論政府信息公開中的價(jià)值沖突※

●齊秀梅

一、問題的提出

我國的政府信息公開如果從河北省藁城市推行“兩公開一監(jiān)督”制度（1988）算起，至今已有30多年的實(shí)踐。在政府信息公開推動(dòng)和發(fā)展的實(shí)踐中，經(jīng)歷了2001年加入世貿(mào)組織之際政府履行提高透明度的承諾、2003年“非典”事件推動(dòng)政府在突發(fā)公共治理危機(jī)下的信息公開和輿情控制能力的提升、2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》的實(shí)施成為政府信息公開法治化的標(biāo)志、2019年《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《新條例》）的全面修訂等眾多具有里程碑意義的事件。政府信息公開走過了從被動(dòng)到自覺、從局部到全面、從建制到立意的道路。然而在這過程中出現(xiàn)的種種問題，如政府信息公開申請(qǐng)權(quán)的濫用、政府信息公開行政訴訟中的舉證責(zé)任分配、公開例外情形的范圍、信息公開及保密法與檔案法之間的銜接問題等，經(jīng)本次修訂仍然沒有得到徹底的解決。這些問題出現(xiàn)的根源在于對(duì)政府信息公開中的多重價(jià)值目標(biāo)并未達(dá)成共識(shí)，這些價(jià)值目標(biāo)之間出現(xiàn)沖突并表現(xiàn)為具體問題的時(shí)候，并沒有正當(dāng)性基礎(chǔ)的理論證成和清晰的調(diào)適規(guī)則對(duì)其加以解決。

一個(gè)重要制度的價(jià)值從來都不是單一的，而是由多重價(jià)值目標(biāo)構(gòu)成的復(fù)雜體系。對(duì)于政府信息公開價(jià)值的認(rèn)識(shí)，目前并無統(tǒng)一共識(shí)。從政府信息公開的作用角度，政府信息公開的價(jià)值包含保障知情權(quán)、防止腐敗、建設(shè)法治政府、落實(shí)依法行政等方面；也有作者從信息的種類和地方政府的層級(jí)角度，按照政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)及政府自身建設(shè)五個(gè)方面在中央政府、地方政府、基層政府三個(gè)不同層級(jí)上，提煉出15種價(jià)值取向[1]；亦有觀點(diǎn)把政府信息公開價(jià)值分為憲法價(jià)值、政治價(jià)值、制度價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值等。

政府信息公開作為建設(shè)法治政府的重要制度之一，其價(jià)值目標(biāo)是動(dòng)態(tài)而多元的，各價(jià)值之間在特定情境中會(huì)出現(xiàn)沖突，并表現(xiàn)為具體的問題，如何確定價(jià)值之間的優(yōu)先位序，是解決這些問題的前提性條件。首先，政府信息公開中存在個(gè)體權(quán)益、第三方權(quán)益與公共利益之間的沖突，具體表現(xiàn)為信息涉及第三方商業(yè)秘密或者隱私權(quán)的時(shí)候是否應(yīng)予公開；其次，共享與效率之間的沖突表現(xiàn)為信息公開申請(qǐng)權(quán)的濫用；再次，政府信息公開中統(tǒng)一性與差異性之間的沖突表現(xiàn)為各級(jí)政府和部門在公開中以規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、清單化為表征的統(tǒng)一性，與以創(chuàng)新性、多元性為表征的差異性之間的矛盾；最后，政府信息公開傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性之間的沖突，在政府信息公開范圍領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出。政府信息公開制度基于本次條例的修訂，對(duì)價(jià)值之間的沖突將有更加清晰的認(rèn)知，并據(jù)此解決實(shí)務(wù)中的新舊問題。

二、政府信息公開中個(gè)體權(quán)益、第三方權(quán)益與公共利益之間的沖突

（一）個(gè)體權(quán)益、第三方權(quán)益與公共利益之間產(chǎn)生沖突的原因

《新條例》在第五條基本原則中，增加了“堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外”、“合法”原則的規(guī)定。政府信息公開保證了作為公民基本權(quán)利——知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)有助于充分發(fā)展個(gè)體人格和建立基于公民身份的尊榮和自豪感。從根本上講，政府信息公開不僅僅是建立在這種個(gè)體權(quán)利的視角之上，它強(qiáng)調(diào)的更是一種宏觀體制的運(yùn)作，強(qiáng)調(diào)政府法治、透明、開放、共享、服務(wù)的特征。政府信息公開是行政權(quán)力運(yùn)行方式從秘密到公開的根本轉(zhuǎn)型，而非政府管理手段的簡(jiǎn)單工具意義上的創(chuàng)新，權(quán)力運(yùn)行將藉此由暗箱操作走向透明。政府因保密而營(yíng)造的權(quán)威將因公開而被削弱，公民則因占有更多的信息對(duì)公共事務(wù)獲得更大的話語權(quán)。

政府信息公開制度設(shè)置的初衷是為了保護(hù)社會(huì)公眾在公法意義上的知情權(quán)，也有觀點(diǎn)認(rèn)為知情權(quán)可以上升為表達(dá)自由的一部分，從而獲得憲法權(quán)利的地位。但是實(shí)踐中，社會(huì)公眾獲悉政府信息的第一動(dòng)力來源仍然是自身的私益，表現(xiàn)為拆遷征地、社會(huì)保障等領(lǐng)域的信息公開申請(qǐng)數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于其他領(lǐng)域。究竟是從側(cè)重于保護(hù)個(gè)體權(quán)利的角度，還是從側(cè)重于社會(huì)公共利益角度推動(dòng)政府信息公開，對(duì)這一問題的答案將直接影響政府信息公開立法和法律適用。

政府在信息公開過程中必須處理好國家與個(gè)體、社會(huì)與個(gè)體、個(gè)體與個(gè)體之間的利益糾葛關(guān)系，即個(gè)體權(quán)益、第三方權(quán)益與公共利益價(jià)值之間的沖突。在社會(huì)與個(gè)體關(guān)系方面，一些政府信息關(guān)系著國家利益，如果向個(gè)人、法人或其他組織公開將可能對(duì)國家安全、政治穩(wěn)定或者經(jīng)濟(jì)安全造成威脅，可能造成金融動(dòng)蕩、社會(huì)不穩(wěn)定等局面，針對(duì)個(gè)體的公開應(yīng)當(dāng)受到限制。在個(gè)體與個(gè)體關(guān)系方面，行政機(jī)關(guān)針對(duì)特定個(gè)體公開的政府信息可能涉及其他個(gè)體的商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私，個(gè)體的知情權(quán)和第三者權(quán)益之間可能因政府信息公開行為發(fā)生沖突，[2]必須綜合考慮不同個(gè)體之間的利益平衡和社會(huì)整體價(jià)值取向。

（二）個(gè)體權(quán)益、第三方權(quán)益與公共利益之間沖突的典型表現(xiàn)

當(dāng)政府信息公開中的信息涉及第三方商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等，個(gè)體知情權(quán)、第三方商業(yè)秘密權(quán)或隱私權(quán)以及社會(huì)公共利益價(jià)值的沖突體現(xiàn)得尤為明顯。《新條例》第十五條規(guī)定：涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等公開會(huì)對(duì)第三方合法權(quán)益造成損害的政府信息，行政機(jī)關(guān)不得公開。但是，第三方同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開會(huì)對(duì)公共利益造成重大影響的，予以公開。這一規(guī)定提供了解決沖突的基本思路：公共利益價(jià)值最為優(yōu)先，其次是第三方權(quán)益，最后是個(gè)體權(quán)益。公共利益的價(jià)值將優(yōu)先于第三方權(quán)益被充分考慮。

隱私、商業(yè)秘密的概念來源于民商法，其內(nèi)涵和邊界素有爭(zhēng)議。在行政法領(lǐng)域中由行政機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人隱私和商業(yè)秘密加以認(rèn)定，存在著一定的困惑。有學(xué)者主張用“商業(yè)信息”和“個(gè)人信息”這兩個(gè)比商業(yè)秘密和個(gè)人隱私范圍更大的概念，用以作為區(qū)分公開與否的標(biāo)準(zhǔn)。[3]

在主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開中，應(yīng)當(dāng)在公開前對(duì)信息進(jìn)行是否涉及第三方權(quán)益的審查和區(qū)分處理。在諸如拆遷補(bǔ)償、社會(huì)保險(xiǎn)、保障房分配等領(lǐng)域中，政府有必要公布受領(lǐng)群體的個(gè)人信息，這是公平公正的制度性保障①。但是應(yīng)當(dāng)對(duì)涉及第三方權(quán)益的信息做技術(shù)性隱匿的處理，如姓名、身份證號(hào)碼、聯(lián)系電話等足以確定個(gè)人身份的信息。在公開行政許可、行政確認(rèn)、行政處罰等行政處理決定時(shí)，同樣應(yīng)當(dāng)注意隱匿或刪除足以辨認(rèn)和識(shí)別身份的自然人信息。公開政府信息是政府的法定義務(wù)，同時(shí)保護(hù)個(gè)人信息安全更是政府的應(yīng)盡職責(zé)。

三、政府信息公開中共享與效率之間的沖突

（一）政府信息公開中共享與效率之間沖突的原因

最大程度地在政府和社會(huì)公眾之間實(shí)現(xiàn)政府信息共享是政府信息公開制度的根本價(jià)值所在，政府信息公開的程度體現(xiàn)著政府的透明程度、法治化程度和接受監(jiān)督的主動(dòng)性程度。作為擁有信息優(yōu)勢(shì)、對(duì)社會(huì)負(fù)有服務(wù)和管理義務(wù)的政府應(yīng)該將信息共享和治理機(jī)制作為一種非管制性的治理工具，加強(qiáng)信息的傳播和溝通，促進(jìn)信息資源的開發(fā)與共享，完成信息時(shí)代政府承擔(dān)的使命。《新條例》第七條規(guī)定：各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)政府信息公開工作，逐步增加政府信息公開的內(nèi)容。

另一方面，政府信息公開中的效率價(jià)值在實(shí)踐層面受到諸多因素的制約，來自于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的因素，包括各級(jí)各地政府及其部門的制度完備性、財(cái)政資金的投入、專門機(jī)構(gòu)和人員的配備及專業(yè)性、各類信息數(shù)據(jù)平臺(tái)之間的整合度、應(yīng)對(duì)政府信息公開行政復(fù)議和訴訟的能力等；來自于社會(huì)公眾外部的因素，包括信息公開申請(qǐng)人短期內(nèi)大量的申請(qǐng)及隨后提起的復(fù)議和訴訟、技術(shù)的進(jìn)步對(duì)信息公開方式和渠道的影響、網(wǎng)絡(luò)公開的安全性等。

實(shí)踐中，信息公開申請(qǐng)人在申請(qǐng)時(shí)須提供“根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研的特殊需要”的證明材料，行政機(jī)關(guān)往往以缺少證明材料或者證明材料不符合“三需要”為由駁回申請(qǐng)，而各級(jí)各地政府在實(shí)踐中對(duì)“三需要”的理解和把握也存在較大爭(zhēng)議，客觀上影響了信息公開的效率。《新條例》第二十七條取消了原來第十三條中“三需要”的規(guī)定。這一修訂鮮明地體現(xiàn)出推動(dòng)信息共享的意圖。

（二）政府信息公開中共享與效率之間沖突的典型表現(xiàn)——政府信息公開申請(qǐng)權(quán)的濫用

政府信息公開申請(qǐng)權(quán)濫用行為，一般是指單個(gè)或多個(gè)有利害關(guān)系的申請(qǐng)人在較短時(shí)間周期內(nèi)向一個(gè)或多個(gè)行政機(jī)關(guān)大量、反復(fù)申請(qǐng)政府信息公開的行為。②《新條例》第三十五條規(guī)定：“申請(qǐng)人申請(qǐng)公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍，行政機(jī)關(guān)可以要求申請(qǐng)人說明理由。行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)理由不合理的，告知申請(qǐng)人不予處理。”第四十二條規(guī)定：“……申請(qǐng)人申請(qǐng)公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍的，行政機(jī)關(guān)可以收取信息處理費(fèi)。”首次在立法中對(duì)申請(qǐng)權(quán)濫用行為做出界定和處理。采用了“數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍”的描述性規(guī)定，實(shí)務(wù)中仍需要行政部門對(duì)“合理范圍”及申請(qǐng)理由做出自由裁量，通過實(shí)施細(xì)則、司法案例等逐步使之具體明晰。

政府信息公開申請(qǐng)權(quán)濫用的原因之一是申請(qǐng)人把信息公開作為實(shí)現(xiàn)其他利益訴求的手段。一些當(dāng)事人因土地征收、房屋拆遷、環(huán)境保護(hù)等方面的具體利益訴求，通過行政復(fù)議、訴訟乃至信訪等途徑得不到滿足后，選擇通過大量提起信息公開的方式給行政機(jī)關(guān)施壓，希望行政機(jī)關(guān)在不堪重負(fù)或不勝其煩之后滿足其具體要求。如上海市某申請(qǐng)人因土地拆遷問題，同時(shí)向不同行政機(jī)關(guān)提出了幾千件信息公開申請(qǐng)；江蘇省某申請(qǐng)人因環(huán)保訴求未得到滿足，向環(huán)境保護(hù)部和江蘇省環(huán)保廳累計(jì)提起一千多份信息公開申請(qǐng)；北京市某申請(qǐng)人因?qū)φ鞯夭疬w補(bǔ)償不滿，向區(qū)政府提起一百余項(xiàng)信息公開申請(qǐng)等等。[4]在大量“維權(quán)化”、“信訪化”趨勢(shì)的信息公開申請(qǐng)權(quán)濫用行為中，申請(qǐng)人以信息公開之“形”謀求事關(guān)自身利益的行政糾紛解決之“實(shí)”，這種形式與實(shí)質(zhì)的悖離，反映出政府信息公開制度供給與需求之間的矛盾。對(duì)此，《新條例》第三十九條規(guī)定：申請(qǐng)人以政府信息公開申請(qǐng)的形式進(jìn)行信訪、投訴、舉報(bào)等活動(dòng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人不作為政府信息公開申請(qǐng)?zhí)幚聿⒖梢愿嬷ㄟ^相應(yīng)渠道提出。

選擇是否在立法中對(duì)信息公開申請(qǐng)權(quán)濫用做出界定以及選擇以何種方式應(yīng)對(duì)，從根本上說體現(xiàn)了在保障社會(huì)公眾知情權(quán)、維護(hù)行政效率與推進(jìn)政府信息共享的價(jià)值之間的選擇。如何既依法保障公民的知情權(quán)，又有效防范和規(guī)制少數(shù)人的申請(qǐng)權(quán)濫用行為，同時(shí)維護(hù)行政機(jī)關(guān)的效率，是仍然存在的課題。從立法應(yīng)然層面看，政府信息公開制度的基本功能是提供現(xiàn)有的政府信息，本質(zhì)上不對(duì)行政法上的權(quán)利義務(wù)作實(shí)體性的處理，也不因相對(duì)人的申請(qǐng)而承擔(dān)特別義務(wù)。申請(qǐng)人所提申請(qǐng)背后的具體目的以及申請(qǐng)價(jià)值，對(duì)判斷申請(qǐng)權(quán)是否濫用具有何種意義，需進(jìn)一步深入研究。

四、政府信息公開中統(tǒng)一性與差異性之間的沖突

（一）政府信息公開中統(tǒng)一性與差異性沖突的原因

政府信息公開的統(tǒng)一性表現(xiàn)為公開的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、清單化和程序化，差異性表現(xiàn)為各地各級(jí)政府在公開中表現(xiàn)出的創(chuàng)新性和多元性。

統(tǒng)一的政府信息公開具有重要意義，各地各級(jí)政府在公開內(nèi)容、程序、時(shí)限上的統(tǒng)一，將給社會(huì)公眾清晰的預(yù)期。2017年，國務(wù)院選取100個(gè)基層試點(diǎn)單位進(jìn)行基層政務(wù)公開的標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化試點(diǎn)，確認(rèn)了政府信息公開統(tǒng)一性的必要。2019年，民政部辦公廳印發(fā)《社會(huì)救助和養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域基層政務(wù)公開工作要點(diǎn)》，應(yīng)急管理部辦公廳印發(fā)《安全生產(chǎn)和救災(zāi)領(lǐng)域基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)目錄指引》，教育部辦公廳印發(fā)《義務(wù)教育領(lǐng)域基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)指引》，自然資源部辦公廳印發(fā)《城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)指引》，這些基層政務(wù)公開工作要點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)指引的發(fā)布，對(duì)于基層政務(wù)公開工作的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化具有重要作用，也體現(xiàn)出在這些關(guān)系國計(jì)民生的重點(diǎn)領(lǐng)域中基層政府信息公開的統(tǒng)一性要求。

清單式的公開對(duì)于統(tǒng)一性的達(dá)成具有重要的工具價(jià)值，但是實(shí)踐中清單的公開還沒有實(shí)現(xiàn)真正的統(tǒng)一。以責(zé)任清單為例，“根據(jù)對(duì)推行責(zé)任清單的31個(gè)省級(jí)政府部門的實(shí)踐觀察，我國有3個(gè)省級(jí)政府采取依附型責(zé)任清單模式，14個(gè)省級(jí)政府采取一體型責(zé)任清單模式，14個(gè)省級(jí)政府采取獨(dú)立型責(zé)任清單模式。獨(dú)立型責(zé)任清單中又分成單一職責(zé)型、職責(zé)追究型兩大類，單一職責(zé)型又分為二元、三元、四元、五元、七元結(jié)構(gòu)五種類型，職責(zé)追究型又分為四元、六元和兩表多元結(jié)構(gòu)三種類型。”[5]責(zé)任清單類型上的不統(tǒng)一，嚴(yán)重影響公開權(quán)威性和規(guī)范性。

統(tǒng)一的優(yōu)點(diǎn)是便于量化和考核評(píng)估，但應(yīng)當(dāng)注意的是，不同層級(jí)政府和不同政府部門在政府信息公開的能力、投入、制度、保障等方面存在重大差異。統(tǒng)一性和差異性在政府信息公開中同時(shí)存在，并在特定情境中產(chǎn)生沖突。

（二）政府信息公開中統(tǒng)一性與差異性沖突的典型表現(xiàn)

1.政府信息公開范圍上的統(tǒng)一性和差異性

《新條例》第十九條至第二十二條規(guī)定了各級(jí)政府和部門主動(dòng)公開政府信息的范圍。條例規(guī)定的范圍是法定最低標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中行政決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果領(lǐng)域的公開，以及數(shù)據(jù)開放、政策解讀、輿情回應(yīng)也被認(rèn)為是政務(wù)公開的范疇，在這些領(lǐng)域中各地各級(jí)政府公開的差異性很大。有的地方僅僅停留在法定義務(wù)層面，沒有投入持續(xù)性的人力、財(cái)力和注意力主動(dòng)擴(kuò)大公開的范圍；有的地方先行先試，在公眾參與、互動(dòng)反饋、數(shù)據(jù)開放、政策解讀、新聞發(fā)布等領(lǐng)域創(chuàng)新性地加強(qiáng)公開。政府信息公開屬于授益行政范疇，“在授益行政中，要充分發(fā)揮地方政府的能力，只要財(cái)政力所能及，就應(yīng)最大限度地滿足公眾訴求，所以，上位法一般規(guī)定的是最低必須滿足的標(biāo)準(zhǔn)，不妨礙下位法提出更高更多的授益目標(biāo)。”[6]

2.政府信息公開方式上的統(tǒng)一性和差異性

《新條例》第二十三條至第二十五條規(guī)定了政府信息公開的數(shù)種方式，既有作為信息公開的第一平臺(tái)的政府網(wǎng)站，也有“兩微一端”等互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)媒體，還有政府公報(bào)、新聞發(fā)布會(huì)、報(bào)刊、廣播、電視等途徑。我們可以想象：現(xiàn)代化城市的社會(huì)公眾可以憑借手機(jī)第一時(shí)間獲取資訊和服務(wù)，老少邊窮地區(qū)基層群眾可能仍然主要依賴廣播、公告欄等傳統(tǒng)公開方式獲取信息。網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)技術(shù)的飛速發(fā)展，一方面為信息的傳播和共享提供了有力的技術(shù)支撐，另一方面也在不同社會(huì)群體之間造成了難以跨越的“技術(shù)壁壘”，形成巨大的差異性。在這種統(tǒng)一性和差異性的沖突中，應(yīng)該充分承認(rèn)不同地方和各級(jí)政府在客觀條件上的差異性，以完成信息公開作為衡量的最終目標(biāo)，避免追求形式上的絕對(duì)統(tǒng)一。

五、政府信息公開中現(xiàn)代性與傳統(tǒng)性之間的沖突

（一）政府信息公開中現(xiàn)代性與傳統(tǒng)性沖突的原因

現(xiàn)代性與傳統(tǒng)性本身即是不確定的概念，現(xiàn)代性意味著開放、兼容、多元、動(dòng)態(tài)，傳統(tǒng)性意味著內(nèi)斂、固守、價(jià)值單一、靜態(tài)穩(wěn)定。現(xiàn)代性和傳統(tǒng)性本身并無褒貶之分。

政府信息公開中的現(xiàn)代性代表發(fā)展的一面，傳統(tǒng)性代表穩(wěn)定的一面，都是重要的價(jià)值向度。基于傳統(tǒng)性的政府信息公開以政府信息公開條例的規(guī)定為底線和最低要求，給社會(huì)公眾和行政機(jī)關(guān)可靠、穩(wěn)定的預(yù)期，給信息公開相關(guān)行政復(fù)議和行政訴訟提供明確的法律依據(jù)。但政府信息公開從來都不止步于條例的要求，基于現(xiàn)代性的政府信息公開追求大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用、公開范圍的擴(kuò)大、公開渠道的拓寬、單向公開向雙向互動(dòng)轉(zhuǎn)變、數(shù)據(jù)開放和治理以及對(duì)輿情的及時(shí)妥當(dāng)回應(yīng)。各地各級(jí)政府以創(chuàng)新的意識(shí)和敢于試錯(cuò)的勇氣不斷嘗試信息公開新的制度和措施，表現(xiàn)出現(xiàn)代性的一面。

（二）政府信息公開中現(xiàn)代性與傳統(tǒng)性之間沖突的典型表現(xiàn)——對(duì)公開邊界劃定的爭(zhēng)議

政府信息公開的邊界從來都不是一條清晰的界限，而是一片模糊的區(qū)域。政府信息公開邊界中的現(xiàn)代性體現(xiàn)為用多樣化的現(xiàn)代信息技術(shù)傳播手段促進(jìn)公開，不斷擴(kuò)大公開范圍，從信息公開向數(shù)據(jù)開放轉(zhuǎn)型；傳統(tǒng)性體現(xiàn)為對(duì)涉密、涉穩(wěn)、過程性信息、內(nèi)部信息、歸檔信息等趨于采用保守的態(tài)度不予公開。兩種趨向同時(shí)存在，呈現(xiàn)出現(xiàn)代性與傳統(tǒng)性之間的沖突。

以決策公開為例。在“決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果”五公開中，決策公開的落實(shí)一直存在問題。通常決策公開包含重大決策前向社會(huì)公眾征求意見、對(duì)意見的反饋、會(huì)議公開等方面，行政決策過程中往往反映出行政決策機(jī)關(guān)的遲疑、反復(fù)、試錯(cuò)、博弈，盡管這些是決策過程中的正常樣態(tài)，行政機(jī)關(guān)也不愿將這一過程完全公開給社會(huì)公眾知悉，擔(dān)心決策過程中顯現(xiàn)的爭(zhēng)議矛盾可能影響行政決策的權(quán)威性，有損行政機(jī)關(guān)在社會(huì)公眾心目中的公信形象。

《新條例》第十四條到第十六條明確規(guī)定屬于國家秘密、可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定的信息、可能損害第三方商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的信息、過程性信息、內(nèi)部事務(wù)信息等信息不予公開或者可以不公開。行政機(jī)關(guān)仍然需要在屬性、公開后果、利益衡量等方面作出決斷。以傳統(tǒng)性守住條例的底線，還是現(xiàn)代性地邁出更大步伐，仍然是行政機(jī)關(guān)面前的問題。

注釋：

①正如法院在楊政權(quán)訴肥城市房產(chǎn)管理局二審行政判決書（山東省泰安市中級(jí)人民法院行政判決書（2013）年泰行終字第42號(hào)）中指出的：“在保障房制度中，當(dāng)涉及公共利益的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)與申請(qǐng)保障性住房人一定范圍內(nèi)的信息隱私相沖突時(shí)，應(yīng)將保障房的公共屬性放在首位，使獲得這一公共資源的公民讓渡部分個(gè)人信息，既符合比例原則，又利于社會(huì)的監(jiān)督和保障房制度的健康發(fā)展。”

②目前在理論研究和司法實(shí)踐中對(duì)這一行為的界定有“申請(qǐng)權(quán)濫用”、“非正常申請(qǐng)”、“大量、反復(fù)申請(qǐng)”、“惡意申請(qǐng)”、“無謂申請(qǐng)”、“糾纏申請(qǐng)”等不同用法，本文采用“申請(qǐng)權(quán)濫用”的概念。