加拿大應急管理戰略規劃分析研究與啟示

吳大明

（應急管理部信息研究院，北京 100029）

【關健詞】應急管理；應急預案；應急戰略規劃；韌性；防災減災

0 引言

我國自然災害多發，在黨和政府正確堅強領導下，多次有效防范化解了重大災害的威脅和傷害。在應急管理工作開展方面，通過應急管理發展戰略規劃的制定，引導著災害應對工作的科學有序推進。如2016年國務院發布的《國家綜合防災減災規劃（2016～2020年）》和2017年國務院發布的《國家突發事件應急體系建設“十三五”規劃》，為我國應急管理工作開展指明了方向。從國外來看，國外發達國家也注重應急管理戰略規劃建設，如美國應急管理署發布的《FEMA戰略規劃（2018～2022）》，就其應急管理工作開展方向和目標提出了整體的思路和方案[1-2]。近期，加拿大聯邦公共安全部發布了《加拿大應急管理戰略規劃：邁向韌性的2030年》，就未來應急管理發展的工作重點提出了初步框架。本文通過對該項規劃的深入分析，研究加拿大未來一段時期應急管理工作的發展動向和重點內容，為我國應急管理戰略規劃完善和應急管理工作發展提供參考和借鑒。

1 加拿大應急管理體系概況

1.1 加拿大政治體系特點

加拿大是英聯邦國家，英國女王是國家名義上的領袖，通過任命總督的形式，由總督代表英國女王作為國家名義領袖的代表。聯邦和地方的政府結構層級可簡單分為聯邦、省和地區等三級。聯邦層面上，加拿大聯邦政府負責國家財政、金融、國際事務，并協調各省的合作關系；省級層面上，省級政府負責教育、醫療、公共安全、社會服務和政府管理等方面的工作；地區層面上，各市等地區政府負責本區域內的公共交通、城市規劃建設和公眾基本生活保障等方面的工作。

整體上看，由于聯邦制的存在，各類政府部門之間不存在明顯的上下級關系，即聯邦、省和地方等政府之間的工作開展大多基于“協議”或“合作”的模式展開。因此，如何充分調動各類政府部門的職責能力，進而形成應急管理合力，成為加拿大應急管理工作的首要挑戰。

1.2 加拿大聯邦層面應急管理機構設置

從國家層面來看，應急管理屬于加拿大聯邦公共安全部的職責范疇。2003年，受美國“9.11”事件影響，加拿大政府進一步認識到公共安全的重要性，在機構改革重組的機遇下，加拿大政府組建了聯邦公共安全部，形成了以國家公共安全、應急管理和準備為核心的聯邦公共安全管理部門[3-4]。

2005年，加拿大聯邦《公共安全和應急準備法（2005）》頒布后，進一步明確了聯邦公共安全部的職責權力，即協調加拿大邊境服務局（CBSA）、加拿大安全情報局（CSIS）、加拿大懲教署（CSC）、加拿大假釋委員會（PBC）、加拿大皇家騎警（RCMP）等各部門力量，來組織開展聯邦層面的社會公共安全相關工作[5]。

2 《加拿大應急管理戰略規劃：邁向韌性的2030年》提出背景與目標

2.1 規劃提出的背景與挑戰

整體上來說，《加拿大應急管理戰略規劃：邁向韌性的2030年》的制定和實施背景是基于以下3個方面。

（1）應對災害頻發易發給應急管理工作帶來的更多挑戰。近年來，加拿大災害發生頻率呈逐年上升趨勢，且災害的嚴重程度也不斷加重。統計顯示，2008～2018年的11年間里，加拿大境內累計發生重大災害195起，造成大量公眾傷亡及財產損失。例如，2010年紐芬蘭的颶風“伊戈爾”災害，2011年阿爾伯塔奴湖山火災害，2013年南部艾伯塔省洪水災害，2013年多倫多市洪水災害，2013年梅岡蒂克湖鐵路交通事故，2014年薩斯喀徹溫省和曼尼托巴省洪水災害，2016年麥克默里堡野火災害，2017年大西洋加拿大電信停運事件，以及2017年不列顛哥倫比亞省洪水和野火季災害等累計造成上百億加元損失和數十萬人疏散撤離[6]。同時，由于全球氣候變化加劇、關鍵基礎設施相互依賴度增強和人口遷移頻繁等因素的影響，災害應對的難度也在逐步增大。例如，受氣候變化加劇影響，加拿大各地區的洪水、野火、干旱、極端高溫、熱帶風暴、永久凍土融化、海岸侵蝕以及北部地區季節性路面結冰等災害發生的頻率和強度都在增加，災害耦合疊加的發生為災害應對帶來極大挑戰；而受道路交通條件制約，對于土著居民等偏遠地區的公眾，其應急管理工作的開展也具有更大的困難。

（2）推進國家應急管理框架為應急管理工作提出更高的要求。2007年以來，在《加拿大應急管理框架》的指導下，聯邦、省和地區的政府部門共同參與推進加拿大應急管理工作發展。該框架規定了各類政府應急管理的職責職能，即省和地區等地方政府為應急管理工作的第一責任部門，當災害應對超出地方政府能力范圍時，由聯邦層面組織協調相關力量開展應急工作。2017年，《加拿大應急管理框架》的第三次修訂版正式頒布實施，對應急管理相關參與部門的職責和協同工作開展作了更加明確的規定，提出了應急管理工作應從以往重點關注應急準備和應急響應，邁向防災減災、應急準備、應急響應和應急恢復等全方面發展的新工作理念。

（3）落實國際社會災害應對新理念對應急管理工作提出的新思路。近年來，國際災害應急管理的理念有了較大的發展和進步，如提倡的針對社會不同階層公眾來綜合制定實施防災減災的理念，可提高災害預防工作的全面落實和整體水平的提高。特別是在2015年，《2015～2030年仙臺減災框架》提出了應調動全社會的力量來共同應對災害風險挑戰，以及提升國家整體災害應對韌性和“重建更美好”的新理念。

為此，在綜合考慮以上因素和以往應急管理工作經驗教訓，結合落實防災減災的中長期目標，加拿大聯邦政府制定了《加拿大應急管理戰略規劃：邁向韌性的2030年》。

2.2 規劃制定的目標

推進最新《加拿大應急管理框架》和《2015～2030年仙臺減災框架》的落實，明確聯邦、省、地區政府及社會各組織機構在應急管理工作中的分工和職責，以及到2030年實現加拿大全社會整體災害應對韌性的提升，從防災減災、應急準備、應急響應和應急恢復等方面，提出了應急管理工作優先開展5個重點方向。

（1）加強全社會應急管理合作，提升國家災害應對整體韌性。

（2）提高社會各組織機構對災害風險的理解和認識。

（3）促進全社會防災減災工作的發展。

（4）提升災害響應能力、協調能力及相關創新能力。

（5）強化災后恢復重建工作，降低災害長期持續影響。

3 《加拿大應急管理戰略規劃：邁向韌性的2030年》主要內容分析

規劃提出了優先開展工作的5個重點方向，針對每個方向又制定了具體的工作目標和結果。

3.1 以全社會應急管理合作提升災害抵御韌性

各類政府和社會各組織機構都是應急管理工作的重要參與者，均應主動充分發揮各自在應急管理工作方面的職責。因此，在全面識別各參與者角色和職責的基礎上，進一步理順其在應急管理工作中相互合作的關系，在以政府為主導的前提下，積極將各組織機構的發聲建議納入應急管理決策。具體如下：

（1）加強各類政府與其合作伙伴的合作關系，進一步明確各方在應急管理工作中的職責定位。

（2）各類政府應指明各方參與應急管理工作的路徑，并賦予其一定的職責權限。

（3）各類政府支持其合作伙伴利用現有的合作網絡、框架和體系等，來加強彼此應急管理的合作。

（4）各類政府應鼓勵應急管理合作伙伴將災害抵御韌性和氣候變化等影響因素納入政策完善內容。

通過以上工作實施開展，將達成以下2個結果：各類政府與偏遠公眾社區建立應急管理需求對話機制；各類政府應充分考慮環境影響復雜性和持續性、防災韌性和合作伙伴影響等因素，進而完善相關工作。

3.2 提高各組織機構災害風險認知理解

信息共享對于保障公眾安全、提高社區災害抵御韌性和開展科學風險評估具有十分重要的意義，完善公開和包容的對話機制，使各方準確獲知各類風險信息，提高情報獲取及決策準確性。聯邦政府應加強與偏遠社區合作，加大對相關信息（如文化差異、風險暴露、災害風險、社區脆弱性等）的收集力度，全面掌握各地區基本情況和潛在風險。

此外，各省和地區政府應完善本地區的災害風險和地區脆弱性檔案，公開災害風險信息，使各合作伙伴和廣大公眾及時了解掌握風險災害，進而制定相應的災害防范措施對策。具體來說：

（1）各類政府應就災害風險和最佳實踐做法交換信息，在基于證據決策的基礎上，對各類風險按等級排序。

（2）各類政府應制定災害風險意識戰略，培育社區災害風險感知能力，提前做好準備來減小災害影響。

（3）各類政府加強與其合作伙伴的合作關系，強化公眾災害風險意識。

（4）政府應賦予偏遠社區更多的應急管理權限，并將地域傳統文化、不同意識形態和教育計劃等納入應急管理工作范疇。

通過以上工作開展，將達成以下2個結果：各類政府將結合實際來完善公眾災害風險感知宣傳方法，提高公眾災害風險意識，擴大應急管理合作伙伴范疇；各類政府在尊重隱私和安全的基礎上，鼓勵支持公眾獲取更多社區災害風險信息。

3.3 促進全社會防災減災工作發展

以往經驗和研究表明，應急管理最有效的方式是防災減災工作的積極開展，包括工程措施（例如建造泄洪道）和非工程措施（例如保險激勵）。同時，防災減災工作的開展也有助于災害抵御韌性和災害預測水平的提升。具體如下：

（1）各類政府應鼓勵非工程減災措施實施，并加強工程減輕項目的投資力度。

（2）各類政府應加強對其合作伙伴的防災減災工作普及，營造維系應急管理適應災害風險持續演變的工作格局。

（3）各類政府應加強與私營部門的合作，創建惠及全社會的私營洪水災害保險模式，并明確激勵措施。

（4）各類政府根據其職責，授予轄區社區制定基于實證的減災措施和規劃，并通過項目開展降低災害風險。

通過以上工作開展，將達成以下2個結果：通過社會各界共同努力和相關最佳實踐信息的分享，促進工程和非工程減災措施的工作開展，并確保其合理性和互補性；各類政府之間相互協助，制定防災減災綜合財政投入方法措施。

3.4 提升災害響應協調和相關創新能力

各類政府的應急準備工作對于保障公眾安全至關重要，這也是災害響應和恢復行動開展的重要基石。首先應將工作重點放在加強應急管理合作伙伴的培育，以及通過教育使更多的公眾參與；其次將工作的重點放在預案演練完善上，各類政府組織開展的應急演練有助于全災種應急預案驗證，并促進合作伙伴關系的加強。此外，公眾溝通也有助于應急準備工作的開展，且更能提高個人應急韌性水平。在此基礎上，形成應急管理多方合力，這體現在應急防災減災和應急準備工作的參與支持、應急演練實踐表現和災后恢復的效果。具體包括：各類政府應鼓勵其合作伙伴提升應急準備和應急響應的能力；各類政府應與其合作伙伴建立可完全交互操作的應急管理系統；各類政府應與其合作伙伴共同參與應急演練；通過創新和科技發展來促進各類政府應急能力提升。

通過以上工作實施開展，將達成以下3個結果：各類政府與其應急管理合作伙伴共同開發可交互操作的公共安全通信系統；各類政府與合作伙伴開展應急演練，驗證應急預案的有效性；各類政府應鼓勵制定公共警報和公共安全通信的通用準則。

3.5 強化災后重建 降低災害長期影響

“重建更美好”是一個前瞻性和有計劃的災后恢復方式，在災后恢復重建的同時，能夠解決潛在的社會經濟問題，并提高災后社區整體韌性。“重建更美好”也是《2015～2030年仙臺減災框架》的一項關鍵原則，它將災后恢復視為社區重建的重要契機，在吸取教訓和創新工作的基礎上，對新建基礎設施項目進行投資，從而實現更好的恢復重建[7]。通過合作伙伴的支持，受災社區能夠在短期內更快的恢復，并逐步形成更高的災害抵御韌性，降低了社區應對未來災害的脆弱性。“重建更美好”不局限于基礎設施建設，也包括與應急管理和防災減災相關的法律、政策、規劃（計劃）、程序和項目等的完善和創新。具體如下：

（1）各類政府應與其合作伙伴及社會其他部門合作，辨識社區災前和災后脆弱性，進而優化災后援助的方式。

（2）各類政府鼓勵其合作伙伴之間在災后恢復和防災減輕工作中建立緊密聯系，健全和創新 “重建更美好”及相關工作機制。

（3）各類政府通過災后評估和合作伙伴經驗交流來總結實踐經驗和教訓，并將其納入綜合應急管理預案的完善。

通過以上工作實施開展，將達成以下3個結果：各類政府將努力為公眾提供可持續的、及時的和可獲取的災后財政援助；各類政府將搭建分享災害應對經驗教訓，組織其合作伙伴開展應急演練，并探索最佳實踐方法經驗的平臺；基于其職責定位，各類政府將探索財政之外的災后援助方式。

3.6 戰略的實施開展

《加拿大應急管理戰略規劃：邁向韌性的2030年》繪制了未來一段時間內，加拿大各類政府加強協調合作和引導應急管理合作伙伴參與應急工作的行動路線圖。在此基礎之上，為了進一步落實該規劃，各類政府負責應急管理的責任人將制定《各類政府應急管理行動計劃》，明確其職責定位，及如何推進相關優先工作。同時，各類政府的應急管理負責人將每年組織開展一次戰略規劃實施評估工作，檢查各項工作推進落實情況，分享經驗教訓，并對相關工作進行整改完善。另外，《加拿大應急管理戰略規劃：邁向韌性的2030年》將每五年更新一次，以確保其適用性和實用性。

4 加拿大應急管理戰略規劃特點分析

通過對《加拿大應急管理戰略規劃：邁向韌性的2030年》主要內容的梳理和分析，發現規劃具有以下5個特點：

（1）注重全社會各方力量的參與協作。加拿大是較為典型的聯邦制國家，聯邦、省和地區等各類政府決策具有很大的自主性和獨立性。但是，應急管理工作的開展，特別是重特大災害的應對是需要全社會力量的共同參與完成。因此，在規劃的制定中，始終貫穿著全社會共同參與應急管理工作的思想，并指出通過明確職責、加強協作、賦予權限等方式來提高各方參與的積極性和有效性。

（2）注重對應急管理全過程各階段的韌性建設與完善。一般來說，國際社會上對 “韌性”定義為系統遭受災害沖擊后，能夠通過自身力量快速恢復到原有狀態的一種能力。韌性建設是一個動態的過程，貫穿著應急管理全過程的各個方面，規劃指出要在防災減災、應急準備、應急響應和災后恢復等各階段的工作開展中，各類政策的制定和工作開展均應考慮到基層社區和一般公眾對于災害抵御能力的建設，即通過自下而上的基礎夯實，來提高國家整體的應急韌性。

（3）注重對應急管理協調的完善和創新。應急管理工作是一個多方參與、共同完成的動態過程，它需要各個參與者的密切配合和緊密合作。從管理學的角度來看，應急管理工作的核心是協調，即通過組織協調來將各方力量匯聚到一起，形成“1+1＞2”的應急合力。因此，完善和創新應急管理協調機制成為提升應急管理水平的關鍵，規劃中提出了應急協調的互操作理念，可大大節約應急協調的成本，便于緊急事件中處置工作的快速開展，同時也為不同部門的及時“補位”創造了條件。

（4）注重對應急管理全社會的災害風險普及和宣教。社會公眾是應急管理工作的基礎力量，只有形成全社會防災減災的氛圍，才能從根本上做好應急管理工作。在公眾災害風險普及宣教方面，規劃提出了針對不同人群加強相關風險信息的披露和宣傳，在兼顧地理區域、種族群體、文化水平等多因素的同時，通過信息公開和交換，使公眾能夠更全面及時的掌握相關災害風險，以便于其更好的做好災害防范工作，降低災害損失。

（5）注重對應急管理災后恢復重建工作的長遠布局和謀劃。從分析可以看出，規劃中對災后恢復重建工作的要求不僅僅局限于恢復災區社會生產生活的層面，它已將災后重建視為應急管理閉合圈的動態環節，即災后恢復重建是為了更好的防災減災，是為了更好的應急準備和應急響應。因此，規劃提出了“重建更美好”的理念，將吸取災害教訓、完善預案體系和加強工程建設等作為恢復重建工作的重點內容。

5 參考與借鑒

當下，我國應急管理工作正以全新面貌快速發展。然而，應急管理工作是項長期艱巨的工作，在前進的道路上充滿著挑戰。例如，需要進一步推進應急管理立法完善，加快應急管理協調機制健全創新[8-9]。《加拿大應急管理戰略規劃：邁向韌性的2030年》是在立足加拿大應急管理工作經驗現狀的基礎上，對未來應急管理工作發展趨勢和重點方向提出的規劃框架。從推進我國應急管理工作發展和完善我國應急管理戰略規劃來看，其啟示和借鑒的意義主要有以下6個方面：

（1）進一步明確全社會各方力量參與應急管理工作責任，從防災減災、應急準備、應急響應和應急恢復等各階段調動全社會成員參與應急管理工作的積極性。

（2）強化應急管理協調工作發展，將應急管理協調作為政府應急管理工作的重中之重，通過應急管理各方力量職責的梳理，形成應急各項工作協調的制度和機制。

（3）重視災害抵御韌性建設，推廣普及防災減災韌性理念，提高個人和社區的災害應對能力，真正實現災害“第一響應者”的應急管理能力水平提升。

（4）加強偏遠地區應急管理工作的推進，在防災減災、應急預案和應急演練等方面的建設完善過程中，綜合考慮各類地區對應急工作需求的差異和差距，進而制定合理可行的對策措施[10]。

（5）倡導應急管理閉合圈建設理念，即將應急管理的各個階段和各個流程均視為不可或缺且相互影響的重要環節，通過提升每個環節的工作質量來為其它環節工作的開展提供條件和支撐。

（6）加快應急管理防災減災軟硬件建設，在全面開展防災減災工程建設的同時，大力推進災害保險等相關金融的參與，通過制度的創新和完善來為社會災害應對提供更多的保障[11]。