備案審查，浙江走在前列

林龍

2018年12月20日，浙江省十三屆人大常委會第八次會議分組審議了2018年備案審查工作情況的報告（以下簡稱報告）。常委會組成人員認為，浙江省人大備案審查工作走在全國前列，切實做到了“有件必備、有備必審、有錯必糾”“實現備案審查全覆蓋”，為保障憲法法律實施，維護法制統一，規范權力運行，保障公民權益發揮了積極作用。

“立法是解決沒有法律的問題，備案審查是解決法制統一的問題。”開展備案審查是人大監督權的一個重要體現，也是人大監督工作最有力度的重要抓手之一。

2018年，浙江省人大常委會法工委堅持邁小步、不停步，不斷創新備案審查工作方式，加強備案審查制度和能力建設，備案審查工作取得新進展。

“1+1”的背后

地方性法規、行政法規、司法解釋等“官方文件”，是相關部門和普通公民行為的準則，但問題是，如果這些“官方文件”出了問題，怎么辦？

這時候就要想起“備案審查”四個字了。

“經過審查研究，發現《杭州市電梯安全管理辦法》存在超越規章立法權限增加電梯制造單位義務，個別條款規定以及法律責任設置與上位法不一致等合法性問題。”2018年，法工委在備案審查中發現了這一“官方文件”存在的“病癥”，經過與制定機關溝通和專家論證，向杭州市人大常委會發出公函，要求督促制定機關糾正。杭州市人大常委會復函，已經督促制定機關停止實施存在合法性問題的條款，并將電梯安全管理條例的立法列入2019年立法計劃。

有錯必糾，與上位法保持一致，這是備案審查的原則也是目的。立法法、監督法明確規定，省人大常委會對審查發現存在不適當問題的規范性文件，應當督促制定機關糾正。制定機關不予糾正的，應當依法予以撤銷。

“對帶病條文必須進行糾正，而對一些表述不規范的‘輕微問題我們則會提請有關單位慎重仔細。”據法工委同志介紹，2018年，法工委發現《舟山市人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查辦法》存在備案范圍表述不規范的問題，發出公函，提請制定機關注意。

1件糾錯，1件提請注意。這個看似輕描淡寫、不值一提的“1+1”，背后卻是法工委對大量文件、海量條文進行全面體檢和準確審查的結果。

報告指出，截至2018年11月30日，省人大常委會共接收各個制定機關報送備案的規范性文件共106件，其中省政府規章12件，省政府及其辦公廳的規范性文件42件；共向全國人大常委會、國務院報送備案地方性法規36件，共246個電子文檔，報送備案的文件全部通過全國人大常委會、國務院審核接收。

備案要做到及時規范“全錄入”，審查則要主動細致“全覆蓋”。根據規定，省人大有關專門委員會和常委會工作機構可以依職權，對報送備案的規范性文件進行主動審查。同時，根據公民、法人和其他組織提出的審查建議，對規范性文件進行被動審查。而實際上，目前許多地方人大存在“主動審查略顯疲軟，被動審查重視不足”的問題。

為確保主動審查全覆蓋，法工委按照職責分工，將所有備案的規范性文件分送人大有關專門（工作）委員會進行主動審查。報告指出，2018年，法工委主動審查政府規章及其他規范性文件55件，內務司法（工作）、財經委員會等8個委員會共審查84件。

在全面審查的基礎上，法工委結合常委會監督工作計劃，抓住社會熱點問題，選擇《浙江省餐廚垃圾管理辦法》《杭州市電梯安全管理辦法》等6件規范性文件進行重點審查。此外，法工委還對全國人大常委會法工委轉來的3件、公民提出的1件審查建議，逐一進行了研究處理，做好審查建議答復和匯報溝通工作，切實做到“件件有回應”。

“備案是備案審查工作的首道環節，審查是備案審查工作的中心環節，糾正是備案審查工作的必然要求。”一年來，省人大常委會在實現規范性文件“有件必備、有備必審、有錯必糾”等方面持續取得新的進展，保持備案審查工作走在全國前列。

一手抓“信息化”，一手抓“標準化”

近年來，從全國到地方，備案審查工作不斷走向臺前，針對一批存在問題的法規和司法解釋，頻頻“亮劍”。一方面，備案審查是“憲法法律賦予省人大常委會的重要職權，是中國特色的憲法監督制度，是保證中央令行禁止，維護憲法法律權威，維護國家法制統一的重要制度安排”。另一方面，它也是“規范權力運行”“保障公民權益”的“最好一道屏障”。

黨的十九大報告提出，“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作，維護憲法權威。”這是黨中央首次明確提出“推進合憲性審查工作”這一新任務新要求。在此之前，2013年，黨的十八屆三中全會就提出，健全法規、規章、規范性文件備案審查制度。2014年，黨的十八屆四中全會提出，加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，禁止地方制發帶有立法性質的文件。

“推進合憲性審查工作，規范性文件備案審查是主要手段。”法工委同志指出，地方人大及其常委會作為地方國家權力機關，負有保證本行政區域內憲法、法律得到遵守和執行的法定職責。加強備案審查工作，維護憲法權威是新時代人大常委會必須扛起的責任與擔當。

那么，如何將中央精神落地？如何有效開展備案審查工作？在新時代全面推進依法治國的新形勢、新任務要求下，迫切需要探索地方人大行使備案審查職權的新路徑、新方法。

“浙江省是全國最早建設備案審查信息系統并實現全省覆蓋的省份。”據介紹，省人大常委會自2013年以來，堅持不懈地穩步推進備案審查工作信息化建設。經過5年的持續深化，目前，規范性文件的報備、接收、形式審查、初步審查、綜合審查備案等各項工作，都可以通過系統在網上進行，實現了備案審查工作全過程的信息化管理。

“系統運行幾年來，我省省本級規范性文件的報備率達到100%，報備及時率接近100%；省本級規范性文件的審查率達到100%，審查及時率提高到80%以上。”法工委同志告訴記者，系統建成運行后，規范性文件報備情況，每道工作環節每個工作崗位的工作進度情況和意見處理情況，在系統上得到了直觀的顯示，超過規定時間未完成相關工作的，系統還會向管理員進行提示，較好地解決了不報、漏報、報備不及時以及備而不審、審查不及時等問題。

值得一提的是，2018年8月，根據全國人大常委會的要求，法工委會同辦公廳多次就平臺對接工作進行研究部署，協調信息中心組成專門工作班子，按照標準、網絡、內容、數據“四統一”要求推進信息平臺對接工作，于 9月底實現與全國人大備案審查信息平臺的對接，為我省備案審查信息化工作繼續走在全國前列奠定基礎。

隨著信息化技術的發展，各地人大備案審查工作的“硬件系統”不斷升級，其功能也越發強大。與之相較，困擾地方人大最深，難度最大，也最為棘手的當屬審查“標準化”這個問題。

“在具體的備案審查工作實踐中，如何準確理解和把握合法性標準、合理性標準，始終是困擾市、縣（市、區）人大常委會的難題。”法工委同志介紹，根據相關法律，備案審查標準分為“同憲法、法律法規相抵觸的”和“其他不適當的”兩大標準，即合法性標準和合理性標準。“遺憾的是，立法法等相關法律都未能作出明確的界定，標準的模糊給審查工作帶來了諸多困難。”

為了讓備案審查工作“有法可依”“有規可循”，2018年6月，全國人大常委會法制工作委員會下發《全國人民代表大會常務委員會備案審查工作規范（試行）》（征求意見稿），對加強和改進新時代備案審查工作提出了許多新的制度設計。而就在全國人大對備案審查工作加強頂層設計的同時，省人大常委會也在實踐中開展了地方性的探索。

“本標準體系分為兩大部分。一是合法性或不抵觸標準，具體包括三種情形：第一，制定權限合法要件。是否超越法定權限。第二，內容合法要件。是否違反上位法規定。第三，程序合法要件。是否違背法定程序。二是其他適當性瑕疵，即在上述違法情形之外的，構成明顯不合理或不適當的情形。”

2018年4月，法工委委托浙江工商大學法學院對備案審查標準體系進行課題研究，要求將備案審查的合法性標準和合理性標準分別予以體系化。9月，浙江工商大學法學院交付了《規章和規范性文件備案審查標準體系》課題研究成果。目前，法工委正在對課題研究成果做進一步的轉化應用研究，爭取形成具體、可操作的備案審查標準工作指導文件。

“接下來，法工委將研究出臺有關規范性文件審查標準的指導文件，細化并統一全省審查標準，為全省備案審查工作提供‘準繩。”法工委同志介紹。

與審查標準的法言法語相比，案例則是活的教材，具有很強的工作參考性和指導性。據悉，2018年上半年，法工委研究選編了6個省本級典型案例、14個市縣（市、區）典型案例、7個全國人大典型案例，對全省備案審查工作起到了很強的指導作用。這項工作在全國也是首創，得到全國人大常委會法工委的肯定。

“上天入地”，長出“牙齒”

“我省備案審查工作做得很好，做了很多示范性的工作，走在全國前列，省人大常委會對備案審查工作也越來越重視，扎實推進這項工作，成效顯著。”審議中，常委會組成人員對法工委備案審查工作取得的成績給予了肯定。同時，大家也清楚看到，與全面依法治國的新要求、改革發展的新需求、人民群眾的新期盼相比，還面臨一些困難和不足，亟待研究解決。

“要充分運用信息化手段，建設浙江省智能審查系統和地方性法規電子庫，采用機器+人的手段，以智能化、數據化推進和加強備案審查工作，彌補備案審查能力和力量的不足，提高審查效果。”常委會組成人員表示，下一步備案審查的量非常大，這么大量的審查任務怎樣更有效完成，這就需要讓備案審查工作插上人工智能的翅膀。

針對“備而不審、審而不糾、糾而不改”問題，常委會組成人員建議，采取有力措施，讓備案審查長出“牙齒”。“要強化審查意見的剛性，加強政府和部門對備案審查工作的意識，對漏報、報備不及時的現象要加大查處力度，真正做到有件必備、有備必審、有錯必糾。”

備案審查工作事關百姓切身利益，但是這項制度還是一項“新”制度，重視度不夠、關注度不高。如何提高認識，如何將抽象的法言法語轉化為公眾喜聞樂見的“方言俗語”，使備案審查工作接地氣、入人心。

“要加強備案審查工作的宣傳，通過編印工作簡報、選擇一些典型案例，不斷提高常委會組成人員、人大代表對這項工作重要性的認識，特別要發揮代表主體作用，推動代表工作與備案審查工作的有機結合。”常委會組成人員提出，要通過省人大常委會的刊物、網站、公眾號等加強宣傳，讓全社會了解備案審查工作，以公眾的力量來推動和加強備案審查工作。

近年來，備案審查工作任務越來越重，要求越來越高，但人員力量普遍不足，存在“小馬拉大車”的狀況。對此，常委會組成人員建議省人大常委會要高度重視，進一步充實備案審查工作力量。

“不僅要加強省人大備案審查工作的隊伍建設，還要特別重視加強市縣人大備案審查力量，選配業務素質高、法律意識強、對備案審查工作有豐富經驗的人員來做這件事，從而提高備案審查能力和水平。”

盡管取得了一定的成績，但備案審查工作起步不久，任重道遠。法工委同志表示，將落實好常委會的審議意見，從工作方式、制度和能力建設入手，繼續加強和改進備案審查工作。

“將備案審查工作與常委會執法檢查、聽取專項工作報告、信訪等其他監督工作相結合，增強監督合力。”法工委同志指出，將探索“開門審查”機制，拓展有重點的主動審查工作的深度和廣度，通過辦理代表議案建議和邀請代表參與備案審查工作，探索將備案審查工作與代表工作相結合，發揮代表主體作用。

“增強監督糾正工作的剛性，發現存在違憲違法違規問題的，督促制定機關自行糾正，制定機關不予糾正的，堅決依照法定程序撤銷。”據介紹，2019年，法工委將研究明確有關重大事項決議、決定的備案范圍，做到規范性文件應備盡備。同時，將進一步加強備案審查制度與能力建設，繼續組織力量開展備案審查糾正案例研究；繼續升級完善備案審查系統；啟動建設浙江省地方性法規電子庫；繼續開展合憲性審查工作研究；做好備案審查宣傳工作，推動全省備案審查工作深入開展。