內蒙古自治區林業和草原局在紀念改革開放四十周年草原改革發展座談會上的交流材料

內蒙古地處祖國北疆，擁有天然草原13.2億畝，是我國北方重要的生態屏障，是保障國家生態安全和畜牧業發展的重要可再生資源。改革開放以來，在國家的大力支持下，內蒙古的草原事業取得了巨大成就。全區天然草原植被平均覆蓋度從本世紀初的30%左右穩定提高到44%，草原生態退化趨勢整體遏制，為內蒙古草原生態的保護和建設、維護祖國北方的生態安全做出了重要貢獻。

1 改革開放以來草原改革發展取得的成效

內蒙古的草原保護建設從50年代開始，改革開放以來規模擴大，速度加快。進入90年代中后期，隨著國家建設項目深入實施，草原改革發展取得了顯著成效。

1.1 率先開展草原經營體制改革，積極促進草原保護利用

改革開放以來，內蒙古結合牧區的特點和實際，創造性地運用中央農村改革政策，在草原經營體制上進行了積極的探索和實踐。1984年，隨著一輪土地承包，在全國率先打破了“三級所有，隊為基礎”的舊體制，實行了“草場公有，承包經營，牲畜作價，戶有戶養”的“草畜雙承包”責任制； 1996年，結合二輪土地承包，實施了草原“雙權一制”，即落實草原所有權、使用權和承包責任制，并堅持30年不變，有力地推動了草原承包責任制的落實；2002年，進一步深化草原“雙權一制”政策，把農區和半農半牧區的草原全部承包到戶或聯戶；2014年，又一次在全國率先完善和落實草原確權承包工作。截止目前，內蒙古共落實草原所有權10.6億畝、承包經營權9.6億畝。

1.2 率先開展草原法治建設，全面推進依法治草

改革開放40年來，內蒙古始終把依法治草放在突出重要的位置，堅持用最嚴格的法律法規及配套制度保護草原。1984年，內蒙古率先出臺了《內蒙古自治區草原管理條例》，這是我區也是我國第一部保護、建設和合理利用草原的法規。1985年《草原法》出臺后，內蒙古先后制定和修訂了《內蒙古自治區草原管理條例》(1991年和2004年兩次修訂)《內蒙古自治區基本草原保護條例》(1998年制定、2011年修訂)和《內蒙古自治區草原管理實施細則》(1998年制定、2006年修訂)和《內蒙古自治區草原野生植物采集收購管理辦法》(2009年制定)等地方性法規和政府規章。建立了基本草原保護制度、禁牧休牧和草畜平衡制度及草原生態監測評估制度。目前已形成“一法兩條例兩規章”為主體的法律法規框架體系。同時，內蒙古高度重視草原監督管理機構和隊伍建設，嚴厲打擊破壞草原違法行為。1983年，在呼倫貝爾市新巴爾虎右旗率先建立了全國第一個草原監督管理機構。目前，全區有執法機構107個，專職執法人員1876人，形成了自治區、盟市、旗縣、蘇木鄉鎮四級執法體系和旗縣辦案、盟市協調、自治區監督的草原執法網絡體系，是全國草原監督管理機構隊伍最健全的省區。

1.3 科學實施，草原建設工作走在全國前列

自50年代初內蒙古開始進行草原建設，引種紫花苜蓿、沙打旺等豆科牧草，解決牲畜過冬度春問題。改革開放之初，堅持以戶為主的建設形式，創造性地推廣以水為主，水草林機料五配套家庭草庫倫；堅持適地適種，良種良法，人工種草、圍欄封育，飛播牧草、淺耕翻改良、灌叢草場、草田輪作及良種繁育等建設，減輕天然草原壓力。西部大開發以來，草原建設緊密圍繞生態保護和質量效益型畜牧業的發展需求，科學規劃，分類指導，生產、生態與生活有機統一，產學研緊密結合，種養加綜合配套，走向了良種化、區域化、規模化、標準化和專業化的發展之路。人工種草從1980年的785萬畝提高到目前的3000萬畝以上，居全國第一。草原鼠蟲害的防控工作從70年代開始，進入本世紀以來，以3S技術為依托建立了四級監測預警體系。大型機械和飛機作業及專業化防治等措施，達到5000萬畝的防控能力。

1.4 應用技術，草原資源調查與信息化建設走在全國前列

內蒙古草原資源遙感調查、監測技術和成果水平處于國內領先。自上世紀80年代以來，內蒙古采用遙感技術、地理信息技術、全球定位技術(3S技術),結合地面調查,先后于1980年、2000年、2010年和2016年進行了全區草原資源詳細調查，形成了一系列重要成果和數據。自2000年以來，采用遙感技術，每年對草原植被覆蓋度、長勢和產草量進行動態監測，及時獲取和發布草原資源調查與監測信息，為各級政府宏觀決策提供了科學依據。

1.5 創新機制，深入貫徹落實草原補獎政策

結合實際不斷創新，采取“標準畝”計發獎補資金、“四到盟市”激發政策落實活力、“保底封頂”確保牧民均衡受益、“獎懲掛鉤”落實責任、“草原管護員”加強監管等多項措施，深入推進草原補獎政策落實，取得了明顯成效。8年來，共投入資金460億元，覆蓋10.2億畝草原，近140多萬戶、490萬農牧民受益。草原生態加快恢復，與2010年相比，天然草原超載率下降11個百分點，平均植被蓋度提高了7個百分點，草原“三化”面積減少了671萬畝。牧民收入水平顯著提高，2016年全區農牧民人均可支配收入達到10776元，位列西部十二省區第一位。內蒙古在全國草原補獎政策績效評價中一直名列前茅。

經過不懈的努力，內蒙古草原保護建設取得了一定成效，草原生態整體惡化的趨勢得到有效遏制，重點生態治理區明顯好轉，部分草原生態已恢復到上世紀80年代中期水平，但與筑牢北方重要生態安全屏障和構筑北疆萬里綠色長城的要求還有很大差距，草原生態仍處于“進則全勝，不進則退”的關鍵時期，草原生態保護形勢依然嚴峻， 實現草原可持續發展的任務依然十分艱巨。

2 今后工作思路和措施及建議

草原作為陸地覆蓋面積最大的生態系統，兼顧生態功能和生產功能。草原問題既是經濟問題，更是生態問題；既關系到農牧民脫貧致富，又關系到民族團結和邊疆穩定。加強草原生態系統保護和修復，意義重大。當前，隨著機構改革的深入，林業和草原在管理體制上統籌起來，為今后的草原管理帶來很大機遇。按照習近平總書記關于“建設亮麗內蒙古”和“建設祖國北疆萬里綠色長城”的殷切希望，我區將全面貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，踐行習近平生態文明思想，統籌山水林田湖草系統治理，堅持節約優先、保護優先和自然恢復為主的方針，堅持面上治理與重點突破相結合、自然修復與工程措施相結合，深入推行草原生態環境保護制度措施，實施草原生態系統保護和修復重大工程，依法嚴厲打擊人為破壞草原的違法行為，重點治理退化沙化草原，努力促進草原畜牧業生產經營方式轉變，推動形成人草畜和諧發展的新格局。

到2020年，草畜動態平衡基本實現，天然草原放牧壓力得到基本緩解；到2035年，退化天然草原得到全面有效治理和修復，草原生態恢復到上世紀80年代最好水平；到2050年，草原生態系統健康穩定、功能多樣，人草畜和諧共生，生態環境綠色優美。

2.1 健全基本草原保護制度，強化草原執法監督

內蒙古依法劃定8.8億畝基本草原，是自治區天然草原的核心部分。要按照基本草原的面積不減少、質量不下降、用途不改變的要求，實行最嚴格的保護制度，堅決遏制一切人為破壞行為。結合“林草資源保護執法年”，強化草原執法監督，嚴厲打擊非法開墾草原、違法征占用草原、亂采濫挖隨意碾壓草原等行為，始終保持打擊破壞草原生態違法行為的高壓態勢。

2.2 完善草原產權制度，推動草原“三權分置”

進一步穩定和完善草原承包經營制度，依法賦予廣大農牧民長期穩定的草原承包經營權，切實做到承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”。根據“三權分置”的政策和要求，按照“明晰所有權、穩定承包權、放活經營權”的原則，深入推進草原“三權分置”工作，為草原經營權的入股、抵押、貸款和草原畜牧業的集約化、規模化經營奠定政策基礎。

2.3 強化草原管理措施，構建合理開發利用機制

科學劃定禁牧和平衡區，嚴格執行禁牧休牧和草畜平衡制度，使禁牧區禁得住、平衡區達到平衡，實現草原資源的永續利用。建立草原動態監測預警制度，對草原基本情況、生態狀況、植被生長狀況、災害發生情況等進行動態監測預警。建立健全草原生態空間用途管制制度，明確各級各部門嚴守生態保護紅線職責，研究制定征占用草原等開發利用的準入條件和定額管理制度，嚴格控制草原用途改變。

2.4 提升草原監測能力，形成全天候監測體系

在已有工作基礎上，構建草原資源全天候遙感調查監測體系框架，探索草原資源全方位監測監管方式。監測區域從全覆蓋逐步聚焦到局部區域。及時掌握草原生態狀況、植被覆蓋度、產草量及草原面積變化等年度動態變化情況。

2.5 提高草原建設質量，減輕天然草原壓力

按照鄉村振興戰略的總體部署和要求，立足牧區生態實際，科學推進草原建設。以適地適種、良種良法為抓手，提升人工種草的質量和效益，發展優質高產飼草基地和旱作人工草地建設，著力實施退耕還草、已墾草原開展人工種草。堅持保護優先，以自然修復為主，人工修復為輔，草灌喬合理搭配，種改保有機結合，有效提升草原生產能力。以生態用種繁育為重點，實施草種產業發展，充分發揮鄉土草種的生態價值。

2.6 以工程項目建設為抓手，加快恢復草原生態

一是建議擴大退牧還草工程范圍，統籌實施草原補獎政策。將內蒙古錫林郭勒盟等牧區納入退牧還草工程區范圍，調整工程內容，減少圍欄任務。統籌實施草原補獎政策和退牧還草、京津風沙源治理工程，宜草則草，宜林則林。

二是建議草原生態補助獎勵政策盡快向補償機制轉變。按照“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原則，建立草原修復長效補償和多元化投入機制。建立草原管護員補貼制度，按每5萬畝1名草原管護員的標準，配備管護力量，形成網格化管理機制。每人每年補貼3萬元，共聘用草原管護員22800人，年投入6.84億元。

三是建議呼倫貝爾等不同類型草原進行保護修復試點。建設國家草原公園示范區，堅持核心資源絕對保護為前提, 以利用主導功能性差異為依據,對不同區域進行規劃建設, 實施分區管理與保護，加強科研，總結推廣。

四是建議進一步推進草原法治建設。盡快修訂《草原法》，制定《基本草原保護條例》。進一步加強配套政策制度建設，強化草原保護建設的法律保障。