構建以政府采購支持消費扶貧政策長效機制的探索與思考

趙 亮

內容提要：政府采購支持消費扶貧通過靈活運用市場化機制，廣泛動員全社會力量消費來自貧困地區和貧困人口的產品與服務，實現農副產品有銷路、貧困農戶就業有渠道，筑牢貧困農戶脫貧致富的內生動力機制，賦能脫貧攻堅。消費扶貧與精準扶貧之間具有內在邏輯的一致性，是精準扶貧在新時代背景下的新實踐。本文針對當前實施消費扶貧存在的困境，建議利用消費扶貧賦能脫貧攻堅，推動政府采購支持消費扶貧長效機制的構建，協調推進消費扶貧縱深實施。

引 言

所謂消費扶貧是指通過集聚社會各界的力量以消費貧困地區農副產品的方式來為貧困地區脫貧提供助力，幫助貧困地區的農民實現收入增長，這是社會力量參與扶貧的重要途徑。國務院辦公廳印發了有關深入開展消費扶貧的指導意見，其中深入地指出了具體的措施以及目標。究竟如何更好地凝聚全社會的力量來推動扶貧的發展，是當前脫貧工作需要急切解決的問題。而消費扶貧則通過消費作為突破口，有力地實現了扶貧方式從輸血向造血的轉變，受益對象從單方向雙方的轉化，從而使社會各界得以共同參與扶貧之中，通過消費產品或服務來為消費扶貧進行宣傳與助力。

一、以政府采購支持消費扶貧的政策導向與理論機制

（一）政策導向

習近平總書記2013 年到湖南湘西考察時首次作出精準扶貧的重要指示，這一戰略成為新時代脫貧攻堅的重要指導方針。而在2020 年戰略目標實現的要求下，社會各界創新理念、優化思維，通過多樣性開展扶貧措施，使貧困人口的不同需求得以滿足。2019 年8 月，政府采購貧困地區農副產品實施方案的出臺使得各預算單位通過消費扶貧的方式為脫貧攻堅提供助力，購買農副產品，幫助貧困戶增加收入，為2020 年戰略目標的實現做好鋪墊。

2019 年10 月底前，建成集“交易、服務、監管”于一體的貧困地區農副產品網絡銷售平臺，實現貧困地區農副產品在線展示、網上交易、物流跟蹤、在線支付、產品追溯的一站式聚合。2019 年10月底前，編制國家級貧困縣重點扶貧產品供應商名錄，建立政府采購政策支持消費扶貧數據庫，啟動政府采購貧困地區農副產品交易數據統計工作。2020 年起，各級預算單位通過網絡銷售平臺全面啟動貧困地區農副產品采購工作，財政部、國務院扶貧辦依托網絡銷售平臺定期統計和通報采購情況，動態更新和豐富完善供應商名錄，推動全社會廣泛參與貧困地區農副產品采購工作，網絡銷售平臺逐步向非政府采購領域拓展。

（二）理論機制

1.經濟增長理論模型對消費扶貧與精準扶貧的內在統一

Montalvo（2010）提出了著名的經濟增長模型理論，認為積極的消費行為能夠使農村貧困問題得以減少。通過消費推動貧困地區產品與服務經濟價值的增長，能夠為貧困地區帶來收入的增長，從而有效地實現貧困的減少。而消費扶貧正符合這一范式，其在實踐過程中能夠有效地解決兩個基本問題：第一，消費扶貧通過市場機制，使貧困地區的產品與服務能夠有效地實現其經濟價值，推動了貧困地區產品與服務在市場的流通，也滿足了消費者的多元消費需求，實現了多元主體的共贏。第二，消費扶貧可以精準識別貧困戶，有效地保障重度貧困農戶的收入，通過購買產品與服務使貧困戶能夠利用自己的勞動獲得經濟價值，而并非一味地接受輸血式扶貧。因此消費扶貧是在脫貧攻堅步入新階段的一個有益嘗試，能夠為脫貧攻堅戰的勝利作良好鋪墊。

2.多元主體協同治理理論的政治基礎與行動框架

在長期的扶貧理論與實踐探索過程中，我國已建立了具有中國特色社會主義色彩的扶貧機制，即通過多個部門的共同協作，構建出“傘”字形扶貧機制。其中，“傘”頂端是指以中國共產黨和國務院為領導，“傘”中的人字是指以省部級政府為助力，“傘”中的兩點是指以扶貧辦和幫扶單位為基礎，“傘”中的十字是指構建橫豎交錯、協同發展的多部門聯合機制。這種模式廣泛適用于我國扶貧開發實踐。消費扶貧是經政府（外部扶貧力量）、貧困農戶、市場協同發揮作用而產生實際成效的。政府部門通過資源的投入與政策的引導以撬動農副產品與服務消費主體與貧困農戶積極參與其中，從而共同促進來自貧困地區和貧困人口的產品與服務供給的增加，拓寬貧困農戶經營性、工資性等方面收入來源渠道和力度。建議各消費主體在滿足自身消費需求的基礎上，以及產品與服務質量相差不大的條件下，優先購買來自貧困地區的產品與服務，既有利于推動國家戰略目標的實現，又不至于使自身福利水平下降。貧困農戶在尊重市場規律的前提下，將其產品與服務組織起來有序進入市場以實現其經濟價值，以充分調動其主動性和積極性，增強其內生動力機制。

（三）重要意義

1.從救濟式扶貧到精準扶貧

扶貧產品銷售的模式助力各級機關和企事業單位，通過購買貧困地區產品和工會福利采購等方式，帶頭參與消費扶貧，通過消費推動產業的發展，利用消費使產業扶貧得以深入到貧困地區的最基層。社會各界通過購買消費服務或產品來使貧困地區獲得穩定的收入增長，作為可持續的扶貧方式，有力地推動了扶貧攻堅的實現。縱觀70 年來我國在扶貧事業上的努力，其中所運行的內在邏輯十分清晰，從救濟式扶貧到造血式扶貧最終到精準扶貧，憑借中國共產黨在消除貧困、改善民生上的積極探索與有益實踐，最終構建出一條基于中國國情的扶貧之路，有效地改變了我國農村地區的落后面貌，造就了如今中國蓬勃的發展。

2.激發貧困戶脫貧致富的內生動力

對于農村貧困地區的人口來說，通過消費的方式扶貧可以為他們提供穩定且持續的收入增長渠道，并且這一造血式的扶貧方式能夠有力地推動貧困戶工作與創收的積極性。消費扶貧最大的優勢就在于使貧困戶與消費對象之間通過便捷快速的渠道，不再受制于產品或服務在中介運輸過程中的利益損耗，有效地解決了貧困戶不善于營銷的問題。貧困戶通過自己的努力種植農副產品，進而在平臺上進行銷售，從而獲得收入，實實在在地感受到了勞動成果所帶來的經濟價值，使他們對未來充滿了美好的期盼，從而投入更多的時間到生產之中。可以說消費扶貧使貧困人口有了盼頭，相對于輸血式扶貧來說，更能夠激發他們的熱情，感受到自己所付出的努力最終轉化為經濟效益的成就。

3.倒逼農村產業升級，促進產業興旺

對于農村產業發展來說，消費扶貧可以推動產業的興旺與升級。隨著當前我國在消費扶貧上的不斷發展與助力，越來越多的消費者將會選擇來自貧困地區的產品或服務，這也要求貧困地區大力提升產品或服務的質量，同時，消費者需要什么，貧困地區就生產什么，這種方式也使得新型農業生產模式譬如農副產品認種認養、微田園生產等多元與個性的消費需求得以滿足。創新了傳統的農業生產方式，推動了農業供給側結構性改革，有效地為農業生產模式的調整與變化提供了助力。此外還可以發現，由于消費扶貧是一個全過程的行為，這使得貧困地區的農副產品從生產、加工、流通到最后的銷售各個環節都得以凝聚起來，有效地提升了產品的附加值，同時促進了產業的融合發展。

二、推行以政府采購支持消費扶貧政策的制約因素

（一）認識存在差距

當前由于消費扶貧實施方案的出臺時間較短，各級預算單位對于政府采購支持消費扶貧的急迫性以及重要性意識還沒有建立起來。這種認知程度的不到位，特別是在貧困地區的政府與部門之中表現尤為突出。一些貧困地區對政府采購仍然停留在以往的認識階段，錯誤地將政府采購與統分統包等同起來。還有一些貧困地區的領導認為政府采購在實施過程中需要花費較大的精力，協調好各個部門的關系，錯誤地認為應當將重點放在貧困地區經濟建設以及財政增收上，而減少了對政府采購支持消費扶貧的重視程度。因此要加強貧困地區對政府采購支持消費扶貧在認識上的提升，才能為消費扶貧在貧困地區的推行做良好的鋪墊。

（二）運費成本制約

由于各級預算單位在采購過程中商品的種類較多且較為分散，使得供應商與采購單位在組織上遇到了極大的困難，也增加了采購過程中的成本花費。特別是對于大部分貧困地區而言，由于這里的交通基礎設施薄弱，地處偏遠、物流不暢，農副產品的運輸需要很高的運費成本，這導致真正用到農副產品購買上的資金被運費成本占據，大大削減了扶貧效果。

（三）部門利益保護

從當前的現狀來看，預算部門實施采購制度最大的困難就在于各部門利益既得者的損失所帶來的行為抵觸，第一是因為在政府采購過程中會涉及到利益的分配，原本對采購具有極大支配權的部門，由于采購制度的實施而無法隨意決定采購，并且對于采購數量的要求也使得部門的自主性受到了限制。第二是在推行政府采購之后，將重新對采購部門進行規范與整合，這將觸及到原有的部門利益。第三是采購部門的人員將會喪失以往在自行采購過程中能夠獲得的來自市場供應者的好處，這也使得利益既得者由于利益損害而做出消極的行為。

三、強化以政府采購支持消費扶貧政策實施的策略

（一）提高政策認識，建立可持續扶貧機制

1.建立幫扶責任人和駐村第一書記協作機制，協調采購工作

充分發揮幫扶責任人與基層干部的引領作用，提高貧困地區對消費扶貧政策的認識，積極向貧困戶宣傳消費扶貧工作，并大力對接供應商，為農副產品銷售渠道的健全提供保障。大力提高農副產品的質量，深入監管與核實農副產品信息，確保產品的貨真價實。利用互聯網積極宣傳，使更多的消費者了解到本地區農副產品的特色，要與物流及電商積極協作與溝通，為農副產品的運輸提供良好的渠道。

2.建立完善建檔立卡貧困戶和供應商之間的利益聯結

各級扶貧部門要把促進貧困地區農副產品銷售、增加建檔立卡貧困戶收入作為主要目標，建立完善建檔立卡貧困戶和供應商之間的利益聯結機制，切實把政府采購支持脫貧攻堅的成效體現在幫助貧困地區脫貧、貧困戶增收上。當前脫貧攻堅戰已進入關鍵階段，貧困地區要依托供應商推進農副產品營銷，只有將貧困戶與供應商連接起來，構建利益聯結機制，才能將小生產匯聚成大市場，為貧困地區的脫貧提供有效的市場渠道。

3.注重扶貧效益，產品和供應商向深度貧困地區傾斜

深度貧困地區十分閉塞，農作物生產環境較為惡劣，由于地處深山導致基礎設施的建設存在難度，自然災害帶來的天災導致人禍，人均可支配收入較低。因此要解決深度貧困地區的脫貧問題，需要注重扶貧的效益，要求消費扶貧向深度貧困地區傾斜，這也正是當前脫貧攻堅到達關鍵階段的重要舉措。加大消費扶貧的傾斜力度，特別是對于深度貧困地區，不僅要從政策上進行傾斜，更需要提供資源與資金上的助力，才能真正地實現消費扶貧。

（二）完善公共服務體系，健全市場保障機制

1.建成健全網絡銷售平臺，實現農副產品一站式聚合

建成貧困地區農副產品網絡銷售平臺，以國家級貧困縣特別是深度貧困地區為重點，以促進貧困地區農副產品銷售、建檔立卡貧困戶增收為目標，充分運用政府采購政策鼓勵動員各級預算單位等通過優先采購、預留采購份額的方式，采購貧困地區農副產品，助力打贏脫貧攻堅戰。建成集“交易、服務、監管”于一體的貧困地區農副產品網絡銷售平臺，實現貧困地區農副產品在線展示、網上交易、物流跟蹤、在線支付、產品追溯的一站式聚合，推動政府采購支持脫貧攻堅工作取得重要階段性進展。

2.完善農村電商公共服務體系，加強物流配送體系建設

近年來，在國家扶貧政策的大力推動下，中國郵政、京東物流和菜鳥物流等在貧困地區都有所布局，當地規模大小不一的物流企業和運輸個體戶也在分擔物流業務。消費扶貧平臺的一項重要功能是在當地商務局、行業協會或產業園區的協助下，與各物流企業建立物流聯盟，通過共享物流信息提高各類物流資源如倉庫、車輛、包裝設備、人員和物流配送站點的利用效率。如縣級服務中心到村級服務站之間的物流，平臺可與菜鳥物流、京東幫、中國郵政等企業充分合作，使隸屬于某物流企業的配送點或車輛，通過共享信息來承擔“站—站”之間的配送任務；村鎮小賣店或有交通工具的個體戶，則可承擔村“站—農戶”之間的配送，以信息共享整合資源，提升物流配送的規模效益。

3.建立供應商評價和退出機制

對存在弄虛作假、以次充好、擾亂市場行為的供應商取消入駐和上架資格，出現嚴重產品質量和食品安全問題的供應商，按照相關法律法規追究責任，并向所在貧困縣的所有公眾進行通報。對出現供應商問題的貧困縣及省份進行通報，情節嚴重的限制或取消其推薦本地區農副產品和市場主體的資格。

4.按照市場化原則建立健全平臺交易爭議處理機制

應當依據市場化原則來構建公平交易與爭議處理機制，當貧困地區的供應商成為銷售平臺上的供應主體之后，要根據交易規則公平公正地參與到交易行為之中，積極服從市場規律與政府調控，接受社會大眾的監督。要求供應商在進駐平臺之后，不可隨意退出，以市場機制來決定價格的生成。各地區要減少對消費扶貧微觀事務的干預，充分地發揮市場機制在交易過程中的主導性作用，不應設計既定的價格，不得以地方保護阻礙其他市場主體的進入。

（三）領導干部帶頭，提升部門采購預算投入

1.領導干部帶頭“以購代捐”，號召全社會積極參與

消費扶貧不能僅僅靠政府與黨員干部的參與，更需要整個社會的共同參與，因此需要領導干部與廣大黨員積極參與進行廣泛的宣傳，深入激發社會大眾的參與動力與積極性，形成黨員帶頭、社會參與的積極局面。

首先領導干部要帶頭以購代捐，在日常的食物消費中，可以通過購買貧困地區農副產品的方式參與到消費扶貧中，領導干部每人每年以特定金額通過一站式銷售平臺購買來自貧困地區的產品，不僅能夠使自身日常的食物需求得以滿足，同時也起到了帶頭作用。其次要號召廣大黨員積極參與，需要強調黨員參與的自愿性與自主性，發揮黨員的主動性。再次要鼓勵社會大眾積極參與，通過互聯網與新聞媒介等，使社會大眾加強對消費扶貧的認知，同時在一站式銷售平臺上定期公布農副產品購買排行榜，通過精神激勵來推動其積極參與。

2.鼓勵機關食堂舉辦扶貧愛心活動，明確最低采購量

積極鼓勵各預算單位舉辦扶貧愛心活動，并且明確要求各預算單位每年以不低于1/5 的采購量來購買貧困地區的農副產品。鼓勵社會大眾對貧困地區農副產品的購買，譬如在超市等地區設立貧困地區農副產品專柜。同時可以精神上的激勵來推動消費扶貧在社會大眾中的推廣，對于積極參與消費扶貧的單位或個人，給予榮譽上的獎勵。對于采購量巨大的個人或單位，可以通過市場機制給予一定的優惠。

（四）加強質量安全管控，打造特色優勢品牌

1.加強質量安全內部管控，實行農副產品品牌標識管理

貧困戶及企業主積極向有關部門申請農副產品品牌標識，保護當地農副產品的品牌，提升地理標志農副產品的質量，政府通過對農副產品品牌標識的管理和規劃，讓行業協會、企業、貧困戶積極參與到農副產品Logo 標識品牌化建設的工作中來。

貧困地區要立足于當地特色文化，結合地域特色與現實情況，設計具有地域文化的農副產品logo 標志，從而有利于使貧困地區農副產品的品牌形象得到進一步的宣傳與推廣。最后，要加強行業協會對農副產品logo 標志的保護，通過對貧困地區的教育，使其意識到農副產品品牌形象對于產品銷售的長遠意義。要求貧困戶與供應商重視產品質量，遵循市場規律，強化對自身行為的約束，才能有效實現脫貧。

2.發展本地區特色優勢產業，打造區域公共品牌

深入發展貧困地區特色優勢產業，積極引導貧困戶發展特色農業。大力推動產業振興是實現脫貧攻堅的核心渠道，要提升產業在貧困戶中的覆蓋率，貧困地區要結合政府采購支持消費扶貧政策，根據市場對消費產品與服務的需求，組織貧困地區生產與發展符合社會需求以及經濟效益高的特色農產品，才能使貧困地區的農產品在市場中贏得競爭優勢。

要加強對貧困地區人員的培訓與指導，增強他們對消費扶貧過程方式以及渠道的認識。通過廣播、電視、報紙、幫扶責任人的宣傳等，讓貧困戶對消費扶貧有正確的認識，大力推動貧困戶農副產品轉化為經濟效益，從而激發其工作熱情。同時為貧困戶提供技術培訓，使他們能夠利用一技之長來獲取美好的生活。

（五）以多種保障措施，持續完善長效機制

1.加強政府采購支持脫貧攻堅政策與成效宣傳

及時召開宣傳信息組工作會議、政策宣傳培訓動員會議，對宣傳工作進行再部署、再落實，要求全體宣傳隊員認真學習消費扶貧政策，切實讀懂政策要求。利用有獎知識競猜等群眾喜聞樂見的形式宣傳消費扶貧政策，潛移默化，讓貧困群眾實現物質脫貧的同時實現精神脫貧；發揮扶貧脫貧先進典型的示范帶動效應，在縣新聞媒體報道駐村第一書記、致富帶頭人、脫貧之星等先進典型，從而使貧困縣的干部以更積極熱情的態度投入到推動消費扶貧的工作中，激發消費扶貧的內在動力。宣傳活動要基于與地方政府的溝通與協調，根據各個貧困地區的實際情況，設計個性化的宣傳方案，有效地使政策得以傳播、村民對政策得以知曉。充分發揮廣大網格員的作用，培訓指導他們開展政策宣傳，做到村有政策宣傳員、戶有明白人；制作消費扶貧政策微信視頻，利用微信進一步擴大政府采購支持消費扶貧宣傳效果。同時制作消費扶貧政策等音頻資料，下發到各鄉鎮各行政村，利用村級廣播進行宣傳播報，從而使貧困戶得以更全面地了解政策的內容與目標。

2.及時總結推廣成功案例和經驗做法

在脫貧攻堅工作中，及時總結歸納成功案例和經驗做法進行推廣。重點報送提高政府采購支持脫貧攻堅和解決政府采購支持脫貧攻堅熱點難點問題的實踐創新做法和成功案例。創新做法和案例材料，主要是突出政府采購質量、活動質量、制度建設質量等方面的創新做法和典型案例，為當前更好地推動消費扶貧的進一步發展，提供經驗，特別是要深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，培養干部的創新意識與干事能力，激發其工作積極性與熱情。

3.通報表揚成效明顯的預算單位和地方

政府要對積極推動預算單位購買貧困地區農副產品以及供應商積極提供農副產品購買渠道等情況進行通報表揚。對于成效顯著以及參與力度較大的預算單位和地方政府要加以表揚。可以建立合理的獎勵機制來推動預算單位和地方積極性的提升，譬如受到表揚的預算單位和地方，可以享受消費扶貧的相關優惠政策，以及來自采購資金等方面的激勵。對于積極參與消費扶貧的貧困地區，可以為其提供更多的指標與活動。對于有力地推動了消費扶貧的地方政府和預算單位，可以將其相關項目優先納入預算投資計劃，等等。

4.結合第三方力量，接受社會公眾監督

堅持陽光操作，接受社會公眾監督。設立消費扶貧工作專班和監督舉報電話，發現平臺或供應商有違法違規、虛假瞞報等情況，不偏袒，無特殊，以公開透明的操作接受來自社會各界的監督。除此之外，各級預算單位還應當加強對采購過程與資金花費的審計與監督，明確具體的責任劃分，在發現問題之后落實責任追究。需要構建科學合理的采購資金管理制度，并加強對采購人員的培訓與教育，提高其思想認識，使其意識到消費扶貧的重要性與積極意義。

委托第三方開展核查評估，明確要求第三方評估機構要具備有消費扶貧領域調查評估的經驗能力和專業背景，實地調查評估人員應具有農村調查特別是貧困調查工作經驗和相關專業背景，接受培訓并參與考核測試。在開展核查評估中實現看實情、聽實話和查實據三者有機統一。看實情，就是要入戶實地查看貧困戶與貧困地農副產品銷售情況。聽實話，就是要結合貧困戶實際情況，把書面問卷轉化為針對性的問題，對于貧困戶不認可、不滿意的還要進一步了解原因，避免貧困戶因情緒化、交流不暢等原因影響評估結果的真實性。查實據，就是不能偏聽偏信，不單靠貧困戶怎么說做判斷，還要向村干部、鄰居等求證，認為有問題的，要有具體證據作為支撐。抽查中發現的爭議問題、已確認問題，還要提交專家組研判、認定。