系統論視角下的預算績效管理體系建設

●龔傳洲

2018年9月，中共中央、國務院印發了《關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）。這是國家對全面實施預算績效管理作出的頂層設計和重大部署，是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要內容，是優化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措，對于推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。《意見》中提出：“力爭用 3－5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”。

從系統論的角度看，社會是一個開放復雜的自組織系統，而人的能動性和目的性等活動可以對這個自組織系統進行合乎規律的控制。實施全面預算績效管理是一個龐大的系統工程，時間緊，任務重。為此，可從系統論的視角，運用其基本原理，去優化完善預算績效管理體系建設。一般認為，系統論有八條基本原理：整體性原理，層次性原理，開放性原理，目的性原理，突變性原理，穩定性原理，自組織原理，相似性原理。文章嘗試從系統論基本原理的視角出發，去分析闡釋當前我國預算績效管理體系的建設實踐，并給出一些建議。

一、系統的層次性和開放性：預算績效管理體系的層次控制及層次開放與搞活

系統的層次性原理是指：“由于組成系統的諸要素的種種差異包括結合方式上的差異，從而使系統組織在地位與作用、結構與功能上表現出等級秩序性，形成了具有質的差異的系統等級”。系統的開放性原理是指：“系統具有不斷地與外界環境進行物質、能量、信息交換的性質和功能，系統向環境開放是系統得以向上發展的前提，也是系統得以穩定存在的條件”。

系統的層次具有多樣性，層次區分是相對的。系統和要素、高層系統和低層系統都是相對的。系統之所以被稱為系統，是相對于子系統即要素而言的，其自身則是上級系統的子系統，即要素。相對區分的不同層次之間又是相互聯系的。不僅相鄰上下層次之間受到相互影響，相互制約，而且多個層次之間也發生著相互聯系，相互作用，甚至發生多層次間的協同作用。系統的不同層次，往往發揮不同的系統功能。從層次性看，高層次制約著低層次，具有低層次所不具有的性質，低層次構成高層次，受制于高層次，但自身具有一定的獨立性。并且，對于多層次的大系統實施控制時，層次控制通常采用一種分散與集中相結合的遞階控制。從開放性看，由于系統層次的相對性，系統向環境的開放意味著系統的低層次向高一層次開放，同時也說明系統的環境具有相對性。反之，系統的開放，也指系統向自己內部的開放。系統向高層次開放，使得系統與環境之間發生既競爭又合作的相互作用，而系統向低層次開放，使得系統內部可發生多層次的、多水平的協同作用，更好地發揮系統的整體性功能。換句話說，系統不同層次的開放既包括對外開放，也包括對內搞活，二者是統一的。需要說明的是，系統的開放強調的是充分開放，是系統得以保持自身穩定發展基礎上的充分開放，并非是完全開放，否則系統相對于環境就不存在了。

層次性從系統的縱向揭示了系統的等級性和處于不同水平的共性，而類型性則從系統的橫向來揭示系統的多種狀態及其共性。系統的層次與類型是緊密聯系、縱橫交錯的。只強調系統的層次性而忽視系統的類型性是片面的。一定的類型可以貫穿多個層次，而一定的層次往往也橫跨多種類型。人們往往是在認識類型的基礎上再進行進一步的層次分析。因此，對于復雜系統的構建，可以依據系統的層次性和開放性原理，在區分類型的基礎上，將總任務進行層層分解，實行層次遞階控制，并注重層次間的互動以及低層次與被控對象的直接聯系。具體而言，為了建設好全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，就需要分層次建設，區分任務類型并賦予相應的職責和權限，保持層次間的充分開放，鼓勵低層次積極行動，同時建立起相應的層次控制方式。實際上，《意見》就明確提出了建立績效自評和外部評價相結合的多層次的績效評價體系：“各部門各單位對預算執行情況以及政策、項目實施效果開展績效自評，評價結果報送本級財政部門。各級財政部門建立重大政策、項目預算績效評價機制，逐步開展部門整體績效評價，對下級政府財政運行情況實施綜合績效評價，必要時可以引入第三方機構參與績效評價。”

需要看到，預算管理過程同時也是政治過程和行政過程。從預算績效管理層次上看，政府層次和部門層次是兩個重要層次。政府圍繞使命、愿景和戰略形成政策體系和預算體系，政策和預算通過“產出”而聯結在一起。政策上，戰略形成規劃，規劃分解為計劃，計劃分解為措施，措施形成任務，任務與產出對應。預算上，有政府（整體）支出、部門整體支出、政策和項目支出等，支出有成本，成本與產出掛鉤。預算績效管理通過成本與產出掛鉤，將成本和質量信息納入績效管理，促進政策與預算與之間的協同。具體而言，政府層次對應本級政府預算和政府行政，部門層次對應本級部門預算和部門行政。政府層次確定政府在一定時期的戰略規劃、重大政策和重點任務，為部門預算和施政提供基本框架，部門層次則依據部門職責和權限范圍，編制包含政策和項目支出的部門預算，按照政府要求施政。

就政府預算績效管理這一類來看，上級政府和下級政府又是兩個重要的管理層次，既要加強高層次對低層次的引導、協調和控制，又要重視保持低層次的靈活性和獨立性。例如，上級政府可加強對下級政府預算績效管理的業務指導，制定出臺操作性的制度文件，鼓勵下級政府先試先行，推動進行相關的行政體制改革、政府會計制度改革、中期財政規劃改革、公共支出管理改革等配套改革和有關預算績效管理的法律法規建設，以營造有利的社會環境。這種有利社會環境的營造既是一個外界環境需求不斷輸入以產生內在調整的過程，也是一個建設成果不斷輸出以塑造更加有利環境的過程。同時，下級政府的預算績效管理要按照上級政府的有關要求施行，結合當地實情，積極探索創新，加強橫向交流，總結地方特色，主動反饋上報，便于上級政府匯總分析，進一步優化完善預算績效管理體系的規劃建設等。

二、系統的突變性和自組織：預算績效管理體系關鍵要素的提質升級與自組織機制構建

系統的突變性原理是指：“系統通過失穩從一種狀態進入另一種狀態是一種突變過程，它是系統質變的一種基本形式，突變方式多種多樣，同時系統發展還存在著分叉，從而有了質變的多樣性，帶來系統發展的豐富多彩。”系統的自組織原理是指：“開放系統在系統內外兩方面因素的復雜非線性相互作用下，內部要素的某些偏離系統穩定狀態的漲落可能得以放大，在系統中產生更大范圍的更強烈的長程相關作用，自發組織起來，使系統從無序到有序，從低級有序到高級有序。”

突變是一種普遍的自然現象和社會現象。如果說系統的突變論描述了系統的外在變化，那么系統的自組織理論則揭示了這種變化的內在根據。自組織相對于他組織而言，表示“系統的運動是自發地、不受特定外來干預地進行的，其自發運動是以系統內部的矛盾為根據、以系統的環境為條件的系統內部以及系統與環境的交叉作用的結果。”由于系統的層次性，自組織便表現出相對性。對于一個自組織系統而言，這個系統是自組織的，但同時又會在不同程度上受到作為其環境的其他系統的制約，不可能有完全自由的自發運動和自我組織。系統的突變論與自組織理論密切相連，揭示了原因連續的作用導致結果的突然變化，系統通過漲落達到新的有序。從整體上看，系統要素的穩定是相對的，不穩定是絕對的，系統要素的突變可以看做是系統之中的漲落，不論是要素的結構功能發生變異，還是要素的運動狀態顯著不同于其他要素，都可視為同一之中出現的差異。當這種差異得到系統中其他子系統即要素的響應時，子系統之間的差異會進一步擴大，加大系統內的非平衡性，誘發系統的自組織過程。系統的自組織之所以得以實現，其內在根據則在于系統內部復雜的非線性作用。在非線性作用下，要素之間既相互競爭，又相互合作，甚至相互牽制，引發系統的自組織，使系統的合乎規律的運動通過隨機性表現出來。特別是當它得到整個系統的響應時，漲落放大，系統整體地動起來，系統就會發生突變，進入新的狀態。綜上所述，從一種組織狀態自發地變成另一種組織狀態，是系統進化內在機制發揮作用的體現，是系統的自組織，而系統的開放、要素漲落的放大以及競爭和協同的相互作用對這種機制作用的發揮具有決定性的意義。

如果說天然系統的自組織演化是在系統與環境的相互作用中通過自然選擇來實現，那么人工系統的優化則可以在深入理解各種自組織機制的基礎上，通過人為的設計構建，使得人工組織起來的系統也具有一定的自發組織、自我適應和自我修復等自組織功能。具體到建設全面預算績效管理體系方面，可以重點并持續抓好關鍵要素的建設，同時研究分析乃至設計構建該要素與體系中其他要素的關聯機制，以期通過關鍵要素的提質升級，來自發促進并帶動整個體系的演進發展。實際上，《意見》中也提出：“預算績效管理既要全面推進，將績效理念和方法深度融入預算編制、執行、監督全過程，構建事前事中事后績效管理閉環系統，又要突出重點，堅持問題導向，聚焦提升覆蓋面廣、社會關注度高、持續時間長的重大政策、項目的實施效果。”由此可見，在全面的預算績效管理體系建設中，政策和項目預算績效管理體系建設是基礎和關鍵。因為，無論是部門和單位預算績效管理，還是政府預算績效管理，均包含了政策和項目績效管理。同時也正是由于其重要性，《意見》在多處都強調了（重大的）政策和項目績效管理。

就現實工作而言，“預算項目支出 （含轉移支付專項）占我國各級總預算50%至70%，邊際增長率超過90%。可見，對項目的強烈需求既是財政擴張動力，也是導致浪費、低效率和地方債務無序擴張的根源。為此，從發揮財政的控制和管理功能看，也必須開展項目績效管理。”而且，我國各級政府包括財政部門和預算部門，已經開展了多年的政策和項目績效評價，有大量的經驗教訓可以總結借鑒。事實上，我國完全可以將政策和項目預算績效管理作為工作抓手，構建一個預算績效管理的相對微觀層次的閉環系統。

進一步分析可見，在政策和項目預算績效管理系統中，設定績效目標是工作起點，也是一個關鍵要素。從一定程度上說，預算績效管理是基于績效目標的管理。但是，現實工作中，部門在編制政策和項目的績效目標時，普遍存在以下問題：一是不習慣、也不會用量化的方式描述預算項目的目標，往往以上級工作文件代替預算目標；二是不理解“產出”與“效益”的關系，構建指標體系時，可以描述“產出”，卻不能描述“效益”；三是不清楚預算申報與日后檢查監督的關系，導致自己申報的預算卻無法使用。著名的管理大師德魯克就認為，不能正確地評價(考核)，就不能正確地管理。實際上，績效目標問題關乎部門預算是否符合部門（行業）的發展戰略和政策規劃問題，應是各預算部門編制部門預算時需要思考的首要問題。根據工作實際需要，項目（政策）績效目標設定可采取組建專家組、委托第三方等方式開展編制，需要部門（單位）的負責人高度重視并最終決策。如果能夠按照預算績效管理的要求，設定政策（項目）的年度目標和長期目標，并能設置相應的績效（考核）指標時，則必定會大大深化對項目實施的必要性、可行性及合理性的認識，增強項目實施方案的科學性。這樣，申報批復后的績效目標就成為今后工作的藍本，就為績效評價乃至預算績效管理打下了堅實的基礎。

需要強調的是，政策和項目預算績效管理系統不應僅僅是命令推動的行政管理系統，同時還應是具有自組織功能的有機系統。顯然，要發揮這種自組織功能，系統中的要素——政策和項目就要有所區別和差異，這需要通過績效評價來實現。在這之后，最為關鍵的一環是促成要素漲落的放大，而這需要通過評價結果運用來實現。由此可見，評價結果運用既是政策和項目預算績效管理系統與外界環境進行信息交換的結果，也是實現要素（政策和項目）漲落的動力。這種評價結果運用究竟是建立強激勵弱懲罰還是強懲罰弱激勵的激勵約束機制，或是其他的激勵約束機制，則需要結合工作實際因地制宜。在這方面，可參考杭州的經驗。在這種持續的評價結果運用機制的作用下，系統中的要素——不同的政策和項目之間必然產生既競爭又合作的復雜的非線性作用關系，從而實現系統的自組織，推動系統從低級有序走向高級有序，從而最終實現系統的突變發展。如果政策和項目預算績效管理系統實現了突變發展，則在全方位的預算績效管理格局中，部門和單位預算績效管理乃至各層次的政府預算績效管理都可利用系統的自組織原理來設計相應的機制，并結合試點推廣的行政管理機制來實現整個體系建設的突變發展。

三、系統的穩定性和目的性：預算績效管理體系反饋機制的目標導向與適時調整

系統的穩定性原理是指：“在外界作用下開放系統具有一定的自我穩定能力，能夠在一定范圍內自我調節，從而保持和恢復原來的有序狀態、保持和恢復原有的結構和功能。”系統的目的性原理是指：“組織系統在與環境的相互作用中，在一定的范圍內其發展變化不受或少受條件變化或途徑經歷的影響，堅持表現出某種趨向預先確定的狀態的特性。”

系統的穩定性首先是指開放之中的穩定性，同時也是動態之中的穩定性。在任何時候，系統之中總存在要素的漲落，系統的穩定性總是不完全的。系統中的不穩定因素，常常成為系統演化發展的積極因素，并使系統的目的性在系統的發展變化之中表現出來。系統的穩定性與目的性是聯系在一起的。由于系統是開放的，系統與環境的物質、能量和信息發生交換，使得系統受到環境的影響，而系統也會對環境的實際情況作出反應和調整，使自己潛在的發展能力得以表現出來。這樣一來，系統對于環境的輸入作出反應，而又要把自己對于環境的反應輸出給環境，從而影響環境。于是，在這種周而復始的 “輸入—輸出—再輸入—再輸出”的開放、交換之中，系統潛在的發展能力得以表現，所謂目的性也就表現于其中。系統潛在的發展能力是系統內部復雜的反饋機制發揮作用的體現，并且，這種反饋機制源于系統內部以及系統與環境之間的復雜的非線性相互作用。由于系統的自保持和自調節，因而系統的發展就表現出某種確定不夠的方向。在一定的發展階段和一定的范圍之內，無論環境條件怎樣改變，系統總是要朝著某種確定的方向發展，異因同果。

系統的穩定性原理和目的性原理說明，系統的穩定與發展緊密相連，具有同一性。系統以穩定存在為基礎，又在發展變化中表現出目的性。這種認識具有重大的實踐指導意義。這就意味著：“一個系統的狀態不僅可以利用其現實的狀態來表示，還可以用一定發展階段的終態來表示，可以用現實狀態與發展終態的差距來表示。于是，人們不僅可以從原因來研究結果，以一定原因來實現一定的結果，而且可以從結果來研究原因，按照一定的預先設想的藍圖即結果來要求一定的原因。”這樣，人們就可以充分發揮人的認識的能動性作用，通過預先設計并構建相應的反饋機制來達成預期目的。具體而言，在建設全面預算績效管理體系的過程中，為了保證實現預期目標，就可以設計構建目標導向的反饋機制，并且，這種反饋機制要根植現在，著眼未來，能夠動態適時調整，以正確處理穩定與發展的關系。一方面，這需要建設并整合各管理層次的績效管理數據和信息平臺，引入大數據、云計算、人工智能等現代信息技術并打通各層次的聯系通道，以建立通暢的信息交流反饋機制。另一方面，還需要根據我國預算績效管理的現實狀況，從解決現實問題入手，適時調整階段性的工作任務和重點，確保體系建設朝著“實現預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益，改變預算資金分配的固化格局，提高預算管理水平和政策實施效果”的目標方向發展。例如，為解決我國當前的“一些地方和部門存在重投入輕管理、重支出輕績效的意識”、“一些領域財政資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費的問題較為突出”、“績效評價結果與預算安排和政策調整的掛鉤機制尚未建立”等問題，經濟性目標在績效管理中的重要性仍然需要強調。這既是對現實環境需求的響應，也是我國實施全面預算績效管理的工作切入點。借鑒國外的經驗，我國的預算績效管理也應有一個從投入預算到規劃預算再向績效預算不斷調整發展的過程。例如，目前我國的預算績效管理仍然需要“強化和改進投入預算的財務控制功能，確保政府開支被置于‘必要且適當’的約束之下，并努力避免對效率和有效性的忽視與損害。”在此基礎上，預算績效管理的重點應促進投入預算向規劃預算轉變。

“規劃預算可定義為圍繞范圍廣泛的規劃組織資源配置并與成果相聯結的預算體制。”規劃與規劃目標根據政府政策和任務目標而確定，成果指與預算相對應的產出與目標，凡是可能即應量化。規劃預算的主要優勢強調將規劃意識融入預算過程，這是績效意識彌足珍貴的關鍵方面，對整合當前我國碎片化的項目支出具有重要意義。與規劃預算有所不同，“績效預算的理論基礎是‘以結果換取自由’：管理者（支出部門與機構）應當對結果負責，但為了實現既定的產出與成果，應當享有充分的運營管理自主權。”“結果”（產出與成果）和“自由”（放松投入控制）都是針對特定規劃而言的，這樣績效預算便和規劃預算聯系在一起了。

綜上所述，在建設全面預算績效管理體系的過程中，構建溝通及時、交流順暢的信息交流反饋機制必不可少，同時要在制度設計上兼顧現實需求和未來發展的需要，保持現有制度相對穩定的同時又能適時調整，通過完善投入預算控制功能而向規劃預算乃至績效預算發展，秉持“財政是國家治理的基礎和重要支柱”這一重要論斷，高效高質地去推行全面預算績效管理，最終實現以“人民為中心”的國家治理體系和治理能力現代化。■