政府投資項目管理主要問題分析及建議

熊銀

重慶市合川區人民政府投資項目評審中心 重慶 401520

今年，國務院頒布的《政府投資條例》，是我國政府投資領域第一部行政法規，對于依法規范政府投資行為、充分發揮政府投資作用具有十分重要的意義。各地方政府應結合政府投資項目管理存在的主要問題，在《政府投資條例》的宏觀指導下，從微觀層面細化完善管理制度，才能切實管好政府投資項目。

1.政府投資項目管理存在的主要問題

1.1 政府投資項目決策不夠科學規范。一些地方政府投資項目管理缺乏科學規范的投資決策管理體制，比如缺失項目建議書、可行性研究和初步設計等科學決策必須階段，或者是對決策階段工作重視不夠，認為項目決策更多是領導說了算，存在著領導命題作文、程序為領導的觀點服務等現象，相關職能部門沒有切實地履職盡責，造成一些項目未經科學評估論證和全面深入的可行性研究就決策上馬。

1.2 政府投資項目投資控制不力。對具體政府投資項目的資金額度控制，是政府投資項目管理中的核心環節之一，也是實踐中的老大難問題。概算是政府投資項目投資的最高限額，但實際上政府投資項目超概現象卻是比較普遍，最主要的原因在于管理機制不夠嚴密、責任落實不到位。一是對建設單位的約束不夠，缺乏對超概的責任追究處罰措施，造成建設單位對投資控制重視不夠，管理不到位，甚至擅自擴大建設規模或提高建設標準，概算調整隨意。二是對地勘、設計和造價等咨詢服務單位約束不夠，責任劃分不清、處罰缺位，造成項目前期工作質量不高，比如地勘不準確、設計不完善等造成概算不準確或是后期變更較大。

1.3 政府投資項目后評價缺位。項目后評價是實現項目全生命周期閉環管理的重要環節，主要作用在于總結經驗教訓、反饋相關信息、提出相應對策建議，對提高政府投資項目管理水平和促進項目形成良性投資決策機制具有重要的意義。但很多地方政府并沒有開展政府投資項目后評價工作，或是后評價工作浮于表面、處于探索階段。政府投資項目后評價的缺位，導致政府投資項目管理沒有形成閉環，缺少最終的監督評價，對政府投資項目決策沒有提供有益幫助。

2.《政府投資條例》的相關制度設計

2.1 關于政府投資項目的決策程序?！墩顿Y條例》第九條規定：對政府投資項目，“項目單位應當編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計，按照政府投資管理權限和規定的程序，報投資主管部門或者其他有關部門審批?！币簿褪钦f，政府投資項目決策分為上述三道程序。項目建議書主要解決項目“要不要干”的問題，可行性研究主要解決項目“能不能干”的問題，初步設計主要是解決項目“怎么干、花多少錢干”的問題。只有嚴格執行上述決策程序，才能確保政府投資項目決策科學合理。

2.2 關于政府投資項目投資控制?！墩顿Y條例》將政府投資控制作為制度設計的重點，從嚴格管理和嚴肅問責兩個角度加強了剛性約束。嚴格管理主要體現在嚴格審定概算和加強概算調整管理上。第二十三條規定，“政府投資項目建設投資原則上不得超過經核定的投資概算。因國家政策調整、價格上漲、地質條件發生重大變化等原因確需增加投資概算的，項目單位應當提出調整方案及資金來源，按照規定的程序報原初步設計審批部門或者投資概算核定部門核定”。明確了政府投資項目概算“不超是原則、調整是例外、超概需批準”。同時，第三十二條規定，“未按照規定核定或者調整政府投資項目的投資概算的”，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分。

2.3 關于政府投資項目的后評價機制?！墩顿Y條例》第二十六條規定，“投資主管部門或者其他有關部門應當按照國家有關規定選擇有代表性的已建成政府投資項目，委托中介服務機構對所選項目進行后評價。后評價應當根據項目建成后的實際效果，對項目審批和實施進行全面評價并提出明確意見”。明確了要開展項目后評價工作，要對項目進行全面評價。

3.加強政府投資項目管理的相關建議

3.1 嚴格執行決策程序，確保決策科學規范。地方政府要建立科學決策機制，不但要嚴格執行項目建議書、可行性研究報告、初步設計等必須的決策審批程序，地方政府層面還應建立政府重大投資項目領導機構和評估專家庫，對項目的可行情況、建設規模、資金來源、績效預期等進行深入調查研究，廣泛收集各方意見并提出建議供決策參考。只有切實加強政府投資項目建設必要性和可行性的審查，在詳細調研、科學論證、規定程序的基礎上進行科學決策，才能杜絕政績工程和形象工程，確保項目決策的科學性和規范性。

3.2 以概算審批為抓手，嚴格控制政府投資項目投資。地方政府應高度地重視概算審批工作，要從制度上、程序上和責任上細化完善相關規定。首先要明確各相關單位的概算控制責任，只有明確細化了責任，各相關部門才能切實履職盡職，在出現問題時才能有效追責問責。其次要堅持先落實責任再調整概算，對于申請調增概算的，應當對合理調增和違規超概嚴格區分，出現違規超概時，必須界定違規超概的責任主體，提出對相關責任單位和責任人的處理意見，要堅持責任單位和責任人處理意見落實后再調整概算。

3.3 全面開展后評價工作，提高項目決策和管理水平。項目后評價是對已投入運營項目進行的全面、系統和客觀的分析評價，不但可以總結經驗教訓，還能找到項目存在的問題及責任主體，提出相關對策建議等。地方政府及相關部門應按照上級文件要求，制定后評價工作實施細則，認真地組織開展后評價工作，并將項目后評價工作完成情況納入政府工作考核體系，切實引起各有關單位對項目后評價工作的重視。同時加強后評價成果的運用，利用政府投資項目管理信息平臺等形式，加強信息溝通交通，實現項目后評價成果共享，才能真正發揮其提高項目管理和投資決策水平的作用。