省直管自治縣:完善民族區域自治制度的新路徑

李 雷

（武漢大學 法學院，湖北·武漢 430073）

一、問題緣起：自治縣層面的地方制度改革過于遲緩

縣的設置在我國由來已久，當前主要實行市管縣模式，伴隨時代變遷社會發展以及治理現代化的要求，近年來國家重新啟動了縣級地方制度改革。如“強縣擴權”“撤縣設市”和“撤縣設區”等，各縣希望抓住改革契機，以便獲得更大的自主權或者加快城市化步伐，上述改革主要針對普通縣，自治縣的改革在某種程度上陷入了停滯狀態。以湖北省為例，2008年前后推行“強縣擴權”分批次對42個縣實施擴權，卻將恩施州下屬的縣排除在外，擔心擴權改革會影響乃至削弱恩施州的自治權。2010年12月全國共有1461個縣，截止2018年12月全國只有1335個縣，8年左右的時間里100多個縣轉型為縣級市或者市轄區。自治縣改為縣級市或者市轄區，雖然符合城市化潮流，卻可能自此失去自治權，故自治縣面對這一兩難抉擇大多十分謹慎，近10年來自治縣（旗）的數量始終保持穩定既未增加也未減少，一直是117個自治縣和3個自治旗。各民族的差異性和近代以來民主和民族意識的增強，決定了中國實行單一制必須充分考慮各民族的特點和具體利益。[1]國務院制定的《行政區劃管理條例》在2019年1月1日正式實施，為加強行政區劃管理，完善地方制度變革，確立了更高位階的依據，可以預測，接下來的地方制度改革將進一步規范化制度化。當前，自治縣所面臨的發展環境已經發生了深刻變化，而自治縣的改革略顯緩慢，因此，積極探索省直管自治縣模式，或許可以成為未來民族自治地方改革的突破口。

二、推動省直管自治縣改革的現實意義

自治縣是最基層的民族自治地方，普通地區省直管縣改革取得的成效，為“省直管自治縣”體制改革提供了借鑒。[2]省直管自治縣相比于市管縣模式，無論是在行政管理體制簡化升級，還是直管之后自治權的充分落實，抑或是加快自治縣城市化進程等方面，都具有無可比擬的優勢。

（一）有利于順應三級管理體制并提升行政效率

進入21世紀以后，我國出臺的一系列民族區域自治管理決策為省直管縣改革指明了方向。早在2009年，財政部就提出了“財政省直管”的時間表，2012年11月，黨的十八大報告指出：“…有條件的地方可探索省直接管理縣（市）改革…”。從憲法第三十條可以推斷，立憲者當初設想在全國絕大部分地區實行三級管理體制，只有設立自治州的少數地區可能存在四級管理體制，三級管理體制應該是地方制度的常態模式。強縣擴權或撤縣設市是為了賦予縣更多的自主權，使縣能夠放開手腳，便利地實施管理服務職能。上述改革均是為了弱化“市管縣”模式，減輕地級市對縣的嚴苛控制，同理，減少行政層級實施省直管自治縣，更契合憲法確立的三級管理體制。有觀點認為，憲法第三十條規定“自治州分為縣、自治縣和市”，那么在自治州轄區內推動省直管自治縣會違反憲法，其實，此種理解存在兩方面的誤區。一則，省直管自治縣不僅牽涉自治州轄區內的自治縣，還要直管自治州之外的自治縣，全國120個自治縣（旗）絕大多數都位于地級市轄區內，自治州境內的自治縣一共只有19個，從數量上來看處于少數地位。省直管自治縣是實踐三級管理體制的有效方式，不宜因為少數特殊情況，而妨礙落實憲法確立的三級管理體制。二則，應全面理解憲法第三十條關于自治州的規定。該條不僅明確了“自治州分為縣、自治縣和市”，同時還規定“自治區、自治州、自治縣”都是民族自治地方。由此可見，自治州是介于自治縣與自治區之間的民族自治地方。即省直管自治州轄區內的自治縣并不會改變自治州的自治地位，更不會動搖民族區域自治制度，這點將在后文詳細闡明，故在繼續保持自治州自治地位的前提下，逐步推動省直管自治縣既是可行的也是必要的。

（二）有利于充分保障自治縣自治權的有效落實和實施

《憲法》及《民族區域自治法》賦予民族自治地方一定的自治權，是希望其根據本地區本民族的特色，因地制宜實施相關政策法規推動經濟文化發展。雖然上位法確定的自治權內容豐富，但在“市管縣”體制下，自治縣自治權的落實客觀上受到地級市的制約。根據《民族區域自治法》第三十六條，民族自治地方可以自主決定本地方的教育規劃、學校設置、教學內容和招生辦法等，然而，現實中關于教育方面的制度，基本由上級統一規定，下級地方只能遵照執行。如浙江省麗水市下轄景寧畬族自治縣，2018年3月5日麗水市教育局發布《關于2018年初中畢業生學業考試與高中段學校招生錄取工作的實施意見》，要求招生考試錄取工作由市教育局統一規定，各縣教育行政部門要“…堅持統一制定招生政策、統一工作部署”。從某種意義上來講，市教育局統一制定招生政策，屬于變相削弱景寧畬族自治縣自主制定招生政策的權力。在行政管理領域，遵循統一的制度規范，既便利上級機關管理，又有利于下級機關執行，地級市不僅會制定統一的教育制度，還可能不自覺地制定統一的經濟制度、科技制度、醫療制度等，客觀上會削弱甚至剝奪自治縣在這些方面的自治權。地級市與轄區內的自治縣存在事實上的隸屬關系，單一制國家體制決定了下級政府應該服從上級政府。在上級部門已經制定統一規章制度的情況下，自治縣想依托《民族區域自治法》實施特殊政策往往十分謹慎，不會貿然違背上級機關頒布的規章制度。目前，自治縣自治條例尚不完善，缺乏本地民族特色，實施效果不理想。[3]另外，從總體上看， 《民族區域自治法》的條文較為抽象，雖然包含民族自治地方的權力條款，卻沒有規定相應的責任條款，陷入違反《民族區域自治法》而沒有對應罰則的窘境，以致缺乏對自治權的敬畏之心。省是最高級別的地方單位，主要針對地方事務做宏觀指導，省的功能定位決定了省不會像地級市那樣過多干涉縣的內部管理，且由于地理空間等要素的限制，客觀上省亦缺乏對縣進行微觀管理的能力。省直管自治縣則能削弱地級市對自治縣的控制干預，使自治縣可以更自由地行使自治權，無論是根據地方實際，還是依據民族特色制定單行條例，都會減少顧慮而游刃有余。

（三）有利于破解自治縣城市化參與力不足的難題

改革開放以來，城市化提速明顯，這不僅是中國特有的現象，也是二戰之后全世界的普遍趨勢。囿于種種因素，當下少數民族自治地區城市化水平與同類其他地區相比還不夠高。自治縣在城市化進程中參與度不足，自治縣普遍擔憂實行“撤縣設市”或者“撤縣設區”會喪失自治權。[4]依照《憲法》和《民族區域自治法》享有自治權的地方只能是自治區、自治州和自治縣，市和市轄區并不享有自治權。自治權是民族區域自治的核心，不限于制定自治條例和單行條例，還可以享有國家政策優惠，取得實實在在的經濟利益。自治縣既希望搭乘城市化的快車，又想通過與上級協商，以便在撤縣設市之后繼續享受原來的優惠政策，這種心理有可能使其過分踟躕、猶猶豫豫，反而錯失了發展機遇。無論是從整個世界城市化的總體趨勢，還是民族自治地方的社會經濟發展水平來看，適時加快城市化步伐，是促使民族地區優化發展的驅動力，省直管自治縣則是推動自治縣城市化的重要方式。有觀點認為，只有“撤縣設市”或者“撤縣設區”才能提升自治縣的城市化水平，這其實是對城市化的誤解。須知，城市化不是簡單將地“縣”改為“市”，而是一個持續的過程，一種管理方式的變革，一整套制度體系的變遷。城市化的關鍵是提升內部治理的自主權，按照城市的標準提供配套服務加強市政建設，省直管自治縣有利于擴大自治縣的權力，客觀上有助于加快自治縣的城市化進程。第一，省直管之后，不僅擴大了自治縣的權力，而且自治縣受到的制約因素會削弱，縣與市之間的權力差異將縮小，此時，自治縣將逐步享有原來縣級市甚至地級市的管理權限。第二，省直管自治縣可以成為自治縣“撤縣設市”的過渡環節。當自治縣被省直管經過若干年的持續發展，經濟文化水平有了較大改善，完全滿足“撤縣設市”條件之后，再推動自治縣“撤縣設市”亦未嘗不可，這種方式比直接“撤縣設市”更符合當前少數民族自治地方的發展現狀，所引起的波動和負面效應也會降到最低。

三、完善省直管自治縣改革的配套措施

地方制度改革絕不是某一方面的改革，而是綜合配套型改革，需要從多個維度共同推進。省直管自治縣改革并非普通的地方制度改革，還牽涉對民族區域自治制度的改革創新，稍有不慎，將影響民族區域自治制度的實施，必須慎之又慎，仔細論證逐步推進。

（一）從全局的角度規劃省直管自治縣改革

我國地方制度改革曾出現過走回頭路的情況，如在市縣關系層面，解放初期注重市縣分離，建議市縣根據自身情況獨立發展；改革開放之后，又推行市管縣模式，注重城市對農村的帶動作用；進入本世紀，則強調簡政放權，以強縣擴權的方式推動縣域經濟發展。改革思路的來回搖擺，容易誘發改革惰性，既讓下級地方無所適從，又會削弱改革方案的執行力度，今后應該努力革除上述改革弊端，站在全局的角度從長遠考慮總體規劃改革。另外，我國有不少自治縣位于邊境省份，這些自治縣的設置，考慮到了保障邊疆穩定維護民族團結等因素，不宜與內地省份同步開啟改革。筆者建議，在明確省直管自治縣的改革目標后，分階段穩步推動改革，遵循以下步驟：首先，完善海南、浙江等省份的改革。這些省份面積較小，省域內以漢族人口為主，推動省直管自治縣影響最小。海南省已經實現了省直管自治縣，浙江省景寧畬族自治縣是省內唯一的少數民族自治縣，完善上述省份的改革所面臨的阻力和困難最小。其次，開啟湖北、湖南等省份的改革。這類省份面積適中，省域面積稍大于前一類省份，轄區內自治縣的數量不多，都在個位數之內，在總結前期改革經驗的基礎上，推動這類省份改革不會造成大的波動。最后，逐步推進新疆維吾爾自治區、云南省等省區的改革。這一類省區地處邊境地區，受到的關注度較高，并且轄區內自治縣數量眾多，改革難度較大。各少數民族自古以來對維護國家安全和社會穩定做出貢獻，但歷史遺留下的民族問題也較為突出和復雜。[5]如云南省下轄29個少數民族自治縣，約占全國自治縣總數的四分之一，需要在充分評估其他省份改革效果的基礎上，制定詳實的改革方案，循序漸漸地推動改革。

（二）以法治思維指導民族自治地方的改革

無論是“強縣擴權”“撤縣設區”“撤縣設市”還是“省直管縣”，無一例外都是由上級部門發文，以中央文件的方式發布改革指令，憑借行政力量推動改革，并非法治模式下的改革范式，這是導致地方制度改革陷入僵局的重要誘因。第一，將法治思維貫穿改革始終。無論是地方制度改革，司法體制改革，還是行政體制改革等，大多呈現出政策性改革的趨勢，導致后續改革步履維艱。缺乏法治思維的指導，無論是改革文件的起草，還是改革過程中重難點問題的化解，大多依靠行政指令，欠缺規范化制度化的解決方式。改革方案的制定者和執行者，今后應該始終秉持法治思維推動改革，將法治理念外化于行內化于心，使改革在法治的軌道上有序推進。第二，制定專門規定地方制度的法律法規。與域外發達國家相比，我國缺乏一部《地方制度法》來統領地方制度變遷，如韓國早在1949年就制定了《地方自治法》。[6]該法針對韓國的地方制度，詳細說明了特別市、市、道及下屬的區、邑、面、洞的職能和設置標準。我國現行的《民族區域自治法》并非專門的地方制度法，重點規定自治權限和機構設置，對自治縣的地方制度著墨不多缺乏系統規定。因此，有必要制定《地方制度法》來規范行政區域設置和變革，針對自治地方而言，可以通過修改《民族區域自治法》，增加自治地方的設置原則和變革標準等，以指導未來的省直管自治縣改革。當前有關地方制度改革最新的法律法規是國務院制定的《行政區劃管理條例》，雖不是專門針對自治地方的行政法規，但仍然詳細規定了行政區劃設立、撤銷、變更隸屬關系等應該遵循的原則，以及批準主體權限和批準程序等，在一定程度上可以為自治地方有序開展改革提供參考。

（三）優化自治州在地方制度改革中的定位

雖然絕大多數自治縣隸屬地級市，但不應忽視省直管自治縣改革對自治州的影響，如何協調自治州在改革中的定位，是做好配套改革措施的關鍵要素之一。高層級的“民族自治地方”“自治機關”應當在法律實踐上側重協調和保障低層級行政建制中各民族（族群）的合法權益[7]。從把握地方制度改革的總體趨勢以及結合民族自治地方的特殊性來看，對于自治州在省直管自治縣改革中的定位，筆者提出了兩個方案以供參考。第一，將自治州轉變為自治市。本世紀初，有不少學者提出應該考慮成立城市民族區域自治地區，建議設立民族自治市，鼓勵自治縣在達到設市標準時，及時轉化為自治市。受前輩學者觀點的啟發，筆者認為，與其擔心自治州的自治權被抽空，還不如順應城市化潮流，將自治州的核心城市部分改設為自治市，使自治縣獨立于自治州由省直接管理。當然將自治州轉變為自治市，并不是要挑戰或者破壞民族區域自治制度，而是順應形勢加以創新。根據民族自治地方公民的意志，按照法定程序，撤銷自治縣（州）改設市具有無可爭議的正當性[8]。若設立自治市能夠更好地推動少數民族地區的發展，這樣不僅不會動搖民族區域自治制度，相反，有可能為民族區域自治注入新的活力，帶來新的發展機遇。第二，允許自治州設立區。從長遠來看，省直管自治縣將演變為三級管理體制，或者如同海南省一樣，允許地級市存在，但地級市只能管轄區，實行地級市、縣級市、縣和自治縣的分設并立。同理，省直管自治縣的背后，意味著自治縣的快速發展，自治州轄區內可能僅剩下縣級市，而縣級市具有高度的自主權，此時自治州缺乏可以直接管轄的下級地方，其行政地位將產生波動。若允許自治州設區，則可以將若干縣或者縣級市轉變為自治州下轄的區，充實了自治州直接管轄的范圍[9]。

（四）省級層面應該加強對改革的具體指導

正如前文所述，在中央推動省直管自治縣改革中，由于各個省差異較大，究竟如何落實，有賴省級地方統籌規劃加強指導。省級地方在改革中享有較大的主動權，例如，何時改革，怎樣改革，改革后如何運作等，因此，協調省級地方的行為是做好配套工作必不可少的措施。筆者建議，各改革省份從三個方面做起。第一，根據本省實際，妥善制定省直管自治縣改革方案。各省區并不適合用同一套方案推動改革，如新疆維吾爾族自治區和浙江省的改革方案必然存在較大差別，鼓勵各省區在遵循中央改革精神的情況下，有的放矢，精準凸顯地方特色。各省區應詳細調研，仔細識別本省省情，穩步推動改革進度，既不可急于冒進、貪功求快，妄圖畢其功于一役，制定激進冒險的改革方案，也不可推諉敷衍、逡巡不前，延誤改革的最佳時機，制定因循守舊的改革方案。第二，改革過程中，應統籌規劃加強現場指導。地方制度改革牽一發而動全身，對轄區內的居民生活將產生重大影響，故上級機關必須時刻關注改革進展，加強實地指導，通過派駐改革指導小組的方式，面對面地解決在改革中遇到的困惑，及時化解潛在的矛盾沖突，將改革精神落到實處。第三，各省直部門需要加強人手提升效率，應對改革后管理對象劇增的局面。改革之前省直部門只需要應對地級市所屬的對口單位，一般不超過20個管理對象，改革之后，包括省直管自治縣和其他省直管縣在內，有可能增加數十個甚至上百個管理對象，這對省直部門的管理效能提出了更高的要求。

四、結語

民族區域自治制度符合我國國情，為保障民族平等維護民族團結做出了重要貢獻。當然，該制度并非完美無缺不容改善，隨著少數民族地區城市化水平的不斷提升，原有的民族區域自治制度急需升級完善，以便適應當下的新形勢。省直管自治縣是優化民族區域自治制度的可行路徑，順應了簡政放權、減少行政管理層級的時代要求，又能推動自治權有效落實，還將加快民族地區城市化步伐，應該成為自治縣未來改革的方向。各級民族自治地方改進行政管理體制，提升行政效率和行政效能，是堅持和完善民族區域自治制度的重要途徑。[10]推動省直管自治縣改革，必須綜合考量穩步推行，切不可忽視地區差異，采取一刀切的方式，強行同步推動改革。同時，還要以法治思維統領改革，并適時制定《地方制度法》以及進一步完善《民族區域自治法》，使改革的依據、標準、程序、方式等有法可依。