國內外空間規劃理論研究與實踐進展綜述

張如意，張曉瑞，胡艷玲

(合肥工業大學 建筑與藝術學院，安徽 合肥 230601)

0 引言

2018 年“兩會”期間通過了國務院機構改革方案的決定，成立了自然資源部，結束了多年以來規劃編制“多規演義”的局面，開啟了空間規劃和空間治理的新時代。與此同時，隨著人居環境科學和可持續發展理念的推進，空間規劃研究也被作為統籌、協調空間發展的一項重要工作。總體上，空間規劃改革已成為推進國家治理能力和治理體系現代化的一項重要戰略部署，成為構建和諧的人居環境，實現可持續發展而研究的前沿問題[1-2]。

目前，隨著城鎮化、工業化和現代化進程的快速推進，城市人地矛盾突出、空間資源匱乏以及區域發展不平衡等問題越來越復雜，國家和城市面臨著經濟和社會上前所未有的機遇和挑戰，空間規劃也成為提高各個國家和地區綜合競爭力的重要手段和措施之一。對于國內的空間規劃而言，在新的體制改革背景下，重構統一有效的國家空間規劃體系是現實工作的當務之急。基于此，本文對空間規劃理論研究進行系統總結和梳理，對國內外的空間規劃實踐進行評述，以期找出國內空間規劃存在的問題，進而指出未來研究的主要方向，由此為我國空間規劃提供靈活和可供參考的理論體系和實踐方法。

1 理論研究

1.1 概念內涵

空間規劃是中期城市化的產物，“二戰”以后，主要發達國家和地區旨在促進戰后重建工作而開始開展空間規劃。傳統的空間規劃被認為是一種防止市場失效的管理手段[3]，側重于對土地和空間地域的利用及管理[4]。隨著1983 年《歐洲區域/空間規劃憲章》這一里程碑文件的頒布，空間規劃開始被明確為經濟，社會，環境和文化政策在空間上的表達[5]。與此同時，有關空間規劃的實踐應用研究也取得了一定的進展，其中在實踐上最具代表性文件為《歐洲空間發展展望1999》(簡稱ESDP)。此時，歐洲許多地區雖然將空間規劃轉向城市景觀更新和轉型項目為主的規劃，但更加側重歐盟一體化進程和跨區域的空間發展[6]。至今，由于規劃思想的演變，空間規劃的內涵也不盡相同，可分為理性綜合規劃、漸進式規劃、倡導式規劃、溝通規劃等。但總體上空間規劃可被分為狹義和廣義兩種類型[7-8]，狹義的指戰略空間規劃，即國家和區域尺度上的空間規劃，強調在公共領域內被大量采用，能夠影響未來行為的空間分配手段和措施；廣義的還包括都市區(城市)、地段和基質生態空間規劃及管理活動的總稱。此外，空間規劃還被認為是一種作為區域統籌政策、方法論和制度等綜合性的協調手段[9]。目前，“空間規劃”這個術語由于翻譯、規劃尺度、規劃類別的不同而形成不同的稱謂，它的含義還存在很大爭論。但綜上而言，筆者認為空間規劃已成為以空間治理為特征、以協調多元化主體利益為導向、以可持續發展為目標，綜合所有空間屬性規劃的統稱。

1.2 國外空間規劃研究

國外的理論研究主要集中在對空間規劃的理論體系與空間策略方面的研究。從空間規劃的起源來看，歐盟為促進空間規劃理論研究和實踐的蓬勃發展做出了巨大的貢獻。從空間規劃的發展歷程上看，空間規劃大致經歷了兩個階段：其一是在20 世紀80 年代末至90 年代初，很多發達國家的規劃理論和實踐更加關注空間發展的整體性和協調性；其二是20 世紀90 年代至今，在全球范圍內，城市與區域空間規劃研究領域和焦點主要側重于世界城市、城市群、城市帶、都市區等宏觀尺度的城市與空間形態的研究。此外，在國外開展空間規劃運動中比較典型的實踐做法有：美國的“精明增長”運動、法國頒布的《社會團結與城市更新法》(SUR)、英國發布了關于規劃體系改革的“綠皮書”、日本的“國土綜合開發規劃”等。

國外空間規劃體系由于政體、歷史、法律及規劃編制和實施方式等因素而表現不同的形式，一般而言，各國的空間規劃體系與行政設置相對應，呈分級形式。除此之外，國外學者對空間規劃不同層次的地域單元空間進行多視角的研究。如歐洲學者從生態學[10]、社會學[11]、交通發展的視野[12]等多領域對空間規劃的概念界定、耦合關系等提出了自己的見解。國外空間規劃的應用還體現在采用復合的規劃手段對空間協作和管治方面進行研究，較為代表性的研究包括：土地變化的驅動因素[13]、空間規劃的評估策略[14]、使用框架分析空間規劃中的“軟”文化因素[15]、探討空間規劃決策中前瞻性選擇的神經表征[16]、基于網絡的空間決策支持工具PALM 分配城市開發區[17]、運用地理信息工具加強參與式空間規劃的治理[18]等。這些研究成果不斷豐富和完善了空間規劃的理論與應用體系。

1.3 國內空間規劃研究

中國的空間規劃可追溯到古代大型城市建設、水利工程和建筑營造等項目，其本身具有隱含的內在規劃體系框架。建國后，我國在城市和區域規劃理論與實踐方面積累了豐富的經驗。但直至20 世紀末，我國才開始研究和編制城鎮體系規劃、城市群規劃等一系列戰略空間規劃。此后，空間規劃理論和概念開始在中國運行，空間規劃的思維和方法開始不斷地涌現[19]。《多規融合的空間規劃》[20]、《空間規劃體系與空間治理》[21]是國內為數不多的對空間規劃進行系統介紹和研究的著作，其把空間規劃理論解讀與實踐應用研究融為一體，是學習和研究空間規劃的經典文獻。近年來，在研究尺度上，國內在全國、省級、市縣級等不同尺度對空間規劃進行改革研究[22-24]。與此同時，在研究范圍上，空間規劃還對多層次、多視角的空間進行實證研究，如大都市圈空間[25]、跨行政區空間[26]、海洋空間[27]等。另外，我國多是針對“多規合一”的實施路徑、自然資源管理格局、價值導向[28-30]等現有理論體系構建及實證應用研究提出相應的空間規劃改革措施。這些成果對推進空間規劃理論研究進程具有積極的意義。

總體上，中國學者關于空間規劃的研究除了對空間規劃理論研究及實證應用外，還包括在技術方法體系上也取得了豐富的成效。比較有代表性的成果有：黃征學等提出應快速推進“三線”劃定和管理，強化空間用途管制[31]；鄭志宏對空間規劃底圖數據編制與數據庫建設等相關技術環節進行了探討[32]；毛鋒等采用GIS/RS 技術為城鄉空間規劃支持系統的開發建設提供關鍵技術和方法[33]。目前，我國的空間規劃技術方法還處于一定的實踐和驗證階段，方法體系還不夠成熟和完善。相比之下，國內的空間規劃研究與國外存在一定的差距，缺乏有關理論架構、大數據技術方法的原創性、開拓性研究成果，對復合的規劃手段研究也較為鮮見。但筆者相信隨著研究的深入，基于空間規劃視角研究的技術方法會越來越成熟和完善。

2 規劃實踐

2.1 國外的空間規劃編制

國外的空間規劃有近百年的歷史，無論是規劃立法還是管理體制上，都積累了大量的規劃理論基礎和實踐經驗。以下通過借鑒德國、荷蘭和日本三個具有代表性的空間規劃案例，為正處于新型城鎮化時期的國內空間規劃提供經驗和方法。

2.1.1 德國的空間規劃

德國的空間規劃體系從聯邦到地方是一個完整的結構體系。同時，空間規劃結構明確，又具有較強的靈活性。空間規劃體系可分為空間總體規劃和專業部門規劃。另外，德國的空間規劃從上到下形成了《聯邦空間秩序規劃法》、《州國土空間規劃法》、《聯邦建設法典》、《建設利用條例》等復合型、層次型的法律體系，其為規劃的編制和實施提供了法律依據。與此同時，空間規劃的編制在縱橫向、上下級銜接上還遵循對流和輔助原則，從規劃的制定到實施方面注重公眾參與。總之，德國的空間規劃體現了高度的銜接性和有效地運行結構[7]。

2.1.2 荷蘭的空間規劃

自20 世紀50 年代，荷蘭便開始注重國家層面的戰略規劃。其運用分層調控的理性規劃方法，將國土空間劃分為三個層次：基礎層、網絡層和應用層。自1960 年起，荷蘭前后共編制了五次較完整的國家級空間規劃。2008 年后，荷蘭實施了新的《空間規劃法》，其空間規劃體系得到重大的調整，表現在以下兩個方面：(1)空間規劃的編制體系變成了在國家、省、市級均編制戰略性的“結構愿景規劃”，在市區編制法制性的“土地區劃規劃”。(2)荷蘭的規劃體系擁有一套較為完善的協調機制，如成立智庫機構，建立溝通協調機制和公眾參與機制。總之，荷蘭層次鮮明、上下協商的空間規劃體系值得國內借鑒和學習[34]。

2.1.3 日本的空間規劃

日本在空間規劃上形成了自己獨特的體系。日本從1962 年開始至2015 年共編制7 次國家空間規劃(簡稱“全綜”)。而前五次“全綜”都是以城市開發為導向、以增量為主的規劃。21 世紀后，日本開始進行大部制改革，在國家層面上建立了統一的行政機構，即成立了國土交通省。基于可持續發展理念，日本以提高國土質量為目標而制定了《國土形成規劃》(即“六全綜”和“七全綜”)。從“國土規劃編制綱要”到《國土綜合開發法》及最終《國土形成規劃法》的確定，其和《國土利用規劃法》、《土地基本法》及地方性法規共同形成了一個有效銜接的完整體系。目前，日本的空間規劃體系開始向“環環相扣”與互相銜接的模式演變，成為了東亞區域最為經典和成熟的案例之一[35]。

2.2 中國的空間規劃編制

從20 世紀50 年代起至今，經過六十多年發展，中國的空間規劃理論與實踐逐步發展起來，形成了獨具中國特色的空間規劃體系。通過對國內空間規劃體系學術和實踐的現狀總結，可將空間規劃分為以下四個階段。

2.2.1 計劃經濟時期(1949-1978)：城市規劃的起步

新中國成立之初，中國在學習蘇聯規劃模式的基礎上，最先編制了城市規劃，大致確定城市發展的框架與布局方案，滿足重點項目選址安排與相關配套設施的需要。1959 年，全國涌現大量的城鎮編制了城市(鎮)總體規劃。而且，很多地區進行了“區域規劃”的編制，以資源開發和工業區的布局為重點。這一時期雖然有比較典型的區域規劃實踐，但是還沒有形成完整的體系。緊隨而來的文革時期，導致整個規劃的運作以及行政體系處在相對混亂和停滯狀態。

2.2.2 改革開放時期(1979-1990)：國土空間的發展

黨的十一屆三中全會以后，城鎮規劃工作進入了新階段，并在1990 年推出了《城市規劃法》，確立了城市規劃的法律地位。此時的區域工作更傾向于對宏觀性和全局性重大項目的選址工作。1981年，我國開始關注國土整治，國務院批準成立國土局。雖然國土規劃曾經形成相對完整的規劃運作體系和行政體系，但是由于國家機構改革等多種原因，并沒有形成國土規劃的法律體系。因此在90年代，城鎮體系規劃與城市規劃在一定程度上扮演了“國土規劃”的角色。

2.2.3 市場經濟時期(1991-2000)：“兩規”的沖突

90 年代后，在全國急需對國土資源的潛力進行綜合摸底的背景下，土地利用規劃應運而生。1998 年國土資源部成立，1999 年4 月《全國土地利用總體規劃(1997-2010)》通過了國務院審批。土地利用規劃逐漸形成了依托行政區劃設置的規劃運作層次。與此同時，土地利用規劃還形成了以《土地管理法》為核心法的法律體系，并多次進行修編和完善。此時的土地利用規劃相對于城市規劃的剛性約束作用明顯增強，不僅僅是只注重經濟社會的發展，更突出強化對國土總體生態格局的控制。

2.2.4 經濟全球化時期(2001-2018)：空間規劃改革

進入21 世紀后，城鎮化進程加快，于2008 年推出了較為統一的《城鄉規劃法》。根據《城鄉規劃法》，規劃運行體系增加了鄉和村莊規劃編制序列。此次運作體系調整具有強烈的城鄉“統籌”價值傾向。此外，2010 年以后，國土規劃重新引起重視。但是“多規打架”問題增加了國土空間的全面統籌和優化的難度。

近些年來，國家試圖統籌空間規劃體系而相繼推出主體功能區規劃、新型城鎮化規劃及生態保護紅線規劃等特定類型的規劃，最終導致規劃的運作體系愈加混亂和膨脹。總體上，從空間規劃理論誕生至今，逐漸形成了“多規”分治的局面。因此，自2014 年以來，政府在全國范圍內28 個市縣推行“多規合一”試點工作。并在2018 年3 月成立了自然資源部，建立國家層面的國土空間規劃，試圖在空間上形成“一級政府、一本規劃、一張藍圖”。

3 存在的問題

目前，對于如何重構空間規劃體系還處于學術探索與實踐階段，學術界在一些關鍵問題上還存在較多的爭議，其中包括空間分區標準、政府與市場的關系處理、空間管制尺度的銜接、空間開發權分配等[36-38]。其焦點可以歸納為以下三方面。

3.1 沒有統一的理論框架體系

空間規劃尚未形成系統的研究框架，對空間規劃理論研究不足。雖然在學術層面，國內學者對我國空間規劃的構成、現存問題、規劃改革等有著廣泛的探討，但是幾乎很少有人提及空間規劃的內涵，通常將其作為一個不言自明的實踐活動集合使用。因此，整個學術界對空間規劃的含義和概念是多元化的，在理解上也存在很大的差別。同時，國內多基于規劃學、經濟學、地理學等專業范疇對空間規劃理論進行研究，研究的視角、理論依據比較寬泛。此外，我國對空間規劃體系的認識不夠全面、理解不夠深入。以現行空間規劃體系為例，環境生態規劃僅作為補充性內容，研究中往往處于被動滯后的地位。在實踐中，環境退讓已成為其他規劃協調的妥協方式，使環境規劃的規范性和科學性受到了一定的影響。

3.2 缺乏完善的技術方法體系

建國后，基于條塊分割的行政體制，各個行政主管部門為了爭奪對空間規劃的主導話語權，在規劃分類及編制內容上自成體系。因而導致“多規”相互重疊、相互脫節，甚至相互沖突。此外，各個行政主體都摻雜著部門利益和專業取向因素，沒有明確劃分各級政府的事權，也缺乏協調溝通機制致使產生規劃審批難、項目落地難等問題。同時，從技術標準的角度來看，各類空間規劃還表現在坐標系、規劃年限、用地分類標準、成果要求等方面存在較大的差異，以致于基層管理部門無所適從，嚴重影響了政府的治理能力。

3.3 尚未形成健全的法律體系

我國缺少對空間規劃系統、全面的法律體系構建。主要表現在兩方面：一方面，各類空間規劃的法律關系較為模糊、內容存在諸多重疊。比如城鄉規劃法中并沒有明確各類規劃的內容、協調模式以及監督程序等。在規劃編制與管理中，常使政府以及規劃編制單位陷入困境。另一方面，部分空間規劃沒有法律依據。比如，主體功能區規劃、國土規劃、區域規劃、新型城鎮化規劃等，既沒有專門的規劃法律，也沒有在相關的法律中體現出來，這使得空間規劃的編制和運作框架只是一些“實踐共識”或部門規定。特別是快速發展時期，關于國土空間的一些約束性規劃長期沒有法律定位，造成了嚴重的生態后果。

4 研究進展與展望

4.1 構建統一的理論框架體系

統一的理論框架體系對空間規劃研究至關重要。唯有明確空間規劃的概念、內涵，以及關注視角才能夠準確把握研究對象與研究內容。未來，應逐步建立統一的理論框架，明晰空間規劃的概念、內涵和構成。即在自然資源部成立的背景下，將空間規劃定義為協同、高位統籌其他類型規劃的國土空間規劃。其他類型的規劃如國民經濟發展規劃、土地利用規劃、城市規劃、環境保護規劃等僅作為形式上的專項規劃，不單獨具有法定意義。同時，空間規劃研究視角和關注點應從注重經濟增長模式向保護國土空間資源模式轉變，空間規劃要融合生態文明理念，將生態文明建設放在首位，逐步豐富和完善空間規劃理論體系。

4.2 構建完整的技術方法體系

規劃的技術方法體系指各個層面的空間規劃應完成的目標、任務和作用，以及完成這些任務所必需的內容和方法，也包括各個層面規劃編制的技術規范。而完整的技術方法體系是建立空間規劃核心內容和基本框架的前提。已有的方法大都基于對規劃編制的技術規范的銜接研究。因此，未來的空間規劃應形成“一本規劃、一張藍圖”，則我國的空間規劃體系應分為國家、省、市縣三級，各級規劃應明確職能定位和工作重點，保證各級規劃為協調統一的整體。在宏觀層面上，國家在省、市縣層級開展空間規劃試點，實現省級宏觀指導與市縣微觀實施的有機結合，為空間規劃的實施提供技術上的支持。另一方面，應加強大數據和3S 技術的應用研究，統一空間規劃底圖和健全用途管制制度，在頂層設計層面，注重開發與保護相協調，明確空間發展定位、空間發展目標，進而在空間組織結構上劃定“三區三線”，形成一套規劃綱要、一套規劃說明和一個信息平臺。

4.3 加強規劃編制/審批程序體系

規劃編制、審批程序在空間規劃研究體系：“研究-編制-審批-實施-評估”中發揮著承上啟下的重要作用。目前的編制、審批程序都是由政府主導，缺乏公眾參與機制。同時，傳統規劃在前期的調查研究工作中存在太多不確定性和矛盾的因素，影響了城市規劃編制的科學性和規范性。另外，規劃編制、審批程序多、時間跨度大、工作效率低，導致當前的空間規劃在實踐中無法適應環境的快速變化。因此，未來應從以下兩方面加強規劃編制、審批法律程序體系。一方面應以動態的觀點來編制城市規劃。首先，改變傳統規劃“調查-分析-規劃”的靜態方法路徑，采用“情景規劃”方法，通過提供多方案對比分析的決策支持技術進而提高了決策的科學化和民主化。其次，在規劃程序上注重規劃的過程性，將環境變化中的多種可能性納入規劃編制-實施-監測體系中。另一方面 ，應簡政放權，推行“大部制”的改革思路，進而減少空間規劃的編制、審批程序和辦事窗口，從而提升規劃的編制、審批和實施效率。

4.4 編制健全的法律體系保障

國外的經驗表明，任何成熟的空間規劃都要具備完善的法律法規體系。我國應加快制定《空間規劃法》，從法律層面規范明確頂層設計；借鑒《國外空間規劃法》的基本經驗，修改完善《城鄉規劃法》、《土地管理法》等部門主導的法律法規，在立法理念、規劃目標、組織實施等方面實現目標一致，鼓勵市、縣域在明確規劃體系及管理機制的基礎上，制定有關法規和規章制度。其次，制定相關的法律、法規來推行空間規劃的編制和運作，明確各規劃部門的法規內容和定位。最后在現有規劃編制、實施與監督的類型基礎上，制定科學、民主的決策和制約機制。

5 總結

空間規劃是為了應對快速城鎮化和經濟全球化所帶來的挑戰而出現的對策和機遇，規劃不只是解決區域內部的具體問題，更是為了促進區域一體化發展而實施的政策與手段。從學科研究的發展歷程看，空間規劃正處于理論體系的深入、完善和優化階段，研究雖然取得了一定的成效和進展，但由于空間系統的復雜性，還有許多問題需要進一步探討。未來研究應緊扣規劃中的關鍵和焦點問題，在規劃理論框架體系、規劃技術方法體系、編制審批程序體系、法律體系上開展深入研究。

最后應指出的是：2018 年3 月，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，組建成立了中華人民共和國自然資源部。這是改革開放40 年以來，國家對空間規劃研究的重大機構變革和規劃職能的重新整合，同時也為在全國范圍內繼續推進和改革空間規劃提供了良好的環境。相信隨著研究的深入，一套適合中國國情的空間規劃體系會逐步建立和完善，從而在全國國土空間開發過程中起到更加科學、高效的指導作用。