農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策執(zhí)行中存在的問題及對(duì)策

趙志磊

（江蘇警官學(xué)院，南京210031）

一、問題的提出

十八大以來，我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，“人的城鎮(zhèn)化”成社會(huì)普遍共識(shí)，但是地方政府農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策執(zhí)行不力的問題愈發(fā)嚴(yán)重。從現(xiàn)實(shí)情況來看，地方政府在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作中缺乏實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，絕大多數(shù)地區(qū)在涉及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市住房、社會(huì)保障和公共服務(wù)等方面缺乏必要的經(jīng)濟(jì)投入和具體的配套政策[1]，導(dǎo)致戶籍制度改革和農(nóng)村綜合改革難以達(dá)到應(yīng)有的政策效果和預(yù)期。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》中也提出，到2020年前要實(shí)現(xiàn)1億非戶籍人口在城市落戶。實(shí)現(xiàn)“規(guī)劃藍(lán)圖”的宏偉目標(biāo)在于把地方政府的思想和行動(dòng)統(tǒng)一到中央精神上來，激勵(lì)地方政府貫徹落實(shí)國家一系列促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策。有學(xué)者認(rèn)為地方政府農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策執(zhí)行不力既受晉升激勵(lì)的影響，也受到地方財(cái)政壓力的影響。通過部分學(xué)者對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的測(cè)算，發(fā)現(xiàn)我國中部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共成本人均在15萬元左右。從實(shí)際情況來看，目前我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共成本主要由流入地政府承擔(dān)。高昂的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本直接導(dǎo)致地方政府不愿落實(shí)主體責(zé)任[2]。因此，通過重構(gòu)晉升激勵(lì)機(jī)制和建立市民化成本分?jǐn)倷C(jī)制，有助于提升地方政府政策執(zhí)行力，促使地方政府加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化[3]。

二、地方政府執(zhí)行不力的行為表現(xiàn)

2014年以來，我國城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提升，取得的發(fā)展成果有目共睹。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，戶籍人口城鎮(zhèn)化率到2018年底已達(dá)43.37%，但常住人口與戶籍人口城鎮(zhèn)化、人口與土地城鎮(zhèn)化之間的不均衡問題依然比較突出。從2018年國家發(fā)展與改革委員會(huì)對(duì)“推動(dòng)2020年1億非戶籍人口城市落戶”工作的首輪督查情況來看，實(shí)質(zhì)性進(jìn)展未能達(dá)到預(yù)期。目前在我國城鎮(zhèn)人口的年度增量構(gòu)成中，僅有26%是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口增長帶來的貢獻(xiàn)。地方政府作為推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的行為主體，其政策執(zhí)行不力成為當(dāng)下亟待解決的問題。地方政府政策執(zhí)行不力主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）政策執(zhí)行的虛空行為

傳統(tǒng)行政管理模式下工作壓力層層傳導(dǎo)。對(duì)地方政府的政績考核是地方領(lǐng)導(dǎo)干部最主要的壓力源，其對(duì)地方政府的決策產(chǎn)生較大的影響。在“晉升錦標(biāo)賽”下，地方領(lǐng)導(dǎo)干部可能存在著明顯的政績指標(biāo)偏向，對(duì)于那些周期短、投入產(chǎn)出明顯和權(quán)重較大的指標(biāo)往往特別重視，而在加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)、拓寬公共服務(wù)覆蓋面和改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口邊緣化境遇等方面缺乏必要的關(guān)注。從現(xiàn)實(shí)情況來看，地方政府推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中普遍存在政策執(zhí)行虛空的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為政策執(zhí)行虛置和對(duì)政策的象征性執(zhí)行。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中要求地方政府積極推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利，并不斷加強(qiáng)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的有效銜接，但部分地方政府除實(shí)行差異化落戶政策以外，對(duì)于規(guī)劃要求中的其他內(nèi)容暫未實(shí)施和執(zhí)行。還有部分地方政府表面上看起來是在執(zhí)行政策，實(shí)際上只做表面文章，貫徹落實(shí)缺乏實(shí)質(zhì)性、促進(jìn)性措施。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分地方政府在基本醫(yī)療和基本保險(xiǎn)方面，未建立針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鄉(xiāng)醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的具體辦法，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口仍更多依賴農(nóng)村社會(huì)保障。地方政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策執(zhí)行中的虛空行為使國家政策流于形式，缺乏實(shí)效，嚴(yán)重阻礙了政策預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）政策執(zhí)行的待援行為

《國務(wù)院關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》中明確指出要建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分?jǐn)倷C(jī)制，并提出加大對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財(cái)政支持力度。地方政府認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化路徑將對(duì)城市住房、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給等諸多方面產(chǎn)生巨大壓力，而地方政府財(cái)力有限，根本無力負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的巨額支出，導(dǎo)致大中小城市存在消極地、被動(dòng)地等待中央及省級(jí)政府財(cái)政支持的待援行為，主要表現(xiàn)為：部分地方政府忽視其在推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中的主體責(zé)任，消極等待中央和省級(jí)政府的財(cái)政支持；并可能導(dǎo)致部分地方政府根據(jù)中央和省級(jí)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策進(jìn)行選擇性執(zhí)行。某省的調(diào)研結(jié)果顯示，因農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化路徑對(duì)城市住房、公共服務(wù)配套工程建設(shè)和基本公共服務(wù)供給等方面影響較大，在中央和省級(jí)政府缺乏相應(yīng)的財(cái)政配套政策和轉(zhuǎn)移支付規(guī)模仍不明確的情況下，部分地方政府在涉及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實(shí)質(zhì)性問題上采取觀望、消極、被動(dòng)的態(tài)度。地方政府機(jī)械性地執(zhí)行政策，消極被動(dòng)地等待中央和省級(jí)政府財(cái)政支持的待援行為不僅空置主體責(zé)任，處于“被動(dòng)履職”的狀態(tài)，而且造成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的境遇缺乏實(shí)質(zhì)性的改善。

二、地方政府執(zhí)行不力的成因

對(duì)地方政府農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策執(zhí)行不力的成因進(jìn)行分析，有助于揭示地方政府農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策執(zhí)行不力的主要原因。

（一）虛空行為的成因

基于公共選擇學(xué)視角來看，地方政府對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策的執(zhí)行虛置和象征性執(zhí)行行為，是自身利益最大化的選擇。地方政府以政績考核目標(biāo)為中心，在追求效用的理性框架下，存在著風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避、投入產(chǎn)出失衡規(guī)避和長期投入規(guī)避等多種情況，他們偏向于選擇中央政府易于考核、當(dāng)前時(shí)間能夠考核、城市內(nèi)部易于實(shí)施的工作[4]。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化實(shí)質(zhì)上是地方政府為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊幕竟卜?wù)，這項(xiàng)工作財(cái)政支出巨大，時(shí)間周期過長，權(quán)衡后地方政府更容易選擇規(guī)避，繼而產(chǎn)生執(zhí)行虛置和象征性執(zhí)行行為。從地方政府執(zhí)行虛空行為的特征可以看出，地方政府對(duì)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策的虛空?qǐng)?zhí)行是追求個(gè)人效用最大化而忽視社會(huì)總福利的選擇。部分地方官員僅關(guān)心自身的利益，而忽略了社會(huì)總福利的增進(jìn)，對(duì)讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平等享受城市公共服務(wù)和社會(huì)保障反而增進(jìn)城市社會(huì)總福利的策略予以否定。

（二）待援行為的成因

在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中，地方政府的待援行為表現(xiàn)為空置責(zé)任，是地方政府事權(quán)財(cái)權(quán)失衡的結(jié)果。在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中，財(cái)權(quán)與事權(quán)失衡的情況尤為突出，一方面地方政府承擔(dān)絕大部分的支出責(zé)任，但另一方面在社會(huì)保障和公共服務(wù)等方面極度依賴中央和省級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付。由于地方政府財(cái)力有限，除東部發(fā)達(dá)地區(qū)和大型、特大型城市以外，其他大中小城市無力承擔(dān)高昂的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化公共成本，從而產(chǎn)生責(zé)任空置，消極等待中央和省級(jí)政府支持。

三、對(duì)策建議

根據(jù)以上分析，地方政府農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策執(zhí)行不力的主要原因在于自利偏好與事權(quán)財(cái)權(quán)失衡。因此，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中，只有不斷完善地方官員政績考核評(píng)價(jià)機(jī)制，盡快建立健全財(cái)政配套政策，才能激發(fā)地方政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中的積極性和主動(dòng)性。

（一）完善政績考核評(píng)價(jià)機(jī)制，改善執(zhí)行虛空行為

在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中，針對(duì)地方政府政策執(zhí)行的虛空行為，首先應(yīng)該引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀。政府部門區(qū)別于私營企業(yè)，它以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益為組織目標(biāo)，領(lǐng)導(dǎo)干部作為干事創(chuàng)業(yè)的帶頭人應(yīng)具公共精神，并將貫徹落實(shí)黨中央的路線方針政策和決策部署，謀求社會(huì)公共福利作為最高價(jià)值追求。因此，應(yīng)通過宣傳教育不斷增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的宗旨意識(shí)和公仆意識(shí)，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)，切實(shí)解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市住房、社會(huì)保障、就業(yè)和基本公共服務(wù)方面的問題，有效踐行全體居民共享城鎮(zhèn)地區(qū)發(fā)展成果。其次應(yīng)設(shè)置科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核指標(biāo)體系，合理設(shè)置相關(guān)指標(biāo)權(quán)重，并通過削弱地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率在地方政府官員政績考核中的指標(biāo)權(quán)重，增加社會(huì)保障和基本公共服務(wù)均等化的指標(biāo)權(quán)重，激勵(lì)地方政府補(bǔ)足“短板”，填補(bǔ)“缺位”，促使地方政府調(diào)整工作重點(diǎn)，不斷提高推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作的積極性和主動(dòng)性。最后應(yīng)加強(qiáng)政績考核結(jié)果的反饋與使用，提高政績考核評(píng)價(jià)的激勵(lì)作用。對(duì)政策執(zhí)行不力的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，保證黨的路線方針政策和決策部署得以高效落實(shí)。

（二）建立財(cái)政配套政策，抑制執(zhí)行待援行為

針對(duì)政策執(zhí)行的待援行為，應(yīng)盡快建立央地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分?jǐn)倷C(jī)制，落實(shí)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化資金保障，健全完善財(cái)政配套政策，確保財(cái)政支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作取得實(shí)效。首先根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》要求，確定對(duì)大中小城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策資金的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，進(jìn)一步明確東部發(fā)達(dá)地區(qū)和大型、特大型城市的主體責(zé)任，并建立支出結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)實(shí)際工作需要調(diào)整政策資金支出結(jié)構(gòu)。其次建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策預(yù)算績效管理制度，從數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本、效益等方面，綜合衡量政策資金使用效果，進(jìn)一步建立健全動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)機(jī)制，政策預(yù)算績效評(píng)價(jià)結(jié)果納入地方政府績效和干部政績考核體系，增強(qiáng)預(yù)算績效考核的激勵(lì)作用。再次應(yīng)分別設(shè)立財(cái)政專項(xiàng)資金，按照社會(huì)保障、城市住房、公共服務(wù)前期工程和基本公共服務(wù)等設(shè)立專項(xiàng)，制定具體實(shí)施辦法，并為承接使用好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化專項(xiàng)資金組建專項(xiàng)資金管理主體。最后為確保財(cái)政資金的有效使用，應(yīng)出臺(tái)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策資金使用管理辦法，并建立常態(tài)化督察機(jī)制，對(duì)地方政府政策執(zhí)行、資金使用等情況進(jìn)行督察。