權力與生意：北洋時期財政部印刷局印鈔業務運作探析*

魏文享，陳春蘭

(華中師范大學 中國近代史研究所，武漢 430079)

貨幣進入紙幣時代后，鈔票印刷成為事關國計民生的特殊印刷領域，紙幣的發行及防偽需要通過特別的印刷材料及工藝技術來加以保障。在前近代，中國貨幣以硬通貨為主，雖有紙幣，但流通規模尚小，鈔票印刷尚未形成產業。及至晚清，政府擬仿行西法，發行紙幣，對鈔票印刷工藝有更高要求。此時，歐美等國鈔票印刷技術已有長足發展，晚清政府決定考察西法，籌建鈔票印刷機構。1906年，度支部派員赴日本考察紙幣印刷情況。1907年，又派陳錦濤等赴美考察印刷局設施建設。俟后，度支部奏準依美國成例，設立度支部印刷局，專司鈔票及郵票、稅票和各類債票印刷。[1]120辛亥革命之后，北京政府接管了度支部印刷局，改名為財政部印刷局，仍定位為財政部直屬的鈔票印刷機構。到1914年，財政部印刷局的工程建設完竣全面進入運營階段。[2]708但因晚清政府的貨幣改革及紙幣印刷計劃滯后，本國銀行及外國銀行發行紙幣或兌換券，其印刷業務或由國內印刷館、印書局承擔，或向外國鈔票公司訂制，并不依賴于新成立的印刷局。由此不僅導致印刷局統一鈔票印刷業務的計劃層層受阻，其市場生存亦面臨重重挑戰。

自晚清度支部印刷局，到北洋時期的財政部印刷局，印刷局始終是官方重要的紙幣印刷機構。從學界現有研究來看，對其生產經營、印刷工藝等方面的討論較多，也有對印刷局的工潮問題展開研究[注]華氏：《記北平財政部印刷局》，張靜廬輯注：《中國現代出版史料》，中華書局1959年版；馬貴斌、李興元、白士明編著：《簡明中國印鈔史》，印刷工業出版社2010年版；萬啟盈編：《中國近代印刷工業史》，上海人民出版社2012年版；王慧誠：《舊財政印刷局工運見聞》；中國人民政治協商會議北京市宣武區委員會文史資料委員會編：《宣武文史》第5輯，香河縣第二印刷廠1996年版；《團河北省委對于財政印刷局工人斗爭報告》，中央檔案館等編：《河北革命歷史文件匯集》 甲 第20冊(1929年9月-1933年10月)，1999年內部版；陳凱：《北洋政府財政部印刷局的一次工潮》，《百年潮》2016年第5期。,但缺少與貨幣史及行業史的關聯分析。本文嘗試從政策與市場結合的角度，討論北洋時期印刷局的印鈔業務與統一鈔票印刷權的問題。

一、印刷局對“印制之權”的爭取及其困境

袁世凱在北京就職中華民國大總統后，即著手整頓財政及金融秩序，擴充中央政府財政能力。1912年11月2日，北京政府頒布了財政部官制令，在晚清度支部的基礎之上成立財政部，其職責為“總轄國家之財務，管理會計、出納、租稅、公債、貨幣、政府專賣、儲金保管物及銀行事務，監督所轄各官署及公共團體之財務。”[3]1其中，財政部下轄之泉幣司主管“整理幣制、調查貨幣、監督銀行、發行紙幣”等事務，成為貨幣管理的主要負責機構。財政部接替度支部，繼續建設印刷局，以之作為財政部直屬的幣鈔印刷機構。直到1914年，印刷局的廠房及設備才安裝到位，全面進入運行階段。

晚清度支部設立印刷局本為統一貨幣預作準備。1906年3月，在度支部呈報設立印刷局的奏折中就說，“東西各國于發行紙幣及一切簿籍，各項官紙，凡有價值者皆為政府主其權，嚴防民間之私造”。[4]233但實際上，雖然中央政府未統一發行紙幣，各中外銀行及省官銀錢局卻在不同范圍之內發行紙幣。紙幣印刷則是各尋門徑，極其分散，甚至不少是圖書印刷機構。官方設立的有戶部寶鈔局、度支部印刷局、郵傳部印刷局和海關印務處，還有江南制造局、京師同文館、官報局及官印局等40余處，私人創辦的商業印刷機構亦有127家。辛亥革命之后，這一數字還在增加。其中，具有紙幣印刷能力的約有40余家。[2]226-267貨幣發行未能統一，導致紙幣印刷同樣混亂。財政部曾批評，“查各省官銀錢局行號，發行紙幣漫無限制，以致幣價日低，百物騰貴，害國病民，莫此為甚。設非嚴行監督，流弊伊于胡底。”[5]560紙幣發行混亂，既擾亂物價，亦影響財政。財政部曾嘗試通過加強財政行政體系的垂直管理，來加強貨幣管控，但各省財政部門多受命于地方軍政長官，財政部的指令很難在地方上真正實施。

紙幣發行事涉財政收支大計，財政部不斷下發禁令，希望控制紙幣發行權。1914年1月，財政部訓令各省禁止私發紙幣，該項訓令同步發到各地石印局、印書館等印刷機構。[6]801915年10月，財政部經呈報批準，頒布了《取締紙幣條例》。在呈文中指出濫發紙幣之害，“東西各國，發行紙幣，大抵集權于國家銀行”，但在中國，“各省官銀錢行號，濫發紙幣，影響財政”。財政部屢發禁令，但各省立銀行及官銀錢局消極對待，商辦銀錢行號，“咸視發行紙幣為架空牟利之圖”。《取締紙幣條例》共9條，規定除中國銀行外，“凡新設之銀錢行號，或現已設立，向未發行紙幣者，皆不得發行。”此前已設立之銀錢行號，在營業年限內仍準發行，但限滿則應全數收回，不得增發。同時，“發行紙幣之銀錢行號，應每月制成發行數目報告表、現款及保證準備報告表，詳報財政部，或稟由該管官廳，轉報財政部”。[7]92按條例要求，地方政府及各銀行的紙幣發行均應受限，以為最終取締私發紙幣作準備。但條例頒行后實際上未能真正落實。甚至連作為統治中樞的北京，許多銀行也違反法令，私自向民間印刷機構訂印。

此后，印刷局又多次呈請財政部收回紙幣印刷權，而市場之亂象如故。1919年3月，印刷局局長李光啟向財政部部長呈文，“請財政部呈大總統頒布明令，將全國鈔票及一切有價證券交局印制，無論何等局、廠，不得私行制印，一經査出，照偽造懲處”，并認為“商辦各印刷局承印紙幣，妨礙營業，不惜貶價招徠，鈔票尤所垂涎，多印私仿，均難防止”。在財政部撥款有限的情況下，印刷局需要承攬商業印刷業務以維護日常運行，但仍未放棄對壟斷紙幣及有價證券印刷權的爭取。在印刷局看來，“如果殖邊(銀行)確向美鈔公司訂印，既未免挾洋商以為重，山西省銀行確向商務印書館訂印，亦未免導華商之為奸”，而各省官銀錢局、公司、商行的發鈔票、官帖，“或在華洋印刷商號私自訂印，或則自行設局印刷”，長期下去，將會導致“日言整理幣制，而幣制更難整理，日言限制紙幣，而紙幣轉無所限制”。[8]5271919年4月，幣制局又會同財政部呈奉大總統令，“以后各種紙幣及有價證券，一律交由部、局所屬印刷局印制，以重幣政”。命令頒發后，印刷局調查“京內外各銀行所用紙幣，仍多交中外各商店印制，甚至行用石印銅版紙幣，流弊所及，遂至偽造濫發”。[9]529印刷局的理想目標是，財政部將全國的鈔票及有價證券交由該局印刷，禁止地方的金融機關私自向外國鈔票公司與民間印刷企業訂印鈔票與有價證券。如此，既能實現對紙幣印刷的統一管控，亦可以確立印刷局的市場壟斷地位。

這實際上也是財政部的目標。只是北洋時期中央政府權力式微，地方實力派和銀行各行其是，財政部行政指令的范圍和效力都極為有限。承擔有中央銀行職責的中國銀行、交通銀行也都向外國鈔票公司訂印鈔票，政府的政令幾成廢紙。印刷局批評說，“該兩行每年均須印制若千萬張，其中真相不獨局外人無從得知，即政府亦無從稽其實數”，且“發行紙幣極少須有現金四分之一以為準備”，如果發行漫無限制，且準備金不足，將造成極大恐慌，影響金融安全。印刷局也歷陳該局之前為地方政府代印鈔票的案例，如“邊業、匯業、勸業、大中、震義、湖北官錢局、東三省銀號、銀行、廣信公司、察哈爾興業、熱河興業等處”，同時表示“職局為國立印刷機關，有印制鈔票之特權，直接隸屬于財政部幣制局以為節制”，希望能夠擴展市場業務。[10]531印刷局此舉，將華資銀行向外國鈔票公司訂印鈔票與金融安全聯系起來，又竭力證明印刷局的實力，目的在于爭取這兩家大銀行的印刷業務。

紙幣印刷事關貨幣主權，關系重大，并不僅僅涉及到印刷局自身的利益。在1921年12月印刷局局長楊潤致幣制局的密函中，對此有進一步的解釋。他說：

蓋此印制之權雖為職局所應有，然職局猶可不爭，此印制之代價雖足為職局營業上收入之大宗，然局長亦猶可不必為職局爭，弟為尊重國幣信用計，為掌握金融樞紐計。列強共管愈倡愈眾，存亡生死之關在政府，則萬不能不于此重創之后，力圖整頓，以固國基。用敢不揣淺陋，瀝陳管見，可否將該兩行印制鈔票辦法嚴加取締，不準再向外國訂印，提出國務會議議決，著為永久定案，俾示限制而免危險。[10]531

“印制之權”關乎國幣信用及金融安全，不可任由銀行自決。印刷局自身為政府掌控“印制之權”專設機構，其業務流失一分，即意味著中央政府對貨幣及銀行體系的控制弱化一分。這一說法在事實上也一直得到政府認可。但中國銀行、交通銀行為當時中國最大兩家銀行，這兩家銀行向外國公司訂制紙鈔，直接沖擊了財政部關于紙幣問題的禁令，亦影響到市場風向。因此，印刷局長楊潤特就此事與幣制局密商。

此外，印刷局本身的技術與質量水準，的確也會影響到其市場競爭力。海關稅務司以“印刷局工作既粗，價格又高”為由，明確表示“不能遵照辦理”。同時還稱，“財政部于民國六年早將印刷局抵押于日本三井物產會社，[注]注：1918年1月5日，財政部印刷局為整理賒欠賬目，與日本三井洋行簽訂200萬日元借款合約。印刷局以該局所有財產為抵押，年息8厘，以3年為期限。借款未償還以前，印刷局所需用之材料均須向三井洋行購買。印刷局若要增聘技師，須在三井洋行推薦之人員中選擇。印刷局須請財政總長對于各機關及國立銀行發凡有價證券均歸印刷局承辦之通告。之后該借款合約多次展期，印刷局并未還清欠款。(JACAR(アジア歴史資料センター)Ref.B04010757600，対支借款関係雑件/北京政府ノ部 第一ノ一巻(1-7-1-5_14_001)，外務省外交史料館。)該局所用機器物料，必須從日本購買。將來借款到期不還，該局必全歸日人管理。此次政府借整理局務之名，行壟斷印刷之實，乃系受日本指使，以為將來地步也。”[11]利益相關各方自行其是，視政府禁令如無物。

直到1921年，北京銀行公會還在向政府反映紙幣泛濫的亂狀，“我國幣制未定，紙幣繁多，財政、金融咸受其影響。民國四年十月，政府雖有取締紙幣條例之議，而迄今究未實行。六年以來，不但取締以往之案尚在虛懸，乃新許發行者反賡續而起。”[12]168-169中央政府未能統一幣制，各方爭奪其利，嚴重阻礙了財政金融變革的進程。1922年，印刷局向財政部報告，“惟査京內外各銀行、銀號及官錢局即發紙幣，其遵令交局印制者不過十分之三、四，而陽奉陰違蹈常習故者仍不免十分之六、七。夷考其源，實由比年以來僅有對于印制者申限制之令，并無對于不交者定取締之法，遂至言者諄諄，聽者藐藐。”[13]532從多次呈請的反應來看，政府對印刷局的要求是支持的。財政部同意將此轉發各省及縣，“通知發行紙幣之各銀行遵照辦理也”，“如有私造情事，即依刑律偽造貨幣治罪”。[13]532政府不斷重申取締禁令，但令行不止。顯然，財政部統籌貨幣發行權的計劃一時難以實現，印刷局的政策地位也一直未被市場所承認。

二、印刷局與國內印刷企業、美鈔公司的競爭

印刷局未能在實際上獲得鈔券“印制之權”的壟斷地位，仍需參與市場競爭。其時與印刷局進行業務競爭的，一是國內的印刷機構，二是美英日等國的外國鈔票公司。

在國內同行業之中，商務印書館、中華書局、大東書局、京華印書館等都在擴展印鈔業務。國內商業印刷機構也多是從國外引進技術設備。商務印書館在1905年時就聘請日本技師和田滿太郎來華傳授銅版凹印工藝，承攬有價證券的印刷業務。[1]293-294印刷局引進的美國技術，是采鋼版凹印工藝。既聘請美國技師，也引進了美國的雕刻機、凹印機、石印機等。與國內商業印刷的印鈔設備相比，印刷局其實有其優勢。在《北京印鈔廠志》中，也評價說其時印刷局“設備之齊全，技術之先進為當時國內印刷界所僅有，在國際上也屬于一流。”[14]2因技藝設備居優，營業一度較為發達。在晚清時郵傳部的鉛印局并入后，郵票亦全由印刷局承印，成為主要業務來源之一。1915年秋，財政部就停撥了局費，由印刷局自負盈虧。[14]2印刷局不斷呈請財政部賦予紙幣專印之權，此亦為重要原因。但與美國鈔票印刷公司(American Bank Note Company)(以下簡稱美鈔公司)相比，印刷局在技術、設備及工藝上顯然有所不及。印刷局分析了美鈔公司的劣勢與優勢，認為美鈔公司設于美國，鈔票運輸沿途周折、關津稽核致使價值昂貴，且若遇到票面花紋不清或號碼錯誤需要換掉時，因耗時較多，往往敷衍發行，其優勢在于技藝精良、紙張純潔及工作迅速等。同時，印刷局認為各銀行之所以“舍廉取昂，會近求遠”，亦與美鈔公司的銷售策略有關。美鈔公司主動派遣業務員前往各銀行推銷業務，雇傭大量的經紀人為美鈔公司招攬和推廣業務，以克服美鈔公司自身在中國市場競爭中的不足。[13]532如中國銀行、交通銀行及四明銀行等，均是向美鈔公司訂印鈔票，這對印刷局的市場空間形成擠壓。

印刷局原本為承印全國鈔票所設，建制規模龐大，“局本過重”。在1914年底時，職工即由年初的519人增至882人。到1915年，職工人數達到1800余人。[2]710如若業務充足，此為其優勢；如印量不足，則形成巨大的成本壓力。在財政部停止撥款后，壓力更形增大。在呈請政府收歸鈔票印制之權的同時，印刷局也在嘗試發展營業。在楊潤就任印刷局局長之后，認識到不能再如以往一樣“聽其自來”，坐等業務上門，在技術和市場兩個層面著手整頓。在營銷方面，“多派人員向各機關以及銀行、公司等處四出接洽，以廣招徠于來局訂印制品”，同時“于中外報紙多登廣告，力揚本局之成績”，使得營業成績有所好轉。楊潤在給財政部的呈文中，同時還提出了“鏟除積蠹、選用材能、籌劃經費、淘汰冗濫、減縮消耗、出品迅速、節省工資”等措施，在謀求“開源”的同時，精簡人員、減少開支，以平衡該局財務狀況。[15]3-20印刷局也改進印刷工藝，擴展普通印刷業務。1922年8月，印刷局呈財政部擬添宋體活字及增加制版式樣。其理由是，“第一、近年書籍所流行仿宋字版，職局僅有普通鉛字，并無宋體活字，故遇有舊書重刊或特別主用仿宋字體者，均不能承辦。第二、職局除鋼板外，尚有銅板、鋅版、平板、石印等馳名于世，而珂羅三色各版不過僅備一格，手術上未盡完善，故遇有風景圖畫之印品，即難與各大印刷商店競爭。”印刷局“擬派宋體技手兩員，專司繕寫，繕寫后鑄成宋體活字銅模四付，以資應用”。同時，聘請日本制版專家小林忠治郎來局，改良珂羅版印刷技術。[16]146-148

1921年7月5日，中南銀行在滬正式開張。7月22日，印刷局局長楊潤致函中南銀行的經理胡筆江，向其宣傳印刷局的優勢，以期獲得中南銀行的印刷業務，并隨信附贈印刷局的廣告。[注]《財政部印刷局局長楊潤致中南銀行經理函》(1921年7月22日)，上海市檔案館藏，中南銀行檔案，檔號：Q265/1/166。所附宣傳資料中載，“本局自前清光緒三十二年經財政處度支部會奏設立，專司印刷全國紙幣暨各項有價證券、郵票、稅票、各種美術印品以及書籍、簿冊之類。民國八年四月，復蒙財政部幣制局呈奉大總統令準所有各種紙幣及有價證券均限令交本局印刷，以杜私制而維幣政。計自開辦以來，十有五載，規模之宏大，印刷之精工，久已馳名中外。茲復不惜重資，力求美備。”同時，還列舉了該局諸多優勢：“鋼版之專精”、“墨色之特制”、“活板之優良”、“物料之齊備”、“交貨之克期”、“價值之低廉”。[注]《財政部印刷局之特色》，上海市檔案館藏，中南銀行檔案，檔號：Q265/1/166。經印刷局局長親自爭取，中南銀行最后允諾由該局代印該行的股票，并表示之后添印支票、存票、匯票等件，也將向印刷局訂印。[注]《中南銀行經理致財政部印刷局局長楊潤函》(原文無日期，之后與趙廓如函件之日期為7月23日，故推測此件為1921年7月24日)，上海市檔案館藏，中南銀行檔案，檔號：Q265/1/166。印刷局最終為中南銀行印刷各種股票共計5000份，印費連同包裝費用共計1283.6元。[注]《財政部印刷局致中南銀行函》(1921年11月2日)，上海市檔案館藏，中南銀行檔案，檔號：Q265/1/166。此外，從當時申報刊登的廣告內容來分析，上海福和煙公司隨煙贈送的月份牌、《新學》雜志、上海中國化學工業社贈品之畫冊、四庫全書目錄等，皆由印刷局代為印制。

在與美鈔公司的短兵相接中，印刷局發現不僅在工藝上落后，而且在產品推銷上亦遭遇諸多障礙。試舉浙江興業銀行為例，1923年浙江興業銀行開張之后，美國鈔票公司即向該行介紹該公司之先進技術，“敝公司所制之券工料精良，久為各國所樂用，近復發明一種新法，不能仿造。中交兩行之票上尚未用過。”[注]《美國鈔票公司致浙江興業銀行辦事處函》(1923年5月10日)，上海市檔案館藏，浙江興業銀行檔案，檔號：Q268/1/608/1。美鈔公司積極勸誘興業銀行在該公司訂印鈔票，“敝公司以為貴行既得發行之權，不如早日實行，否則政府朝令夕改，此日廣許發行，異時或即取締。倘貴行已擬有鈔票大致可以見示敝公司，愿為先做樣票及價格合宜，可由雙方訂立合同。如不合宜，票樣并不需費。”[注]《美國鈔票公司致浙江興業銀行總辦事處函》(1923年7月19日)，上海市檔案館藏，浙江興業銀行檔案，檔號：Q268/1/608/1。印刷局還發現，該局在中介費用以及手續審批時間上也落后于其競爭對手，“蓋職局為國立機構，除法定百分之二經紀費外，并無他項盈余可供顧主。美鈔公司系商人性質，則不實不盡予取予求，自所難免。縱有三令五申交局印制而出發之法未立，恐仍等于具文，此職局營業所受影響之原因一也。”此外，美鈔公司并不遵守財政部的禁令。“各銀行每多以職局呈報核準手續過繁，或因日期遲延甚久，或因數目時有準駁，以致原定發行鈔票計劃不克貫徹。……且查各銀行在美鈔公司登出訂印之鈔券數目既巨，美鈔公司又為外國商人，絕對無事前呈明，再行開印之事。一經印就，各銀行向前幣制局請領護照，又多如數發給。在職局向例，須先呈報核準，則往往受其限制。在美鈔公司，并不呈報，則反受開放利益，為淵驅魚，為叢驅雀，此職局營業所受影響之原因二也。”[17]624-634印刷局須按部就班，層層呈報。美鈔公司為外國商人，反不受掣肘，效率更高，受到國內各機構的親睞。

印刷局請求財政部允許變通經紀費用，同時改變審核程序，使印刷與呈報能同時進行，以期縮短時間。“限制各銀行鈔券，一律交由職局印制，否則比照偽造貨幣法令處罰。經紀費則準予酌量情形變通辦理，一方面對于職局承印各銀行鈔券，只要系取得發行權之銀行，準于一面開印，一面呈報備案。”[17]633-634財政部在回函中以“窒礙殊多”為由，予以駁回。[18]642不久，印刷局再次申述，表示“美鈔公司歷年承攬鈔票，其經紀數目之多寡，皆系隨時商定”，印刷局想要與其競爭，則擬請“嗣后對于來局訂印各種鈔票者，其經紀費亦仿美鈔公司隨時接洽，照其要求之成數付給”。[19]664-666雖然印刷局給出了相當充分的理由，表示經紀費用的變通“既無虧于公家，亦有俾于營業”，但財政部仍以“漫無制限，未免滋生流弊……所請礙難準行”為由，拒絕了該局的請求。[20]675財政部擔心滋生流弊，經紀費用本不合規，如明令許可，則易濫用謀私。印刷局作為公營機構，在制度上仍受較多限制。

印刷局為阻止美鈔進口，還提請財政部加強運輸環節的控制，“以后各種紙幣及有價證券，一律交由印刷局制并經幣制局咨行各省區嚴禁中外各商店私印鈔票各在案，應請重申禁令，嗣各銀行發行鈔券，除交由該局印制者準給護照外，其余概不發給護照。”[21]639但由于中國海關的控制權掌握在外國人手中，加之政府各部門之間缺乏協調，進口鈔票的運輸護照與印花稅票照發不誤，難以形成有效管制。1920年底，上海四明銀行需要更換其所發行的鈔票，向美鈔公司訂印了150萬張新票。該行致函財政部請求鈔票進口與運輸許可，最終財政部以“先入關、之后再補發護照”的方式，同意了四明銀行的請求。

印刷局與美鈔公司相比，不僅工藝技術方面處于劣勢，在市場營銷方面亦難以因時應變。從印刷局的呈請中可見，美鈔公司采取了非常靈活的公關及營銷手段來擴展業務。印刷局不斷向財政部請求政策支援，但缺乏管控效力。直至1927年時，在印刷局給財政部的報告中仍可見到情況并未改觀，“今年各銀行鈔票及各證券多向美鈔公司及京華印書局印刷，或省自為政私自印刷，不堪枚舉，影響局業實非淺鮮。”[22]355在鈔券印刷業務方面，印刷局始終未能取得預想之領先地位。

三、權力與生意的雙重困境

印刷局本是政府為統一鈔券印制之權而設，無論規模建制還是工藝設備，均遠勝于一般商業印刷機構。印刷局為擴展市場空間，一方面不斷向財政部呈請壟斷承攬鈔票印制之權，一方面改進工藝及營銷方式，參與市場競爭。財政部雖同意賦予印刷局專印之權，但在事實上卻無法管控，導致專印權無法落實。印刷局不得不與國內商業印刷機構及美鈔公司展開競爭，爭奪各銀行的鈔券業務，甚至還拓展普通印刷業務。

印刷局系仿照美鈔公司設立，其設備工藝在國內均屬一流，即使未獲專印之權，參與市場亦有優勢。事實上，印刷局在最初業務擴展很快。除了財政部內的業務來源，還獲得了郵票的印刷權。正因如此，財政部停止撥付局款，令其自負盈虧。但就此后情況來看，印刷局的發展并不順利，財務狀況不佳。1916年3月，印刷局因工資、福利問題爆發工潮，京師步軍統領率軍警千余人進場鎮壓。1918年，還借了三井洋行200萬日元。至1927年，印刷局的營業收入只有郵票印刷2萬元左右，印花票價千元左右，但是該局每月花銷則至少需要6萬元。同時，還背負沉重的債務，其中欠三井洋行本息360余萬元，欠各銀行商號約70萬元左右，欠工人工資2個月半約9萬余元，欠職員薪水4個半月約7萬余元，財政部欠該局則有130萬元的印花票款。[22]324在拮據的財務狀況下，該局卻依然有超過1900名職工，背負著沉重的人力成本。

印刷局規制龐大，在缺少專印權的情況下，業務來源一直不足。既面臨著國內商業印刷機構的競爭，更受到美鈔公司的擠壓。美鈔公司在工藝上勝于印刷局，在市場營銷方面亦極為靈活多變。不僅中國銀行、交通銀行、浙江興業銀行等向美鈔公司訂印，各省政府及省銀行等也大量與美鈔公司有業務往來。如1923年10月，浙江興業就與美鈔公司訂立印制合同，共印鈔票計有340萬張，約定在上海交貨，關稅由興業銀行自付。[23]252在省銀行方面，1921年10月直隸省銀行就向美鈔公司訂印鈔票34萬張，由上海報關納稅。[24]614印刷局除不斷要求財政部控制鈔券印刷市場之外，沒有有效辦法扭轉被動局面。印刷局向財政部反映：“茍能嚴行禁令，將此每年流入外國之千百萬印費收回國有，則不唯職局營業發達，立解倒懸，年終盈余必且大裕國庫用。”[25]373-377美鈔公司不僅壓制了印刷局的市場空間，而且在事實上在中國的鈔券印刷行業形成了近于壟斷的市場地位。南京國民政府成立后，印刷局更名為財政部北平印刷局，但經營狀況并未得到改善，國民政府財政部及各類銀行仍大量向美鈔公司訂印鈔券。到后期因通貨膨脹日趨嚴重，鈔券印刷業務更加繁重，在北平印刷局、中央印制廠之外，財政部繼續向美鈔公司訂印鈔券。

從印刷局內部而言，印刷局的人事及管理亦影響業務發展。印刷局的人事由財政部主導，印刷局局長頻繁更換。從1912年至1928年，竟然更換22個局長。[2]710此外，財政部經常拖欠巨額貨款，印刷局不得不頻繁墊付費用。根據印刷局的報告，1919年9月與1920年9月，印刷局為財政部印刷1104、1105、1152-1154號國庫券，但是貨款一直未撥付，“未付現之國庫券連同欠發印品價款共計洋370944.832元”。截至1921年12月，印刷局“承印財政部發交各項印品共計價洋575640.712元，收到印價共計洋381994.19元，欠費193646.522元”。[26]65-90印刷局自負盈虧，但并無獨立的經營管理權。財政部的印務本是印刷局的重要來源，經常欠款也影響印刷局的正常運行。

印刷局的經營困境反映出近代紙幣發行權與鈔券印制權分散所帶來的矛盾沖突。印刷局之設，本為統一鈔券印制權，并為整頓貨幣發行預作準備。財政部雖同意賦予專印之權，卻難以落實，導致印刷局業務來源不足。在市場競爭之中，無論工藝還是市場營銷，都處于劣勢。財政部頻繁變更印刷局人事，又經常拖欠款項，都影響到印刷局的經營績效。