新形勢下海南國土空間規劃編制的思考

徐曉東

福建瀧澄集團設計院有限公司海南分公司 海南 ?？?571100

引言：國家全面深化改革，明確以建立空間規劃為基礎，以統一用途管制為手段的國土空間保護制度。2019年，海南省已完成“多規合一”的編制工作，提出了解決規劃矛盾沖突的措施；為全面落實國土空間規劃改革，建設自上而下的空間治理體系，實現“一級政府一個區域、一個區域一個空間、一個空間一本規劃、一本規劃一統天下、一張藍圖干到底”的最終目標積累豐富的實踐經驗。本文以海南自由貿易試驗區、自由貿易島建設為背景，梳理現行規劃編制存在的問題，提出國土空間規劃編制思路創新及建議。

一、現階段城鄉規劃編制存在的問題

1、經濟快速增長的背景下，規劃編制側重整體開發建設，對規劃的實用性考慮不足。

自2000年至今，中國經濟持續保持高增長、低通脹的發展態勢。伴隨經濟的快速增長，各種渠道建設資金涌入中國，帶動城市建設的空前繁榮。政府主導城鎮建設存在“攤大餅”、盲目擴大城鎮建設范圍、對已有的城鎮舊區大拆大建等問題；規劃編制未能充分考慮現狀城鎮發展，對后續城鎮建設指導不足，造成遠景規劃與現狀建設矛盾較為突出。

2、規劃的信息化、數字化管理不足。

隨著科技進步、5G技術的應用，現有規劃成果已不能滿足數字城市管理、智慧城市建設的需求?；ヂ摼W+規劃在信息系統應用方面，開展業務辦公自動化、電子報批、三維仿真、空間信息共享品臺等方面服務規劃管理、項目審批等工作環節，為政府的科學決斷提供重要輔助。因此，現階段規劃編制成果（cad、jpg、word等格式文件）的文件形式將不能滿足城市規劃管理數字化、智能化的建設。

3、規劃實施管理條例有待完善。

在土地規劃管理方面，目前法律法規主要針對城鎮規劃區內的土地使用、交易方式等明確規定，但對鄉鎮集體建設用地的具體使用方式、交易方式、用途管理等方面未進行具體規定，使鄉鎮地區的實際發展需求得不到法律法規的有效保護。對鄉鎮地區的零星建設用地，規劃審批依據并沒有明確意見，各地做法不一。目前的土地規劃管理體系對鄉村地區建設缺乏有效的管控，相關規劃管理制度急需革新和完善。

二、國土空間規劃編制思路創新與建議

1、規劃編制強調存量發展為主，提高資源利用的效率。

從狹義的概念上，“存量發展”指在不新增建設用地的前提下，通過對存量用地的挖潛提效來實現經濟增長。未來城鎮規劃應從“大規劃”向“小織補”轉變，革新建設的思路，將城鎮存量用地、剩余空間充分利用起來，通過概念植入、文化品牌效力帶動及景觀重塑等途徑，實現了城鎮空間的更新建設、再造城市生活的特色空間。其次，合理利用鄉村地區“空心村”，順應國家鄉村地區改革政策方向，引入休閑旅游、健康養生等文化產業，充分利用鄉村閑置土地，實現資源高效利用。

2、強化規劃信息化、數字化建設，為“數字城市”、“智慧城市”奠定基礎。

隨著政府管理模式與職能的變革，對規劃信息化建設提出了更高的要求?；ヂ摼W+規劃可以順應政府從管理型到服務型的轉變，互聯網信息化建設既是服務于規劃的重要輔助手段，又是促進規劃體制機制調整和流程再造的重要動力。國土空間規劃編制須順應政府部門改革后的新要求，完善規劃成果數字化表達，通過規劃網站、數字信息系統、協同平臺的營運，服務規劃管理、政府決策、公眾參與，實現批前編制管理、規劃方案審批、批后管理的一體化聯網應用。

3、應用科學的分析手段，提高規劃編制水平。

（1）利用地理信息技術，通過雨洪分析、視域分析、交通可達性分析，科學劃定城市藍線、生態廊道以及優化城市道路網絡布局，提升規劃評價的準確度。

（2）充分利用GIS空間分析技術與BIM信息模型，建立規劃信息模型，綜合利用氣象數據、外部環境數據，模擬城市不同層次的規劃結果所帶來的城市發展趨勢及空間布局所產生的日照、通風、噪聲、雨洪安全等一系列的人居環境指數，并通過評估這些指數來輔助城市規劃的設計、管理和決策。

4、合理搭建便捷數據操作管理“一張圖”平臺。

國土空間規劃編制要全過程轉入GIS基礎平臺，搭建國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統。充分利用新數據和新技術，建立并完善國土空間大數據體系，逐步形成國土空間全域數字化表達和信息化底板，實現國土空間數字化成果全覆蓋。國土空間基礎信息平臺，橫向通過系統接口向其他部門提供空間規劃數據及信息服務，并對其他部門的業務數據進行傳輸共享；縱向實現國土空間規劃傳導機制的貫通，實現上下各級系統的數據匯交、規劃管控、指標傳導。

三、結語：

在國土空間規劃體系構建的背景下，傳統的城鎮建設空間管控為重點的空間管控模式已經不能適應未來環境保護和城鎮建設的要求。借助國土空間規劃體系建設的機遇，創新國土空間規劃編制和管控思路，以新科學、新技術提高規劃編制水平，將規劃編制成果應用于政府實際管理、監督、公眾意見采納等環節，發揮政府積極干預效應，提升城市空間綜合治理水平。