城鎮綜合開發PPP模式發展現狀、困境及展望

●黃建軍

一、城鎮綜合開發PPP模式發展現狀

（一）城鎮綜合開發PPP模式政策背景

“城鎮化是現代化的必由之路”[1]，十八屆三中全會明確“新型城鎮化戰略，要求推進以人為核心的新型城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展、促進城鎮化與新農村建設協調推進，公共投入難以滿足需要，需要政府統籌公共資源、資金、公共資產來吸引帶動社會資本投入，加速城鎮化建設”。[2]中央對新型城鎮化建設的新標準，新要求內在的要求城鎮化過程中需要更多社會資本的參與，使新型城鎮化具備自我造血能力從而保證其發展的可持續，具有化解舊的城鎮化既有問題的能力從而保證新型城鎮化的發展質量，具備統籌產城、城鄉融合發展能力從而保障新型城鎮化對相關資源的協調帶動發展。與此同時，自2014年以來，國家層面大力提倡推廣PPP模式在基礎設施和公建領域內的應用，“積極推動社會資本參與市政基礎設施建設運營。通過特許經營、投資補助、政府購買服務等多種方式，鼓勵社會資本投資城鎮供水、供熱、燃氣、污水垃圾處理、建筑垃圾資源化利用和處理、城市綜合管廊、公園配套服務、公共交通、停車設施等市政基礎設施項目，政府依法選擇符合要求的經營者”[3]。

（二）城鎮綜合開發PPP模式發展情況

PPP作為一種投融資模式和制度創新，PPP模式中的社會資本方既具有資金實力，又具有市政建設和公建設施建設及運營的技術實力，以及社會化運作的市場效率優勢，這些都與新型城鎮化戰略的新要求不謀而合。在國家新型城鎮化戰略驅動下，城鎮綜合開發PPP模式應運而生。城鎮綜合開發PPP項目模式，在我國目前法律法規中尚無明確和統一的定義，一般是指“在符合國家及地方規劃前提下對成片區域進行系統性改造、建設、運營和維護的行為，通常包括土地一級開發、配套基礎設施和公共服務設施的建設運營以及相關產業導入服務等內容”[4]。截止2019年5月30日，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫，總計入庫項目9000 個，入庫項目金額13.6萬億元。城鎮綜合開發作為PPP綜合信息平臺管理庫中的19個一級行業之一，入庫項目總計566個，占項目管理庫的比率為6.3%，位居第四；總計投資金額18946億元，占項目管理庫的比率為13.9%，位居第三[5]；城鎮綜合開發PPP項目在細分領域中，不管是發展數量還是投資總額都名列前茅，在PPP業務發展中迅速占有重要地位。

（三）城鎮綜合開發PPP項目主要特點

一是項目投資額較大。城鎮綜合開發PPP項目普遍包括土地整理、規劃設計、基礎設施、公建配套、產業導入、運營維護、產業園區等內容，覆蓋公共服務業態多，提供的公共服務數量多、設計標準高、服務質量要求高。新型城鎮化注重城鎮發展的內在質量，更注重城鎮化建設的“市民城市化”而非“土地城市化”，新型城鎮化農民工市民化所必須的教育、醫療、住房、社會保障和基礎設施等資金等的各項軟硬件要求標準更高、投入更多。城鎮綜合開發PPP項目比之于單體PPP項目就好比城市商業綜合體比之于普通商業店鋪，在提供服務的種類、數量和質量上有很大不同，投資額普遍偏大，根據前述數據統計，全行業平均每個項目投資金額為15.1億元，城鎮綜合開發PPP項目平均為33.5億元，遠超全行業平均水平。

二是項目綜合性較高。城鎮綜合開發PPP項目建設既有土地整理、保障房、熱氣、燃氣、管道、道路等市政基礎設施等建設內容，又有城市規劃設計、城市策劃和運營、產業導入等服務內容，還可能涉及新農村建設、農業綜合體項目等捆綁開發；既涉及到傳統的城市建設、公共產品布局，又涉及產業規劃升級、產業創新創造等內容。城鎮綜合開發PPP項目既具備單體PPP項目所有的流程、模式特征，但又不同于上述單體項目的簡單疊加，城鎮綜合開發PPP項目雖分屬不同業態，但不同子項目的建設、開發運營又相互影響，內在又成系統的共同構成整體PPP項目。不同子項目的推進順序、推進速度、推進實施效果都會影響到城鎮綜合開發PPP項目的整體效果，因此相比單體PPP項目，城鎮綜合開發PPP項目對社會資本的品牌、資本、技術、項目實施能力等是全產業鏈、全方位要求，需要參與方較高的綜合實力。

三是項目帶動能力強。城鎮綜合開發PPP項目涵蓋城市規劃策劃、城市基礎設施建設、產業運營等各領域，覆蓋了城市建設運營的前端、中端和后端。在合作期間內，社會資本一定程度上承擔了傳統上政府的城市建設、運營管理的職能，社會資本將在較短時限內按照PPP合同對所在區域進行大量投入。城鎮綜合開發PPP項目所涉子項目多是道路、公建、管道、水系治理等市政基礎設施產業鏈條長、投資金額大。站在社會資本的角度，能夠以PPP模式為切入點，帶動自身全產業鏈發展，聯動工程設計、建設、運營、產業導入上下游產業。站在政府角度，能在較短時間內，強有力的改善和提高當地公共服務能力，服務城市發展，帶動鄉村振興，造福民眾。

二、城鎮綜合開發PPP模式困境

（一）政策導向受限制

在國家規范PPP項目的政策背景下，城鎮綜合開發PPP模式較之于一般PPP項目有著更為嚴格的政策限制。城鎮綜合開發PPP項目主要以基礎設施和公建配套建設為主，大多項目沒有實質性的運營部分。市場化程度不高，現金流較少。從回報機制來看，自身的經營性收益來源較少，政府付費或者可行性缺口補助占據收入回報的主要來源，通過土地出讓獲得的政府性基金預算也是此類項目政府付費和可行性缺口補助的重要來源。而依賴政府付費和土地財政恰恰是目前國家政策規范的對象，財辦金〔2017〕92號指出“審慎開展政府付費類項目”，財辦金〔2019〕10號文指出：“新簽約項目不得從政府性基金預算、國有資本經營預算安排PPP項目運營補貼支出”，政策層面規范城鎮綜合開發PPP項目的指向非常明顯。

（二）產業培育成效慢

產業導入、產業服務是城鎮綜合開發PPP項目的重要內容，產業導入和產業服務對于打造所在區域的整體價值起著關鍵作用，對整個城鎮綜合開發PPP項目的成功具有支撐作用。產業導入和服務已經越來越成為城鎮綜合開發PPP項目最具潛力的板塊，但也是目前城鎮綜合開發PPP項目中最難突破的業態。產業導入和發展有其固然規律，產業的成功取決于所在區域位置、產業更替規律、產業招商政策、招商服務能力、市政供給配套等多種因素的共同作用，需要在滿足上述條件的前提下，慢慢實現。從目前在國內在實施的城鎮綜合開發PPP項目來看，普遍存在產業導入落實難、產業落地慢、產業培育成效慢、影響項目區域增值和效益實現。

（三）政企溝通協調難

城鎮綜合開發PPP項目子項目性質各異，不同的子項目回報機制不一，實施路徑不同，落地實施時只有整體項目的實施方案，后續各子項目的具體實施細節還取決于政企雙方的“另行協商”，各項目的實施必須得到政府的認可和支持才能順利推進。城鎮綜合開發PPP項目類型較多，面臨的動遷、用地指標調整等制約項目進度的事項較多，需要溝通政府層面及時介入解決。城鎮綜合開發PPP項目中如田園綜合體、集體土地上商業開發等具有創新性項目，無成熟實施路徑，需要協調政府層面共同論證、協商，向上爭取相應政策配套支持。政府對城鎮綜合開發PPP項目建設運營的影響貫穿于項目運行的全過程、全生命周期，其協調的難度遠超一般單體PPP項目。

（四）項目管控難度大

城鎮綜合開發PPP項目，自身包含的子項目較多，建設周期時間較長，通常需要分期進行開發，無論在建設內容、規模、投資額上都有較大的不確定性，相較于其他單體類PPP項目而言，邊界條件和技術經濟參數更不易確定，后續運營范圍、內容、服務質量要求、考核標準等難以明確。在城鎮綜合開發PPP項目具體實施時，實施時間跨度長，法律政策和市場環境變化大，各子項目建設運營時間難以有效管控，而一個子項目建設運營的緩慢會造成其他子項目推進速度慢，財務費用高等連鎖反應，從而造成整體項目推進惡性循環。城鎮綜合PPP項目的主要是公益性和準公益性項目，現金流較少，單個公益性項目難以自平衡，付費機制來源主要是政府付費和可行性缺口補助，經營性現金流與投資額不平衡，如果管控失當容易造成資金鏈斷裂，項目管控節點難度遠超一般單體PPP項目。

（五）回報機制比較差

城鎮綜合開發PPP項目子項目具有多樣性，其付費機制基本上涵蓋了政府付費、使用者付費和可行性缺口補助三種付費機制。城鎮綜合開發PPP項目總投入巨大，盡管項目有一定的現金流入，但是盈利性較低，無法覆蓋投入，使用者付費項目較少或者沒有，政府付費和可行性缺口補助占項目回報機制的主要來源。相關數據顯示“項目回報機制以可行性缺口補助為主，占比71.59%；政府付費占24.95%，使用者付費占3.45%”[6]。城鎮綜合開發PPP項目不同子項目適用不同的回報機制，回報收益是整體測算，整體平衡，因此如合作期限內有些子項目因實施條件、政策變化等客觀因素未實施，或實施內容發生重大變化，就會造成城鎮綜合開發PPP項目的收益的整體不平衡，造成運營期整體回報不如預期的風險，同時，如果不能通過項目實施將所在區域打造成價值高地，財政收入增量覆蓋期間政府付費和可行性缺口補助，則極容易造成當地政府財政支出困難，難以按照合同約定向社會資本支付政府付費或者可行性缺口補助。

三、城鎮綜合開發PPP模式發展展望

（一）城鎮綜合開發PPP模式具有內在驅動力

首先，我國城鎮綜合開發的發展空間較大。根據國家統計局統計數據“2018年城鎮人口占總人口比重（城鎮化率）為59.58%，比上年末提高1.06個百分點”[7]。目前發達國家城市化水平大多在80%以上，如果我們以80%的城市化水平作為我們的發展目標，那么目前我國大約還有20%的差距，也就是大約還有2.8億左右的人將會進入城市，因此，城鎮綜合開發具有廣闊的前景。

其次，城鎮綜合開發PPP模式的應用具有強有力的政策支持。2014年后國家陸續發布新《預算法》，國發43號文等大力推動PPP模式的應用，鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市公益性事業投資和運營，關閉地方政府平臺的融投資通道，政府傳統的BT等投資類模式發展受限。在此背景下，通過PPP模式開展城鎮綜合開發具有現實意義。

最后，城鎮綜合開發需要社會資本的投入與專業支持。推進新型城鎮化建設所需投入巨大，原有城鎮化建設主要依賴土地財政投入，現在已難以持續。2014年以來，國家嚴厲管控地方政府變相融資，債務增長，堅決制止地方政府違法違規舉債遏制隱性債務增量，地方政府發展城鎮化的不得不拓寬資金來源，通過擴大社會資本的參與面來緩解城鎮化建設的資金缺口，而PPP是目前政策倡導的規范透明方式。同時城鎮綜合開發PPP項目可以有效利用社會資本在規劃設計、基礎設施建設、施工、市政運營等方面的專業技術和能力，實現“專業的人干專業的事”。可以發揮社會資本的產業優勢、平臺優勢，資金優勢，利用產業招商人口導入，實現區域價值的快速提升，由政府單一發展產業到市場化培育發展產業，從而實現新型城鎮化內涵發展。

綜上，城鎮綜合開發PPP項目具有現實需要和客觀發展條件，符合國家政策鼓勵要求，是城鎮化建設的創新方式，具有一定的發展空間，是未來城鎮化建設的重要發展方向。

（二）城鎮綜合開發PPP模式具有天然局限性

首先，城鎮綜合開發PPP模式的自我造血能力不足。城鎮綜合開發PPP項目主要提供公共基礎設施和服務，具有公益性、基礎性、開放性的特點，除了少部分基礎設施、產業運營可以提供現金流，具有自我造血功能之外，社會資本的投入及回報主要還是依靠政府付費和可行性缺口補助。城鎮綜合開發PPP項目的這種付費機制根本上決定了城鎮綜合開發PPP模式應用上的受限性，如無法通過城鎮綜合開發PPP項目帶動區域增值及擴大財政增量收入，則反而會給政府帶來沉重的債務負擔，而這與政府推動PPP從而規范和減少政府債務的初衷是相違背的。這決定了城鎮綜合開發PPP項目模式只適宜于個別自然資源、交通區位、產業發展、文化稟賦等都有一定優勢地方，能夠通過社會資本的專業支持、資本投入實現對所在區域的功能提升，區域增值。

其次，城鎮綜合開發PPP模式難以避免政府的短期政績訴求。城鎮綜合開發項目建設期短則2—3年，長則5年左右，在一屆政府任期內，當地政府具有強烈的動力要求社會資本在項目建設期間巨額投入，從而短時間改善當地面貌，提升政府業績。項目倉促上馬也難免造成各項前期論證有所忽略，可能脫離地方實際，這種透支未來10年—20年財政收入的投資方式，也有可能造成當地未來沉重的財政負擔，透支當地的建設能力。

最后，城鎮綜合開發PPP模式難以避免社會資本的投資沖動。城鎮綜合開發PPP項目的付費機制主要是可行性缺口補助和政府付費，這也意味著社會資本的合理回報有著較為穩定的支付來源和穩定收益。這一方面起到了保護社會資本投資熱情，穩定社會資本投資預期的作用，另一方面擴大投資也就意味著擴大了社會資本的收益，因此社會資本有動力通過擴大建設規模，提高建設標準、增加建設要求來提升投資總量，從而導致項目建設超概算或者項目建設超標準，從而增加了地方政府未來的財政支出責任。

綜上，城鎮綜合開發PPP模式雖然具有一定的發展空間，但模式的成功還需有一定的先決條件，決定了城鎮綜合開發PPP模式難以成為未來城鎮化發展的主流方式，政企雙方都應謹慎決定選擇城鎮綜合開發PPP模式。

（三）城鎮綜合開發PPP模式實施建議

首先，政企雙方要加深認識，做好項目的論證工作。城鎮綜合開發PPP項目既要符合城鎮發展規律，也應滿足國家PPP規范要求，政企雙方都應以嚴謹的科學態度看待城鎮綜合開發項目模式。城鎮綜合開發PPP模式既有其優勢，也有其先天劣勢，政企雙方都應基于地方資源稟賦及經濟財力、產業發展等基礎，嚴格按照物有所值論證、財政承受能力論證和實施方案的編制等論證程序，規范項目實施內容，嚴禁將商業地產開發、招商引資等項目打包進城鎮綜合開發PPP項目。政企雙方在確定采用PPP模式前，對項目實施都應有充分的論證評估，準確認知項目存在的投資風險，投資回報既不是“無風險”也不是“托底收益”，更不是“固定回報”，政企雙方都需要量力而行的實施項目。

其次，社會資本要加強能力建設，做好項目的實施工作。城鎮綜合開發PPP項目投資額大、項目建設運營任務重、回報周期長，對社會資本的要求和挑戰都是全方面的，社會資本不僅需要強大的融資實力，技術實力，也需要在新型城鎮化的全產業鏈的策劃、規劃、設計、招商、運營等各方面具備優勢或者整合能力。社會資本須通過明確產業定位、優化規劃布局、資金統籌安排，有序推進項目，因地制宜推進城鎮綜合開發PPP項目的實施。社會資本在實施過程中須全面提升應對城鎮綜合開發的各項能力，提升經營效率，從而在建設期壓縮建設成本，又能夠在運營期切實降低運營成本，切實提升城鎮綜合開發PPP模式的競爭優勢。

最后，政府要強化職能站位，做好項目的推進工作。政府的頂層體制機制建設是城鎮綜合開發PPP項目順利發展的基礎，這些體制機制既包括城鎮綜合開發PPP項目從準入門檻、公共產品和服務的標準、實施條件等，也包括項目運行過程中所需的爭議解決機制、項目推進機制、權利義務分擔機制、激勵機制和動態調價的約束機制。政府的協調配合是城鎮綜合開發項目有序實施的關鍵，城鎮綜合開發PPP項目的實施項目推進過程中政府的支持事項較多，既涉及到各部門職能政策，也涉及到政府公共資源配置，需要政府統籌策劃，協調配合形成合力。政府完善的監督管理是城鎮綜合開發PPP項目健康發展的基石，政府對社會資本在城鎮綜合開發PPP項目中執行法律、行政法規、行業標準、產品或服務技術規范、成本管理等進行有效的監督管理，依法及時、充分披露項目相關采購、工程進展、運營績效等相關信息，切實保障公眾知情權，維護公共利益。既是政府職能的必然要求，也是城鎮綜合PPP項目滿足公共服務需要，實現其“物有所值”功能的關鍵閉環，只有這樣才能精準發力，有效督促社會資本按照法律和合同約定按質按時提供優質公共服務，實現城鎮綜合開發PPP項目的有效價值。