行政事業單位的內控制度體系建構探索

王鵬飛

一、引言

當前，我國社會主義市場經濟體制不斷完善，隨之產生的行政事業單位數目眾多，單位規模和數量的特征決定其財務管理難度不小，同時行政事業單位的內控制度體系很大程度上決定了內控管理的質效，同時對單位內部管理水平的提升和政府治理能力的現代化產生一定影響，所以，單位需要科學建構自身的內控制度體系，從而確保行政事業單位財務管理水平的進一步提升。

二、行政事業單位內控制度基礎及薄弱環節

（一）行政事業單位內控制度基礎。關于內控管理的制度基礎，行政事業單位對其認識不應當僅僅是局限于控制環境、控制監督及控制活動等五個方面內容，同時也要認識到行政事業單位內控制度的實務基礎。一方面，行政事業單位的內控制度建設有助于預算管理水平、公共服務和產品供給質量的提升。也就是說，單位內控制度建設能夠推動其內部管理水平的提升、基本職能的發揮，使得盡可能大的范圍內的公共服務和產品供給質量充分提升，同時實現單位財政預算資金的規范化、精細化管理。同時，內控管理的開展可以強化預算績效考核、預算編制等環節，加之內控審計等監督措施的實施，使得行政事業單位的內部管理環境、制度運行規范性能夠有效提升。另一方面，行政事業單位內控制度建設有助于單位經濟活動標準化、規范化處理。在單位初步建設內控制度時，單位內控管理的效益并不明顯，但是當行政事業單位不斷完善和改進內控制度后，其內控管理效益就會明顯體現，具體來講，就是單位內外的各項經濟活動更為合規、合法，使得行政事業單位在長期內能夠穩步發展。

（二）指導內控制度建設的控制流程、程序尚未全面健全。內控活動在行政事業單位內不僅需要制度引領，同時還需要制度內容下的程序、流程規范，但是，目前部分行政事業單位的控制流程、程序還未全面健全，具體而言，包括三方面不足：一是預算控制流程的薄弱環節還未強化。作為單位預算管理全過程的重要環節，預算編制發揮極大的指導規范作用，但是，部分行政事業單位的預算編制環節存在“內容不夠精細、計劃調整不夠科學”的現狀，使單位預算控制流程的后續環節存在困難，最終影響到預算控制的剛性、有效性。二是細化的職責分離機制不完善。這是指，部分控制流程中的崗位不能由一人兼任，以防范控制監督風險的發生。但是，部分行政事業單位在印鑒票據分管、重大空白憑證授權管理等流程中缺少相應的職責分離機制，使得不相容崗位職責難以分離。比如，寧陽縣某單位，長期受制于編制名額限制，人手緊缺，出現單位出納人員不僅要記賬還要做好檔案管理等工作的現象，必然導致職能混亂，限制單位的發展。三是控制流程的系統性需要增強。這是部分行政事業單位對控制程序的前期設計不完善所致，使得業務流程、財務流程、職責分配等控制流程的監督聯系網絡難以建立，最終促使單位內無法形成多層次、立體化的控制流程。

（三）內控制度建設意識和業務、財務流程中的缺失。當前行政事業單位內控制度建設意識中存在的缺失值得探討，同時業財流程的融合性缺失也亟待完善。一方面，關注行政事業單位的業財流程融合性缺失。這是單位業務、財務流程的相互融合、控制不充分所致，也就是說，單位財務流程中的工作內容不能夠有效配合業務流程中的需求，使得內控管理對業務流程實施的控制機制存在不足，最終影響到財務控制與業務控制的相互制約和監督。另一方面，關注內控制度建設的意識不足。具體來講，就是部分行政事業單位管理人員的認識需要提升、財務人的內控認識不深入。也就是說，行政事業單位的部分領導者或高層管理者沒有對內控管理形成一個體系化的認識，使得內控制度、機制內容缺乏整體性的考量，最終無法科學建立起單位的內控管理體系。同時，單位內的管理者和財務人員還對內控制度建設存在“內控管理即財務管理”的認識誤區，使得內控制度建設的作用機制無法為單位業務控制活動、財務控制活動提供有效的支持。

三、科學建構行政事業內控制度體系的對策分析

（一）加強單位內控制度意識建設。一是強化單位全員對內控制度的執行意識。這需要單位領導者和管理者充分發揮自身影響力，通過日常單位活動中強調、重大單位會議中提點等形式，引導單位各部門人員更加重視內控管理的實施，使其制度執行積極性充分調動起來，最終促使單位內控制度建設的意識氛圍實現良性轉變。二是完善內控制度體系中的獎懲機制、措施。也就是說，單位需要對內控制度執行效果進行區分，對執行效果顯著的部門或人員進行適當程度的獎勵，對執行效果不明顯的部門或人員實施一定程度的懲戒，最終為行政事業單位的內控管理構建良好的執行氛圍。

（二）進一步健全單位內控制度程序。一方面，單位需要優化內控規范程序中的組織設計工作。這需要單位進一步規范內部組織結構，對內控程序執行相關的部門或機構進行完善，使得單位內控管理在各項內部工作中分工合理、不相容職責分離程度較高。比如，對內控管理的審計職責和風險管理監督職責要分工在不同職工身上。另一方面，完善基于業務、財務融合的控制程序。這需要通過業務控制流程、財務控制流程相互約束的機制設計，同時完善內控制度內容中的業財融合程序，使得單位內部治理環境、內控管理環境得到有效改善，從而進一步促成業務層面與財務層面的相互監督與制約，最終充分提升內控制度體系的應用效用。

（三）完善內控制度內容的風險評估機制。一是建立起以日常經濟活動為基礎的定期不定期風險評估機制。這需要單位依據內、外部環境變化進行風險評估，包括對宏觀政策變化、公共需求變化等因素的考量，使得單位經濟活動中的各項風險能夠實現相對客觀、系統的評價分析。二是將風險評估報告環節納入內控制度的“硬性”內容當中。也就是說，需要單位對風險評估工作實施更為嚴厲的制度控制，使得風險評估報告的產生更為權威、可靠，最終有助于行政事業單位有效規避經濟風險的發生。三是強化內控制度中的風險識別環節。這需要單位對風險評估工作持有高度的認識，確保風險識別工作是在定性和定量的層面中進行，從而促使風險發生可能性提前被單位領導者或管理層預知，最終確保風險應對對策的探討是有據可依的。也就是說，風險識別要出具相關實際數據、預測數據的報告，從而為后期風險應對對策的探討提供思路，最終促使單位選擇出更優的風險規避對策。

四、結論

綜上所述，行政事業單位內控制度建設當中的不足是顯而易見的，因而單位領導者或管理層需要探討科學建構自身內控制度體系的有效對策，通過加強單位內控制度意識建設、進一步健全單位內控制度程序、完善內控制度內容的風險評估機制等對策，來實現行政事業單位內部管理水平的穩步提升。