J].法學評論，2017，(02).

⑧馬蔡琛，趙笛，苗珊．共和國預算70年的探索和演進[J].財政研究， 2019，(07).

⑨劉劍文，王樺宇．公共財產權的概念及其法治邏輯[J].中國社會科學，2014，(08).