以城市更新推進城市轉(zhuǎn)型發(fā)展

孫 鵬

浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院 浙江 杭州 310030

更新是城市的存在形式，也是城市的發(fā)展之道。城市猶如一個不斷演化的巨系統(tǒng)，依靠不停的“新陳代謝”來推動自身的發(fā)展與演變。隨著城市化的快速推進，城市在快速發(fā)展的同時也帶來諸如城市用地供需矛盾突出、人口密集、交通擁堵、基礎(chǔ)設(shè)施老化和城市功能布局不合理等問題，城市更新日益受到關(guān)注。

以城市更新推進城市轉(zhuǎn)型發(fā)展是未來一段時間我國大多數(shù)城市自我完善的一條現(xiàn)實路徑，是城市可持續(xù)發(fā)展和集約發(fā)展的必然要求，因此需要對城市規(guī)劃和管理進行創(chuàng)新。

1 創(chuàng)新機制，多方合力推進城市更新

1.1 成立城市更新組織機構(gòu)

成立市級城市更新領(lǐng)導(dǎo)小組，以統(tǒng)籌、統(tǒng)一城市更新的管理及規(guī)劃，提高行政效率；明確分工和職責(zé)，厘清各級政府、主管部門、相關(guān)職能部門的職責(zé)分工，明確責(zé)任主體，推進事權(quán)下放，市層面做好統(tǒng)籌指導(dǎo)監(jiān)管，放管結(jié)合。

1.2 創(chuàng)新城市更新操作模式

遵循“政府統(tǒng)籌、市場運作、規(guī)劃引領(lǐng)、公益優(yōu)先、公眾參與”的城市更新操作模式，明確事權(quán)，權(quán)責(zé)對應(yīng)。鼓勵多元參與，調(diào)動土地權(quán)利人和市場主體參與城市更新，實現(xiàn)政府主導(dǎo)、市場運作、業(yè)主自改、合作更新等多種方式共同推進更新實施；創(chuàng)新融資模式，推進設(shè)立城市有機更新基金，加大財政支持力度，發(fā)揮金融支持作用，通過多種方式激發(fā)市場主體參與城市積極性；提高審批效率，全面梳理城市更新審批事項，規(guī)范審批程序，完善審批流程，縮短行政“鏈條”，為城市更新項目提供高效的審批及服務(wù)；加強實施監(jiān)管，進一步完善更新項目的批后監(jiān)管，逐步健全動態(tài)監(jiān)管與實施績效考核機制，將城市更新工作推進情況納入各相關(guān)單位績效考核。

1.3 鼓勵公眾參與城市更新

充分發(fā)揮政府、社區(qū)、企業(yè)等多方動力，探索合作推進城市更新的實施路徑。建立互動開放的城市更新公眾參與制度，將公眾參與貫穿于政策與計劃制定、規(guī)劃編制、項目實施與監(jiān)管的全過程，形成多方互動、和諧共贏的社會參與機制。

2 建章立制，健全城市更新政策體系

2.1 健全城市更新政策體系

推進城市更新立法，對城市更新的適用范圍、工作原則、管理分工、管理制度、運作程序、技術(shù)要求、公眾參與、相關(guān)政策等做出規(guī)范性規(guī)定，為城市更新順利實施提供制度保障；完善相關(guān)政策體系，進一步完善市區(qū)城市更新有關(guān)的規(guī)劃、土地、稅收、產(chǎn)業(yè)、拆遷補償、保障房等政策，建立涵蓋法規(guī)、政策、技術(shù)和操作層面的更新政策體系。

2.2 建立城市更新管理機制

建立宏觀（總規(guī)層面）、中觀（詳規(guī)層面）、微觀（項目層面）三層次的更新規(guī)劃管理體系，實現(xiàn)從宏觀目標調(diào)控、中觀統(tǒng)籌協(xié)調(diào)到微觀開發(fā)控制層層傳遞的管理體系，全面加強城市更新的統(tǒng)籌引導(dǎo)作用。

2.3 完善城市更新技術(shù)標準

進一步研究制定城市有機更新的相關(guān)技術(shù)規(guī)范和標準，對更新項目的土地使用、用地性質(zhì)兼容性、開發(fā)強度、設(shè)施配套標準、環(huán)境建設(shè)等具體內(nèi)容做出技術(shù)規(guī)定。

3 規(guī)劃統(tǒng)籌，創(chuàng)新更新規(guī)劃管控手段

3.1 完善城市更新規(guī)劃體系

建議建立“城市更新專項規(guī)劃——城市更新單元規(guī)劃”兩級規(guī)劃體系。即編制城市更新專項規(guī)劃，確定城市有機更新的更新目標、更新方向、更新內(nèi)容、更新策略、更新任務(wù)等內(nèi)容；城市更新單元規(guī)劃，深入研究單元內(nèi)的更新開發(fā)容量、配套設(shè)施、利益平衡方案等內(nèi)容。城市更新單元規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)通過控制性詳細規(guī)劃加以落實；城市設(shè)計引導(dǎo)，重點地段和歷史文化街區(qū)內(nèi)的城市更新項目，應(yīng)結(jié)合控制性詳細規(guī)劃進一步編制城市設(shè)計，從城市風(fēng)貌、空間景觀、建筑設(shè)計、公共空間等方面提出引導(dǎo)。

3.2 強化規(guī)劃統(tǒng)籌引導(dǎo)作用

加強“多規(guī)合一”協(xié)調(diào)工作。在城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃、相關(guān)專項規(guī)劃中，增加各個層面對城市有機更新的發(fā)展要求。

3.3 加強規(guī)劃實施跟蹤評估

開展城市更新常態(tài)化的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查、管理以及應(yīng)用，城市更新公共服務(wù)平臺，實現(xiàn)信息公開和共享，對城市更新規(guī)劃內(nèi)容應(yīng)定期跟蹤滾動調(diào)校，量化調(diào)控，準確制定政策，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

4 因地制宜，科學(xué)制定更新行動計劃

4.1 創(chuàng)新城市更新實施類型

積極探索城市更新的合理模式與有效路徑，多種模式并舉，因地制宜地推動城市有機更新。建議按照整治型、提升型、改造型、保護型四類對城市更新類型進行探索和實踐。整治型是指現(xiàn)有功能和建設(shè)格局基本不變的前提下，通過基礎(chǔ)設(shè)施完善、環(huán)境整治等辦法實施的更新方式；提升型是指維持現(xiàn)有建設(shè)格局基本不變的情況下，通過局部拆建、建筑物功能置換等對使用功能、業(yè)態(tài)進行調(diào)整的更新方式；改造型是指以拆除重建為主的更新方式；保護型是指對有保護價值的建筑和遺跡實施整治改善、保護、活化的更新方式。

4.2 統(tǒng)籌調(diào)控城市更新實施

注重城市更新規(guī)模、結(jié)構(gòu)比例以及空間布局的合理安排與調(diào)控，合理進行城市更新規(guī)模的分配、任務(wù)分解與考核目標的安排。

4.3 科學(xué)制定城市更新計劃

建立“規(guī)劃指導(dǎo)計劃、計劃指導(dǎo)操作”的城市更新管理機制，根據(jù)城市更新專項規(guī)劃和城市更新單元規(guī)劃組織編制城市更新年度計劃，科學(xué)、規(guī)范、有序指導(dǎo)城市更新工作的開展。

結(jié)語

隨著我國城市化進程的加快，城市發(fā)展進入規(guī)模擴張與質(zhì)量提升并重發(fā)展的新階段。2015年中央城市工作會議提出了轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式的要求，明確了“堅持集約發(fā)展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量”的重點工作任務(wù)，提倡“城市修補”。城市更新作為城市改造、再生和復(fù)興的重要手段，必將受到地方政府和房地產(chǎn)行業(yè)的關(guān)注和重視。