民主化、精細化、法治化：中國行政法制40年變遷的重要特點

莫 于 川

(中國人民大學 法學院， 北京 100872)

中國改革開放40年來，與經濟、政治、文化、社會等諸多領域一樣，行政法制建設也走過了艱難曲折和成績斐然的歷程。承認自己不懂、不足和不行，虛心學習借鑒別國經驗，他山之石可以攻玉，使得我國的行政法制建設獲得巨大進步，從百廢待興、百端待舉的狀態到建立起行政法律規范體系，基本做到有法可依的狀態；同時須指出，在結合中國國情推動行政法制創新發展方面也取得可觀進步，呈現出一系列特點，包括民主化、精細化、法治化等重要特點，它們分別是行政法制變遷的本質特征、形態特征和功用特征。正確認識所處時代及其潮流，順勢而動、乘勢而為，方能持久穩健地前行。2018年修憲與黨和國家機構改革，給我國行政法制建設帶來新機遇和新挑戰，通過觀念更新、制度創新抓住機遇、迎接挑戰，將有助于促成新行政法的穩健發展，以達到深入推進依法行政、加快建設法治政府的深度轉型發展目標。對此，本文從五個方面簡述如下。

一、中國行政法制走過了艱難曲折和成績斐然的歷程

改革開放40年來，在經濟、政治和社會發展處于特殊轉型期的中國，行政法制的發展與經濟、政治和社會的發展一樣，面臨著轉型發展的新形勢，在理論上和實踐中發生了許多變化，這些變化常常以爭議案(事)例的形式呈現在人們面前，常常令人深感困惑甚至不知所措，同時也提供了深化認識、形成共識的機會。正確認識中國行政法制的轉型發展及其民主化、精細化、法治化趨勢，有助于在實踐中推動行政法制的良性變遷。

中國行政法制建設40年來已經且正在經歷民主化、精細化和法治化的艱難行程，這是行政法制的民主精神、科學精神、法治精神日益增強、緊密聯系、相互影響的交叉復合進程，其與經濟、政治、社會和思想文化等各個方面以及憲法監督、合憲審查、刑事法治等其他公法領域有著強烈深刻持久的交互影響。不斷增強行政管理和行政法制的民主性、科學性和規范性，特別是行政法制的民主化趨勢及其制度創新，并逐步構建起民主行政法，這是一個基本的發展脈絡。應當正確認知和秉持符合中國國情和普世精神的法律價值觀，以現代民主法治發展的眼光，根據行政法治發展的要求，從觀念上、體制上、規范上和具體制度及方法技術上進行深入研究與思考，把握發展趨勢，做出正確選擇，通過深化改革積極推進觀念更新和制度創新，深入推進依法行政，加快建設法治政府，努力推動行政法制和行政法學在新時期獲得更大發展，促進行政法治目標的完整實現，進而促進我國經濟與社會的快速、健康、和諧發展。

在深入推進依法行政、加快建設法治政府的宏觀背景下，側重形而上的中國行政法文化革新的主要內涵是增強民主精神、科學精神和法治精神，這三種精神追求乃是中國行政法制轉型發展進程中的三個相互聯系、相互影響的推動因素或曰法治動向、法治發展趨勢。

其一，行政法制的民主化。例如，行政主體和行政權力的多元化、社會化發展，行政相對人更廣泛、更主動地參與行政管理過程，在行政相對人的財產權利和人身權利受到更充分保障的前提下，其政治權利和社會權利將受到更多關注，更加注重依法保障公眾參與、行政公開、非強制行政方式的采用等各項行政民主制度的逐步擴大與有效實施。

其二，行政法制的精細化。例如，在大數據、云計算、人工智能、智慧監管等新理念新技術新手段大量出現、快速發展的背景下，我們在行政法制運行實踐中更加注重現代科學技術的運用和行政管理理念與方法創新，特別是電子政務的全面推行和電子政府的穩步建立，更加注重權利與義務、權力與責任、規范與效果、成本與效益的協調和平衡，行政法制模式更符合國際通例和我國實際。

其三，行政法制的法治化。例如，具有“雙刃劍”特性的行政權力將更嚴格地納入行政法原則和規則的約束下運作，突發事件應急管理行為納入法治化軌道并加強應急法制建設，行政機關的公共管理行為更具規范性和可預期性，人權保障更加受到關注和依法推進，對行政相對人權利的救濟更加充分，行政相對人的行為也將更有效地受到行政法原則和規則的約束。

上述趨勢具體表現于一系列新的立法、行政立法、立法政策和相應的制度創設，例如制定《公務員法》《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》《行政復議法》《行政訴訟法》《國家賠償法》《政府信息公開條例》等。同時，為了更好地適應轉型發展期行政法制發展的客觀要求，行政法學界和實務界已開始形成更多共識，期待今后在行政法律制度建設實踐中做出更積極的探索。例如：通過改造現有的信訪制度，嘗試建立類似于瑞典議會監察專員那樣的人大監督專員制度，類似于日本行政苦情處理制度那樣的行政怨情投訴制度；嘗試建立對抽象行政行為(包括行政立法行為)進行全方位監督的司法審查制度；嘗試建立對國際條約的直接引用或相對直接引用制度；嘗試增大更能調動地方積極性的行政管理體制和行政法律制度，包括省直管縣的體制，尤其需要在條件成熟時建立合憲(違憲)審查制度等。當然，“徒法不足以自行”，良好的法律制度需要高素質的公務員隊伍和科學有效的執行機制，才能充分發揮出這些法律制度的功用，這也是轉型發展的中國行政法制必須進一步研究解決的重要課題[1]。

中國的行政法制獲得的新近重要發展和面臨的重大現實課題，從總體上反映了行政法文化革新、行政法制轉型發展的成果和方向，適應了市場經濟、民主政治和精神文明發展的客觀要求，體現了行政法制追求民主化、精細化和法治化的趨勢，也提出了行政法制獲得更穩健發展的新任務?？梢哉f，這對于完善中國行政法制的具體制度和學科體系，全面實施依法治國方略，促進行政法治目標的實現，從而推動經濟、政治、社會、文化和生態環境的協調穩健發展，使行政法制能獲得更快更健康的發展，具有重大的理論和實踐意義。

二、民主化：中國行政法制變遷的本質特征及其表現

從政治學的角度看，就整個民主形態的發展來說，民主在2500年前就已存在，之后的發展一直起起伏伏，某些時期民主得到重視，某些時期民主卻被遺棄。這就像人們吃的阿司匹林藥片，剛發明之初很受歡迎，后來說副作用太大被限制使用，近些年又被證明不僅可治感冒發燒，對軟化血管也有很大作用，現在各大醫院治療心血管病使用阿司匹林也較普遍，當然又因某些專家說法而被限制使用。一個事物往往就在被不斷發現新價值和新功能的過程中存在和發展著。民主也是這樣，所以有這樣一個說法：2500年來不管是哪個領域、哪個層次，民主的功能在不斷被發現，代價和風險也被發現，這樣，民主既是老事物，又有新形態，總以新生事物呈現在我們面前。歷史上非常著名的英國首相丘吉爾先生曾經講過，民主可能是低效率的，民主可能是高成本的，民主可能帶給我們很多人不愿意看到的東西，但是民主是人類歷史上發現的社會管理和政治管理的最好形式和機制。受丘吉爾這句名言的啟發，筆者特別關注和研究民主問題。筆者過去主要研究領域是柔性管理方式即行政指導、行政規劃、行政合同、行政資助、行政獎勵等行政方式，研究這些行為群的過程中筆者就疑問，為什么要對傳統的剛性管理方式進行民主化改造？現在民主管理表現為剛柔并濟、以柔為主，不僅在西方民主國家較多采用，我國的決策機關、立法機關也將民主化發展寫進綱要行政文件和立法中，這里有無某種規律性？

翻閱蘇聯的法學教材、法規匯編書可以發現，其更多體現的是管理法，只是強調了行政機關的權力，沒有強調它的責任，沒有強調權力受約束，提及管理對象就是必須被動地接受管理、接受命令，不需要體現民主性。但問題在于，你是民主的國家、民主的政府，為什么不體現民主呢？理由是人民代表大會選出來的民主政府，已有權威性，體現民主性，強調高權行政，就可以標榜為具有民主的基礎和品格了。但是，其中卻忽視了管理對象即服務對象的權益，他們的利益和愿望沒有得到最大程度的尊重、實現和保障，因此引起了政民關系、政企關系等社會關系的緊張，其作為深層原因之一，最后會導致政權、國家都弄沒了，這是非常大的教訓。所以社會發展要有創新發展，要有新的走向，這樣才符合經濟社會發展的需求，筆者將其稱為民主化的趨勢或是民主化的規律。

筆者對此曾做簡單梳理：一般而言，民主是由直接民主走向間接民主，間接民主有時會異化，為防止異化的出現，會有新的民主形式產生，也就是綜合民主。綜合民主意味著在間接民主、代議民主這種傳統民主基礎上增加直接民主的因素及其所占比例，不是完全取代，不是非此即彼，這些都是過去的法學思想家、政治學家們的研究結論。以美國的法理學家、政治學家羅伯特·達爾來說，他在書中提到，這種新的民主形式為綜合民主，不是簡單的直接民主或間接民主[2]。

下面再提一個與行政民主密切相關的用語，即克服專業偏執主義。舉例來說：某某人從某某政法大學本科畢業或碩士畢業，勤勤懇懇工作，不出任何差錯，榮升處長之后，開始飄飄然，逆耳忠言聽不進，越來越走向專橫。這種現象，馬克思主義經典作家列寧曾稱之為官僚主義，這種現象必須克服。20世紀80年代，西方國家發起新公共管理運動，日本也在行政管理法制領域創設行政苦情處理制度，其目的之一就是要解決專業偏執主義弊端。雖然專業偏執主義沒有造成嚴重的違法犯罪，但是經常性的小傷害即行政苦情、行政怨情卻難以避免，輕微的違法侵權的處罰尺度難以把握。例如，法定的行政處罰程序底線是7天，超過7天是違反法定程序，現在他在第6天處理結束，但前5天都以各種理由拖延工作、百般刁難，這是全世界很多國家難以解決的難題，日本就規定了富有特色和效率的行政苦情制度加以解決，這是一種低成本的行政民主發展形態，不以國家財政為基礎[注]這是因為，日本的苦情處理制度中扮演重要角色的行政商談員，是退休職工自愿報名經過任命和培訓的人員，他們的工作很專業、有成效，但他們的身份是志愿者，并不領取工資，類似于我國的人民調解員。。

現代民主形態越來越豐富，不似2500多年前西方城邦國家的直接民主形態，也不似后來產生的經典代議制民主形態，多數決不一定是最好的選擇，也可能造成多數人暴政，現代民主一般是多數決加上尊重少數再加上協商民主，協商民主在法律制度的運行過程中同樣重要。例如，聯合國這一政治性組織進行決議時同樣有多種民主形態運用：五大國的協商一致原則；涉及某些小國的取舍問題時尊重少數原則，進行恰當的制度安排；尊重多數決仍是主流，少數服從多數，但不是絕對。體現在行政法律體系中，總的概括來看，直接民主越來越多，經典代議民主仍有很大潛力，為防止異化出現，須要進行民主化改造，我們須要認真領會黨中央和國務院的文件規定，理解制度規定的深層含義，充分達成共識。直接民主也有其負面性，需采取措施加以預防。筆者的問題是：行政法律制度民主化是不是趨勢？這一民主化趨勢如何表現？行政法制民主化的本質和風險是什么？如何推動民主化進程？體現民主性的治國理念需要政府機關、公務員群體、參與群體共同推進，走向共同治理，這些都是需要慎重考慮和妥善解決的。

行政法律制度增強民主性、走向民主化，本質上是任何一種民主能否被倡導、被引進、被推進的問題，關鍵是看該種形態的民主能否保護多數民眾的愿望和權益，能做到這一點就是民主，反之則是假民主，這一點很重要，是我們今后改革的方向。當然也有走偏的時候，例如在上海發生引起社會關注的釣魚執法，城管大隊長的一支筆隨便那么一簽，就可以支配上千萬元，權力尋租的空間很大，這樣的改革無疑是失敗的。創新的出發點和歸宿點要有方向性，不僅是多數人還有少數人的利益和愿望都應該得到表達，予以實現和保障，這樣才是民主形態應有的追求；否則，所謂民主的機關、民主的社會、民主的領導人、民主的作風，一律都是空話。衡量行政法律體系，不論是立法、執法、監督、救濟等都應如是觀之。剛性化的行政法律制度通過民主化改造，同樣可以富有調節調整功能。

社會發展如何選擇較為理性的路徑？筆者通過參與式行政法模式研究發現，增強民主性、走向民主化的捷徑，也是很好的抓手，由易到難，事半功倍，參與式行政風險相對可控且見效快，最后走向合作型行政。這樣一種治理改革方式，其他學科也應予以借鑒，比如訴訟法學科中的參與司法，立法學界的立法參與，這是法律界的共同認識。公民的合法權益如果不受尊重、不被保護，將會非常悲催。現在情況是，有些人明白情況但不在乎，依舊濫用權力，這也是代議制的弊端，時間長了，當權者會逐漸淡忘權力是人民賦予的，久而久之代議民主就會忘記自己的本源，需要有機制來克服。所以西方的公法理論認為，如果公民直接公選總統、議員，公民一旦認為選出者有了問題，就可能會被解決得好一些。

下面從三個方面來重點討論行政民主是深入推進依法行政、加快建設法治政府的基本要求。

其一，民主的一般理念和民主的漫長歷史。民主最早出現在希臘雅典城邦國家時期，隨著歷史的進程被慢慢淹沒了，取代它而長期統治我們人類社會的是經典的代議民主。但是，為什么公投、全民公決會越來越多地出現？一般人都不知道為什么，筆者基于什么原因關注這個問題呢？這個問題源于我們國家的憲法修改是否太過頻繁？這些問題在憲法學界一直有爭論，筆者擔任會議主持人時就曾被提問我國憲法是否修改過于頻繁？然后筆者就去研究這個問題，發現不是的，我國憲法修改頻率是正常狀態，這方面筆者專門寫了文章。因為我國憲法規定了很多經濟方面的問題，如若單純涉及社會管理、政治制度，反而較少修改；從計劃經濟到市場經濟慢慢轉型，經濟方面規則肯定發生較大變化，需要修改憲法。再者，世界各國的修憲模式不一樣，有積極修改模式和消極修改模式之分。這么一比較，我國修憲行為應當說是正常的。研究過程中筆者還發現了公投現象，修改、解釋以及其他方式都可以改變憲法內容，公投是典型的直接民主形式，公投的運用呈現上升趨勢但較為平緩，出現較多的是憲法學、政治學領域。筆者通過研究發現，這種直接民主形式在行政管理和行政法律制度的運行過程中也有很多表現形式，被運用得越來越多，但有時公投如潤物細無聲，屬于溫水煮青蛙式的變化，沒有引起足夠重視。只有少數學者發現了民主形式的發展規律，研究該規律使得我們今后的立法、執法、監督、救濟制度可以朝著更好的方向發展。新的法制現象還有很重要的一點是，涇渭分明的法律用語和法學用語隔離界限已經開始打破，正如兩大法系之間的融合[3]。

筆者一直關注這個變化過程。法律用語和法學用語過去是涇渭分明，法律用語是用在法律、法規、規章中，法學用語是用在法學教科書、論著中的，相當多的核心觀念是分開的，但現在也開始變得模糊。筆者舉例來說，行政主體是一個法學用語，現行法律250多部，行政法規750多部，地方性法規9700多部，兩種規章(部門規章、地方政府規章)合計20000多部，其他行政規范性文件100多萬部，實際上在這些法律文件中找不到行政主體這四個字，那是沒有行政主體嗎？不是，這些法律文件中到處可見行政機關這類字眼，如果你將之讀解為行政機關你就錯了，字眼為行政機關但表達的內涵和外延都是行政主體。迄今為止，文本中加寫了一句：本法、本條例、本辦法也適用于法律法規授權組織的占總數不到1%。關于行政相對人的用語，也同樣如此，法律、法規、規章中也沒有這幾個字眼，但是不能說沒有行政相對人，只有公民、法人、其他組織等表述，但那也是以偏概全的，還有未被規定的主體，比如外國人、無國籍人、外國組織等。當下的趨勢是用語出現模糊。以行政指導為例，我們常見的表述是行政指導的具體表現形式和操作方法，行政指導這四個字本身并不直接作為法律用語。當然，現在現實情況已發生變化，比如《湖南省行政程序規定》第5章第2節就規定了行政指導，共10個條款，均由筆者撰寫法條初稿，行政訴訟法司法解釋也寫了行政指導概念。

民主的一般理念是直接民主發展成間接民主，現在為了避免高權行政、專制主義的弊端，又逐漸加入了直接民主因素。曾經有位日本著名專家南博方教授來華開會，筆者對他非常崇敬，特邀他來人大做學術講座，他在講座中的說法讓筆者印象深刻。所涉事件是廣州市公安機關號召市民抓拍違法違章照片，有位博士生提問南博方先生對這件事的看法，有無合法性？有無正當性？南博方先生說，這件事的協助參與者(指拍照片的人)與執法機關公務人員是共同的責任承擔者。這一表述給筆者很深印象。參與行政進一步走到合作行政階段，就更要分別承擔相應責任。筆者曾經多次去過日本考察，發現他們確實是這么做的，社會管理和行政管理的效果良好，官民關系、政企關系相對和諧。以上是民主變化的一般過程，民主歷史很漫長，現在重新發現其新的功能，使其煥發青春。

其二，傳統行政法模式和行政法的民主化。行政法制已經形成模式，該模式是否就如羅豪才先生概括的管理法、控權法、平衡法一個階段一個階段往前遞進？不一定。正如應松年教授認為的不是那么非此即彼的完全取代的關系，肯定存在交叉，某個階段以某種形態為主，輔之以其他形態。還有楊海坤教授的行政法制服務論。行政法的基礎理論很豐富，不是非此即彼完全互相取代的關系，彼此之間存在交叉。同樣如此，傳統的行政法模式走向現代模式，增強民主性走向民主化是一個過程，并不能確定為哪一天就完全民主；正如法治的演進，法治不是一蹴而就的，我們需要關注其量變的過程。

我們曾經在這上面吃了很大的虧。馬克思主義的歷史唯物主義、辯證唯物主義的思想觀念應該堅持。馬克思發現的剩余價值理論和科學社會主義是兩項絕對真理，這一點我們深信不疑。后來我國實行改革開放，我國南部沿海地區的深圳市，從數百人的小漁村，今天發展成為2000多萬人的特大型城市，這個是馬克思無法預料的。其實馬克思理論沒有錯，但是僅有結論未必準確，或者說此一時非彼一時，我們應當更為重視其方法論，不是守住個別的事件結論，也就是馬克思的某些論述可能存在空想成分。比如馬克思論述未來的社會管理、政府管理寥寥幾筆，具有理想主義色彩，認為人人都可以成為管理者，政府職能越來越少，但實際上大家看到的不是如此。筆者認為雖然是科學社會主義，但也只是科學成分相對較多，也還存在一些空想主義成分。以鄧小平為核心的黨中央帶領我國改革開放一步步走向成功，實際上也是摒棄空想成分的過程。所以說有人將問題看得太絕對，傳統行政法模式不是不好，我們還在借鑒，但發展過程不能過于僵化。因此，不論是管理法還是控權法，抑或是平衡法或服務法，還有筆者曾經主張的指導法，這些都只是一種發展趨勢而已，這樣一個階段一個階段向前進的過程，就是增強民主性走向民主化的過程，否則就會遭遇挫折，這是筆者的基本結論。

實踐催生理論發展，正因為現實中存在問題，行政法模式才在不斷改進過程中不斷完善。法國某哲學家曾經說過：方法總是比問題多，一切都可以解決。既然如此，我們向前走的過程中，一定會出現新的需求，產生新的政府職能，也會有新的解決方法。舉例來說，非公經濟的管理隊伍素質和能力的提升是政府的職能嗎？原先不是，但后來是，浙江、江蘇都出現過類似情況，也即政府出錢將非公經濟的管理者送去清華大學、中國人民大學甚至哈佛大學進行培訓，這是政府的新職能。過去計劃經濟模式主張消滅非公經濟，后來發現非公經濟對市場經濟的重要貢獻，家族企業轉型遇到難題，政府就出面、出手相助，給予引導、鼓勵和支持，隨著國家政策變化，非公經濟從需要被切掉的資本主義尾巴，到成為社會主義市場經濟的有益補充、組成部分，到現在成為重要組成部分?？梢娦姓ㄖ菩枰e極回應與跟進，需要認識并且是準確認識和把握傳統行政法模式的發展方向。

其三，關于依法行政、法治政府與民主行政法。這里筆者只講一個概念，請大家思考。何謂推進依法行政、建設法治政府？依法行政這個用語，在教材、論著、講座、報告中隨處可見，那到底什么是依法行政？新興資產階級革命成功以后才提出這個口號，這是時代背景決定的。新興的資產階級在議會占上風，政府部門、行政機關是封建貴族、保守勢力占上風的地方，于是資產階級在議會提出口號：依法行政，也即由國會制定法律，作為行政行為的標準。有法律處有行政，無法律處無行政，這個提法在當時具有革命性的意義。現在，一個人從出生到死亡每天都與政府打交道。我們研究行政法的重要內容就是研究政府行為，研究政府與民眾關系。過去政府的職能很少，戲稱三個官的政府(警官、軍官、稅務官)，守夜人政府階段是小政府階段，當時的觀念是，無為而治的政府是最好的政府，這種情況下不需要政府多作為。后來情況發生變化，社會經濟迅速發展，政府職能越來越多，議會構造同原來相差無幾，法案通過歷時較長，政府行為沒有法律依據的情況越來越多，兩邊落差太大，于是催生了委任立法、授權立法、行政立法之類的行政立法制度。

依法行政的法，于法有據的法，具體指什么呢？以勞教制度來舉例。當然，這個制度已被廢除了，但在2013年11月之前我們每個人都與之有關。輕微違法、違章，不到犯罪的程度也都涵括在內，這種隨意踐踏人身自由的制度飽受爭議，但是十八屆三中全會決定廢止該制度反而引起麻煩，涉及黨中央是否違法、是否于法無據的詰問。如果抱持形而上學的態度，靜止、孤立、片面地看待這個問題將會很麻煩。

我們國家重新認識依法行政，同西方國家一樣，也經過多元化、多樣化、豐富化的過程，所以說依法行政這四個字在不同國家、不同歷史階段有不同的解讀，也有不同的運用。其實依法行政的理想狀態、經典狀態已然過去，現在我們所講的法治政府，欲形成一套更豐富的規范體系，政府機關的建立和運行有可能是依據法律，也可能依照政策或是其他。總體而言，行政法制須要增強民主性走向民主化，進一步發展拉動整個制度運行更加符合社會、經濟、文化發展的需求，這會有一定的障礙，但這不是平常說的GDP發展水平所限。法制發展雖然和社會經濟相關，但不是必然關系，條件限制是多方面的，觀念就是其中的要因。

公眾參與、共同治理是公共管理和公法制度民主化的新趨勢新要求。十八屆四中全會通過的《全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出的公眾參與、共同治理的要求是：推進多層次多領域依法治理，發揮人民團體和社會組織在法治社會建設中的積極作用，建立健全社會組織參與社會事務、維護公共利益、救助困難群眾、幫教特殊人群、預防違法犯罪的機制和制度化渠道，推進法治社會建設。行政法制革新的民主化趨勢是以人為本、柔性管理和方法創新。

行政法制創新應有底線要求，在行政決策、立法、執法、監督和救濟等方面有豐富的公眾參與內涵。觀念更新主要包括：樹立憲法至上、尊重人權、行政權限、行政民主、行政服務、政府誠信、行政公開、程序法治、接受監督、權利救濟等現代行政法治觀念，以及法治必成、法治漸進的觀念。制度創新包括：行政管理和行政法制的原則、主體、行為、程序、監督、責任、救濟等制度環節的改革創新。再者，理論和制度創新的基本走向是新行政法，新行政法的本質是人本、民主、科學的行政法；方略是逐步地走向民主化的行政法；目標是建設法治政府、服務型政府；特征是有助于形成和諧的政民關系；追求的是公眾參與管理走向共同治理；形態是多元、民主、能動的行政法；方法是剛柔相濟的多樣化管理方法；品格是既約束公權力又保護私權利；走向是增強民主性實現民主行政法。

理論指導實踐，實踐豐富理論。從行政法制建設的角度看，我國已經出現并將繼續深刻表現出行政法制在增強民主性方面的如下幾個方面的深刻變化(其他法律領域和制度也同樣發生著相關的深刻變化和影響)。

一是關于中國行政法基礎理論的民主化發展。2004年修憲時“人權入憲”，從此以后新時期行政法制的民主化趨勢日益受到學界關注和研究，行政民主論應當成為21世紀中國行政法學的基礎理論之一而發揮應有的指導作用。有關實務研究和理論創新的要點是：其一，從當今世界民主化潮流的角度審視現代行政法的民主性問題，分析民主化潮流對行政法治進程的影響；其二，探討行政民主的基本概念、演進歷程和各國特點，以及行政民主的理論構造、制度安排和制約因素，例如協商行政民主、行政服務的理念與制度；其三，探討行政法制的民主走向和行政民主原則的確立，行政民主原則的含義、構成、成本和作用，及其在行政法制諸環節的運用和難題；其四，探索在民主精神引導下進一步推動行政法制的觀念更新與制度創新。

二是關于中國行政法主體理論與制度的民主化發展。新時期行政法制建設的基本趨勢是行政主體的多元化、多樣化、社會化。轉型發展過程中出現的復雜多樣化的行政管理組織形態，或者說公權力組織形態，亟須從理論和操作上得到廓清，更多的組織形態(例如社會行政主體)將會具備行政被告資格。涉及的理論問題和實務問題非常多，例如審議會、聯席會議、非政府組織的角色和職責等，都涉及公民參與管理的權利得到實現。這方面的理論與實務發展，有賴于并有助于廓清公共行政與行政法的關系，也有賴于并有助于行政組織人員法制的修養。

三是關于中國行政法行為理論與制度的民主化發展?；沮厔菔切袨榉绞降亩鄻踊?、柔性化、簡便化、規范化、高效化，行政行為理念將增加現代性，形成可能被普遍接受的廣義的行政行為概念。可以預料，行政機關制定規則和執行規則等傳統行政行為將繼續發展以外，行政指導、行政合同(契約、協議)、行政規劃(計劃)、行政和解、行政服務、行政資助(給付)、行政獎勵、政府采購、公眾參與、合作行政、共同治理等柔性、互動的行政方式，將獲得更快速且規范化的發展。特別是政府信息公開法制需要獲得更多關注、更大發展[4]。

四是關于中國行政法監督救濟理論與制度的民主化發展。行政法制體系中的監督救濟要素和過程，將出現多元化、多樣化、系統化、便民化、民主化的發展趨勢。出現的創新制度如：更有效果的行政調解制度，規范化的行政怨情處理制度，人大監督專員制度，更有力的司法審查制度(包括抽象行為司法審查制度)，更加人性、公平、便民的行政賠償制度和行政補償制度。

三、精細化：中國行政法制變遷的形態特征及其表現

改革開放以來，中國行政法制發生了很大變化，取得眾所矚目的進步。但與許多法治先進國家的情形相比，與經濟、政治、社會發展對于行政管理和行政法制的客觀要求相比，還存在明顯的差距，其中突出的問題是法制建設滯后，存在認識誤區。

其一，就法制建設滯后而言。在轉型發展期特別是國際化、地方分權強化時代背景下，行政機關行使行政權力的全過程必須受到監督特別是接受異體監督，抽象行政行為也應受到司法審查，這些都已成為法治國家的一般要求和普遍做法，中國也不應例外。但目前在中國大陸，相關法律制度尚不完善，存在著行政機關越權行使權力卻不受監督、違法的抽象行政行為難以受到有效的司法審查、所謂內部行政管理行為不受法律約束等現象。例如，從行政法律制度實踐的現實情況看，存在爭奪管理權力、推卸法律責任等嚴重問題的規章、行政規范性文件一旦出臺，難以受到及時的評判糾正特別是司法審查的評判糾正。

其二，就存在認識誤區而言。在轉型發展期特別是國際化、地方分權強化時代背景下，各級各類行政機關必須在憲法和法律規定的權限范圍內和特別授權范圍內行使權力，行政過程和信息必須公開，公眾擁有知情權并有權參與行政管理，這些都是各國行政法治實踐中的共識，但在我國部分地方行政公務人員的認識上，對此還存在許多誤區。例如，我國是實行單一制的國家，那么按照《憲法》《立法法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的賦權規定，一般地方的國家機關應當行使哪些權力及其界限何在，仍有許多人不太清楚，以至于在行政管理實務中常常發生偏差。例如十多年前在河北省就出現過省政府發文([2004]1號文件)赦免民營企業家“原罪”的典型事例，其越權行政引發巨大爭議和廣泛討論。

可見，處于轉型發展期的中國行政法制，必須認真解決法制建設滯后、存在認識誤區的問題，通過確立科學的行政法律觀念和良好的行政法律制度，依法規范行政管理行為，來積極推動依法行政，建設法治政府。

改革開放40年來，中國行政法制轉型發展趨勢主要表現為：因政府機關承擔日益廣泛的公共管理職能，故通過立法建制賦予政府機關更多的職權、職責，特別是賦予其更多的行政指導、行政協商和公共服務的職能；因世界性民主化潮流持續、深刻的影響，開始賦予行政相對人更多地參與行政過程的選擇機會；為實現行政法治目標，開始注重采用科學合理的方法(例如多渠道監督和程序約束)，增強對行政的監督和責任追究，增強對行政相對人的救濟和信賴保護，以期逐步建立起民主基礎上的法治政府，具體表現為服務型政府、親民政府、有限政府、陽光政府和責任政府。這樣的轉型發展趨勢必然要求推進行政法文化革新，樹立現代行政法治觀念，對行政法律制度做出相應的改革和調整，更多地與國際通行的行政法治模式接軌，并給予地方和基層更多的自主權力。

從行政法律制度的演進過程來看，轉型發展中的中國行政法制對此做出了比較積極和精細追求的回應，主要表現在以下三個方面。

第一方面是通過修憲、立法和行政立法，確認并追求人類社會的共同價值——人性、民主、公開、公正、效率、參與、平衡等。例如：2004年修憲將“國家尊重和保障人權”載入憲法，2004年7月1日起施行的《行政許可法》首次確立了信賴利益保護原則，2000年7月1日起施行的《立法法》、2002年1月1日起施行的關于行政立法的三個行政法規、2006年3月18日起施行的部門規章《環境影響評價公眾參與暫行辦法》、2008年10月1日起施行的地方政府規章《湖南省行政程序規定》等法律文件，規定了更廣泛、規范、細致的公眾參與制度和公開程序制度，都是這方面的表現，由此也與各法治國家的做法更加接軌。此外，在法治政府評價指標體系建設，在行政監管執法方格化和積分制管理，在非現場電子化執法方式運用，在行政執法大數據分析和監管平臺建設，在行政執法裁量基準建設，在將行使自由裁量權爭議案件(《行政訴訟法》第60條的規定)納入行政訴訟調解范圍，在行政決策、行政立法、行政執法、行政司法和法律救濟的第三方評估，在精準扶貧和精準反腐等諸多方面，通過行政法制創新特別是地方、部門的行政法制創新，近年來取得許多突破、成績和經驗，提高了監管執法效率和行政服務水平，推動了我國行政法制精細化發展[5]。

第二方面是通過立法、行政立法和法律解釋，精細地建立起當今世界各國已較通行的某些行政法律制度。例如，2004年7月1日起施行的《行政許可法》第29條規定了行政許可申請的電子化申報方式(可通過信函、電報、電傳、傳真、電子數據交換和電子郵件等方式提出許可申請)；2002年10月1日起施行的司法解釋《最高人民法院關于審理國際貿易行政案件若干問題的規定》就我國加入WTO后解決對外貿易糾紛的新情況從實體和程序方面一一做出細致回應。

第三方面是盡管中國的國家結構形式是單一制，國家權力歸屬于中央國家機關，但是改革開放40年來，地方管理制度不斷豐富完善，形成了一般地方、民族自治地方、特別行政區等多元化、多樣化的地方制度，以及一國家兩法系多法域的法制運行格局[注]筆者認為，如果按照一國兩制的基本理念和制度來解決臺灣問題，今后的臺灣地區最有可能且最宜定位于特別自治區。與特別行政區相比，特別自治區除了“一國兩制”、高度自治的特征和權限，還可具有保留自治部隊、更多和更高位階的領導人參加中央政府有關工作等特別自治內容，筆者此前曾在多篇論文和多部教材中表達過此觀點。，也就賦予了地方不斷增多的自主權，包括地方立法權、地方行政立法權、分稅制下的地方財政權等。例如，關于較大的市(現已改為設區的市)的一般地方立法權，關于民族自治地方的法律變通權，關于經濟特區的人大立法權和行政立法權，關于特別行政區的貨幣發行權，關于地方政府應對突發事件的緊急處置權，此類規定可謂日益增多，正是行政法制對于地方分權強化的積極回應?？偟膩碚f是形成了比較細密的地方立法賦權制度體系，賦予地方更多的自主權力，充分調動了地方的積極性。當然，地方國家機關的權力界限也須要加以明確，防止越權行政、違法行政，保證依法行政、法制統一。

筆者梳理分析后發現，我國行政法制走向精細化發展的基本軌跡是粗放式、數量型、形式法治向精細化、質量型、實質法治轉變。具體來說，我國改革開放40年來，行政法制建設從法律虛無主義的狀態，經歷了開始注重實體法、再開始注重程序法、又開始注重條理法這樣三個階段的變遷，也即從法律虛無主義→注重實體法→實體法+程序法→實體法+程序法+條理法。換言之，我國改革開放40年來，依法行政觀念演進過程大致每經過15—20年上一個臺階：(1)改革開放前的法制虛無期——不講依法行政；(2)改革開放和法制建設初期——依實體法行政(Substantive Law)；(3)改革開放和法制建設中期——依程序法行政(Procedural Law)；(4)改革開放和法制建設當下——依條理法行政(Principle Ideal Law)。

這里所提條理法的概念(Principle Ideal Law)是筆者概括的法學概念，它主要是指一個法律文本的形而上的內容，包括基本內容和其他內容：基本內容是指立法目的+立法精神+法律價值+法律原則；其他內容是指(特殊條件下的)社會公德+當地習慣+社會共識。之所以在條理法的內容中納入社會公共道德要素，是因為條理法與實體法、程序法相比，前者具有更多的法律價值判斷和追求傾向。正如耶魯大學法學院夏皮羅教授所言：“法律必須符合道德，這是法律性質的一部分。法律有一個道德目標；當它不能滿足這個目標的時候，法律就其自身而言就失敗了?！盵6]

條理法的價值主要體現于解決一部法律的方向、品格、功能等問題。由于條理法是從法律生活中概括出的法學概念(類似于實體法、制定法、行政主體、行政相對人等高度抽象的法學概念)，它多方面地廣泛存在、多領域都富有功用，先在于實體法和程序法，指引著實體法和程序法的建構運用，特殊條件下直接發揮實體法和程序法的規范作用。

條理法在行政法領域的運用實例之一是行政判例法，其在行政判例法制度中的作用機理可以解讀為：審判機關運用判例斷案，實際上運用的主要是典型判例蘊含的法律原理也即條理法。從行政法制實際看，學者、法官對經典案例進行總結并寫出文獻，人們對總結出的法律價值、法律原則(也即法律原理、條理，如自然公正、越權無效、公開透明、正當程序、比例原則等)予以接受，才產生前例約束后例、上例約束下例的法律適用效果。

條理法在中國法律規范體系中的文本表現很多，例如：實施行政許可過程中應遵循便民的原則(《行政許可法》第6條)；實施行政處罰過程中應堅持處罰與教育相結合的原則(《行政處罰法》第5條)；實施行政強制過程中應堅持教育與強制相結合的原則(《行政強制法》第6條)[注]特別須要注意的是，時隔多年，在立法上規定“教育”的順位已發生有深意的變化，也即由處罰與教育相結合的原則，已經調整為教育與處罰相結合的原則，這從《行政處罰法》與《治安管理處罰法》的對比中可以清楚地看到這種變化。類似的法律規范已有很多，此略。。特殊的文本表現：實施行政公開過程中仍應堅持政府信息公開的原則(盡管《政府信息公開條例》中無此法條)。

條理法在我國的民事基本法律中也有如下文本表現。

(1)2007年10月1日起施行的《物權法》

第七章 相鄰關系 第八十五條 法律、法規對處理相鄰關系有規定的，依照其規定；法律、法規沒有規定的，可以按照當地習慣。

(2)2017年10月1日起施行的《民法總則》

第一章 基本規定 第五至七條 民事主體從事民事活動，應當遵循“自愿、公平、誠信”原則。

第十條 處理民事糾紛，應當依照法律；法律沒有規定的，可以適用習慣，但是不得違背公序良俗。

從上述民法文本中的當地習慣、習慣等表述可見，處于轉型發展期的我國行政法制，通過法治觀念的演進和法律規范的完善，逐漸形成走向精細化的行政法律制度，這有助于依法規范行政行為，有效保障公民權利，積極推動依法行政，加快建設法治政府。簡言之，今天的人們須要運用更加多元多樣的規范概念。

因此，行政法制革新需要以如下四項原則為衡量標準，這是不能突破的基本界限：一是對于公民來說屬于賦權性、授益性、可選擇性的制度規范(例如給付行政)可以寬松一點；二是對于公民來說屬于禁止性、限權性、損益性的制度規范則應非常謹慎和嚴格對待(如罰款)；三是創新舉措的出發點、目的性必須正當，必須堅持以人為本，實現私益與公益、公平與效率、自由與秩序的兼顧平衡，切忌“與民爭利”；四是創新舉措的社會效果應貼近出發點和歸宿點，實現動機與效果統一，最終實現良法善治。

四、法治化：中國行政法制變遷的功用特征及其表現

隨著經濟體制改革目標的艱難確立和政治體制改革的穩健展開，40年來行政法制發展取得了長足進步。與改革開放以前相比，經過恢復發展、規范發展、全面發展等發展階段的我國行政法制，逐漸發生了以下幾個方面的重大變化。第一，法治觀念逐步強化。改革開放以來，在反思傳統人治觀念的基礎上，行政法逐步確立起核心的法治觀念，進入20世紀末期又把“依法治國”確立為基本治國方略，上升為憲法原則。第二，行政法的權力結構從重權力、輕權利向權力和權利并重轉變?！缎姓V訟法》的頒布，使權力結構的重心開始發生轉移，《國家賠償法》《行政處罰法》《行政復議法》《行政許可法》《行政強制法》的出臺促進了這一調整，開始形成權力和權利良性互動的局面。第三，政府職能從全能型政府向有限政府、從管制型政府向服務型政府轉變。隨著對政府與市場、與社會、與中介組織的關系認識的不斷深化，政府開始逐步轉變職能，將部分職能讓渡于社會，發生了行政事務民營化的轉變，同時也增加了新職能，例如鼓勵、支持非公有制經濟發展的職能。第四，行政法機制從單純的制約機制轉變為制約和激勵兼顧。第五，行政行為方式從純粹的命令—服從模式發展成為強制與非強制手段并重、優先采取非強制手段的多樣化局面。第六，在程序與實體的關系上，從重實體、輕程序，重結果、輕過程，發展到實體和程序并重，結果和過程并重。第七，在對行政的監督上，從單純的權力監督，發展到權利救濟和權力監督并重。這些法治化演進變化是廣泛和深刻的，對行政法制建設具有革命性影響。

人們的觀念就是人們的眼鏡。戴什么眼鏡就看到什么世界。具有不同的法制觀念，對于客觀事物會有不同的認識，會有不同的法制實踐效果。在推動行政法制改革創新的新形勢下、新進程中，根據變化了的法律價值觀，行政公務人員逐漸樹立與之相適應的現代法治觀念，才能避免認知上發生誤區、行動上發生偏差，這是擺在社會各類人士面前的一個重大課題。這主要包括：一是要樹立以人為本、保障人權、尊重人格的觀念；二是要樹立憲法、法律至上，政府權力有限的觀念；三是要樹立行政民主、公眾參與、共同治理的觀念；四是要樹立建設服務型政府、強化公共服務的觀念；五是要樹立政府誠信、社會誠信、官民互信的觀念；六是要樹立程序約束、監督覆蓋、責任到位、權利救濟的觀念[7]。

在行政管理和公共服務領域，由于種種利益誘惑,容易出現政府機關和公務人員濫用行政權力與民爭利，或者政商聯手與民爭利，嚴重侵犯民眾合法權益的現象；如果訴求渠道又不暢通，社會矛盾長期積累得不到化解，就會造成政民關系緊張，出現貴州甕安事件那樣的群體性事件，阻礙經濟社會的穩定協調發展,嚴重損害執政基礎和政府形象。鑒于這方面的深刻教訓，須要依法有效地約束政府機關和公務人員的行為，充分尊重和有效維護民眾的合法權益。2004年國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》，提出了建設法治政府的構成要件，其中一個構成要件就是“完善監督與責任機制”。這個行政綱要性文件還明確提出了基本實現建設法治政府的具體目標，其中一個具體目標就是“行政權力與責任緊密掛鉤、與行政權力主體利益徹底脫鉤，行政監督制度和機制基本完善”。2010年頒布的《國務院關于加強法治政府建設的意見》繼續強調要“進一步深化改革，加強制度建設，強化對行政權力運行的監督和制約，推進依法行政，建設法治政府”?？梢?，完善監督與責任機制，防范濫用行政權力，保障公民合法權利，積極建設法治政府，已成為政治體制改革的基本方針和重大課題。

在我國，對行政權力進行監督的類型，可從不同視角進行觀察。按照監督主體不同，可劃分為兩大類：一是國家權力性監督，二是非國家權力性監督。國家權力性監督是指憲法對立法、行政、司法等國家職能做出安排的監督機制，包括人大機關的監督(如立法監督、工作監督和人事監督)，行政機關的監督(如上級對下級的層級監督、審計監督和行政監察監督等專門監督，它們也被稱為行政系統內部監督)[注]這里表述的是1982年憲法第五次修改和監察體制改革之前的情況，行政系統內部監督中還有行政監察監督這一專門監督；2018年3月修憲后，已將行政監察從中央人民政府和地方各級人民政府的職權和工作事項中移出，專門設立了各級監察委員會作為行使國家監察職能的專責機關，行使專門的國家監察職權，使得我國的公權監督體系發生了重大變化，監察已由行政的內部監督制度變為行政的外部監督制度。，司法機關的監督(如審判監督和檢察監督)[8]，以及新近創新設立的國家監察機關的監督(如紀檢監察委合署的審查調查)，其理論基礎是建立在人民當家作主和民主集中制基礎上人民代表大會制度的組織原則。非國家權力性監督也稱社會政治民主監督，傳統法理認為包括執政黨組織的監督、民主黨派和政協組織的監督、社會團體的監督、新聞媒體的監督、人民群眾的監督等，其理論基礎是政治民主和社會民主的基本原則。

這些監督制度長期存在并分別發揮監督作用，其任務重、難題多、風險大、要求高，取得的成績有目共睹，應予充分肯定。但是，已有的分散型監督制度遠未充分發揮出制度潛力，不能適應民主法制發展的客觀要求，須要抓住關鍵環節和重點領域進行改革完善，通過體制、機制和制度創新提升監督實效，做到有權必有責、用權受監督、違法要追究。例如，曾經的珠海橫琴新區廉政辦公室，把紀檢、監察、檢察、審計四大職能集于一身，實行相對集中、一體分工、專職專業、減少干擾、減人增效的反腐監督體制，就是一種法律依據不足但積極主動的監督機制探索，有助于形成更強的監督合力，也為監察制度創新提供了經驗。

在民主漸進發展過程中，除國家權力性監督，以及非國家權力性監督中具有很強官方色彩的執政黨組織監督之外，近些年來民主黨派和政協組織的監督、社會團體的監督、新聞媒體的監督、人民群眾的監督等非國家權力性監督也有很大發展。民主監督是民主制度建設的重要組成部分，是人民實現民主權利的重要制度保障，他們扮演特殊角色，發揮積極作用，許多地方和系統為此做出了值得肯定的創新努力。

社會政治組織對于政府機關和行政活動具有重要影響力。我國實行的是中國共產黨領導的多黨合作制度，除執政的中國共產黨之外，作為參政黨的民主黨派、黨外民主人士和作為統戰組織的人民政協等政治組織和民主力量，也通過重大事項民主協商、政協委員提出批評建議等方式，對政府機關和行政活動發揮著重要的監督作用。

我國廣義的社會組織包括工會、青年團、婦聯、居委會、村委會、文聯、僑聯、學會、聯合會、商會、科協、基金會、行業協會、中介組織以及其他非政府組織(NGO)等，它們作為國家權力與公民權利之間進行溝通與平衡的橋梁，日益注重發揮監督作用，包括提出建議、批評和意見，檢舉，控告，申請復議，提起訴訟等多種監督方式，有力促進了市民社會力量成長。

新聞監督是通過電視、電影、廣播、報刊、書籍、網絡等全媒體方式發表言論和觀點，對行政權力進行監督，從而維護公民權利的一種監督機制。近些年，我國新聞監督通過探索更加靈活、穩定、充分地發揮監督作用。新聞監督的基本形式有：公開報道決策過程和結果，評說政府事務和公共事務，批評政府機關和公務人員的違法活動、腐敗行為。

公民個人監督是人民當家作主管理國家事務的一種重要形式。權利制約權力是一種根本性的監督。在公民閑暇時間日益增多、參與管理的熱情和能力越來越高的當下，這也是不斷擴大直接參與民主、形成新型綜合民主形態的主要原因。公民個人監督行政的方式日益多樣化，包括向行政機關提出詢問、要求、批評、建議，向行政機關舉報、控告、復議、訴訟、申訴、信訪，參與決策，協助執法，參與評議(例如行政復議委員、專利復審委員、商標評審委員)，參與司法(例如人民陪審員)等[9]。

政務公開是最好的防腐劑。要不斷完善和嚴格實行行政公開法制。無論是規范權力運行、方便民眾監督、有效防治腐敗，還是提供高效便民服務，政務公開都是有力舉措。要使公開透明成為政府依法行政的一項基本制度，讓人民群眾更好地了解政府運行、更廣泛地參與政府管理、更直接地監督政府行為，凡是不涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的政府信息，都要向社會公開，服務人民群眾，并接受社會監督。歷史經驗表明，不同的法律意識和法治觀念，對于客觀事物會有不同的認識，會有不同的法律實施效果。如果沒有正確的思想觀念指導，就不可能推出我國法治發展進程所要求的制度創新，即便有了科學適用的法律制度也不可能得到正確實施，易于出現制度改革的反彈。在深化改革開放、社會轉型發展的新時期，對行政公務人員特別是各級領導干部的法律素質都提出了更高的要求。

因此，大力推動法文化革新，(除了形而下的設施建設，當下更須注重形而中的制度建設、形而上的觀念建設)，通過逐步深入的法制教育學習，幫助行政公務人員特別是各級領導干部樹立現代法治觀念，包括憲法至上的觀念、尊重人權的觀念、權力界限的觀念、管理民主的觀念、程序法治的觀念、政府誠信的觀念、接受監督的觀念、權利救濟的觀念，做到自覺地學法、崇法、守法、知法、用法，不斷提升依法執政、依法行政、依法辦事能力，這可說是近年來推進依法行政、建設法治政府的關鍵，是保證改革開放成功的鑰匙，也是下一步繼續深化法制教育學習的重點，有助于深入推進依法行政、加快建設法治政府。

五、黨和國家機構改革對行政法制建設帶來了機遇和挑戰

增強中國法治話語權，前提條件是加快全面推進依法治國的進程，提升法治一體建設水平，最終實現建設法治中國的愿景，增強中國法治建設的自信、成效、形象和影響力。這是一個宏大的法治系統工程，也是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命。其中的關鍵和核心是要辯證認識和妥善處理黨的領導與依法治國的關系，形成深化改革發展時期的黨法關系新常態。

其一，全面推進依法治國決定引出經濟、政治配套改革議題。十八屆三中全會對全面深化改革做出了戰略部署和頂層設計，而具體實踐戰略部署和頂層設計，需要從法治上提供可靠保障，提供制度化方案；十八屆四中全會做出全面推進依法治國的決定，提出了六項重大任務、190項改革舉措，有針對性地回答了民眾呼聲和社會關切，這是在全面深化改革的大背景下保障實現戰略部署和頂層設計的重要步驟[10]。十八屆三中全會決定的主要內容是經濟體制改革，十八屆四中全會決定的主要內容和基本形態是法治革新，但最關鍵的核心內容是政治體制改革舉措，這樣兩個重要文獻的配套推出旨在為新常態、新時代的經濟、政治配套改革發展做出戰略部署和系統安排。

筆者之所以認為十八屆四中全會決定是以政治體制改革為主，但以法治體系建設為基本內容和基本外觀，這是因為，該決定在形式上雖然是以建設法治國家和法治體系為基本命題，但實際上最核心、最關鍵的部分是政治體制改革有關內容。例如，十八屆四中全會決定提出要依憲執政，要理順黨的領導與立法決策的關系，要健全黨提出修憲建議的機制，要建立修改法律的報告制，要形成人大主導立法制度，要建立健全重大決策終身責任追究制度和責任倒查機制，要從各層次、各方面加強和改進黨對全面推進依法治國的領導等[注]十八屆四中全會決定提出的第六項重大任務中，專門規定了黨政主要負責人承擔推進法治建設第一責任人的職責，各級人大、政協、一府兩院的黨組織要承擔領導和監督本單位模范守法執法的職責，要長期堅持政法委員會的組織形式并限定履行六項職能，要把法治建設成效作為工作實績重要內容納入政績考核指標體系，要發揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰斗堡壘作用等，意在通過數十項具體的改革舉措，從宏觀、中觀、微觀層次，從各類組織機構的有關職責，來加強和改進黨對全面推進依法治國的領導。，此外還在黨的領導部分納入了國防和軍隊建設法治化，依法保障“一國兩制”實踐，加強涉外法制建設等，這些都是體現政治體制改革和政治發展意涵的重大舉措。當然，筆者認為該決定是以政治體制改革為核心要素，以法制革新和法治建設為基本形態的重要文獻，這里所說的政治體制改革，當然是指那些已有足夠社會共識、主客觀條件比較成熟、政治風險可控而被納入決定的改革舉措，而社會共識不足、主客觀條件不成熟、政治風險太大的內容并未納入，實際上也無法納入[注]在上述十八屆四中全會決定的基礎上，十九屆三中全會做出的黨和國家機構改革決定和方案，則進一步細致地將政治體制改革加以落實，由此展現了經濟與政治配套改革的基本格局和方針政策。。

1999年修憲時，通過了憲法修正案第13條，在憲法第5條增加一款，作為第一款，規定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家?！睆拇艘院蟆胺ㄖ螄摇崩砟钪饾u成為共識。黨的十八大以來又提出“法治中國”理念和方針，這顯然有其特殊的背景、內涵、使命和要求。那么，憲法條文中的“法治國家”，與現在常說的“法治中國”，二者究竟是何關系[注]在十八屆四中全會決定中，6次提及“法治國家”，分散在正文各處；2次提及“法治中國”，分別是在導語末尾和全文末尾，而且都采用祈使句方式表達為一種愿景；14次提及“黨的領導”，要義為黨的領導是全面推進依法治國、加快建設法治國家的基本條件、基本要求和基本保障。這樣一種安排當有深意。？

分析起來可能有許多解釋，但習近平總書記在2013年2月23日主持中央政治局舉行專題集體學習會時強調的“三個堅持”，即堅持全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，不斷開創依法治國新局面，可謂是對于在中國國情之下推進中國特色社會主義法治一體建設的最好說明，也適應了全面建成小康社會對全面推進依法治國的更高要求。

“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的法制建設新十六字方針，是在倡行30多年的“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”這一法制建設十六字方針的基礎上提出的2.0版，這四項內容正是十八屆四中全會決定提出的全面推進依法治國六項重大任務的前四項，它們是目標性任務，該決定提出的后兩項重大任務(加強法治隊伍建設、加強與改進黨的領導)則是完成目標性任務的保障措施，為此需要付出長期和艱苦的努力。

十八屆四中全會決定提出的全面推進依法治國的六項重大任務是：一是完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施；二是深入推進依法行政，加快建設法治政府；三是保證公正司法，提高司法公信力；四是增強全民法治觀念，推進法治社會建設；五是加強法治工作隊伍建設；六是加強和改進黨對全面推進依法治國的領導。但在學習過程中，人們對于如何理解十八屆四中全會決定提出的第六項重大任務“加強和改進黨對全面推進依法治國的領導”，似乎認識并不一致。有記者采訪筆者時就問到：既然這是專題研究依法治國的一次全會，為何做出的全會決定中，“黨的領導”這個提法竟出現了14次？那究竟這是依法治國決定還是黨的領導決定？我覺得這樣提出問題，不夠全面、辯證、客觀，無助于認識和解決實際問題。

其實，十八屆四中全會決定的許多提法，內涵豐富、非常辯證、亦有創新，涉及黨的領導與依法治國、依法執政的關系，值得認真解讀和深刻認知。例如，十八屆四中全會決定提出，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治；黨的領導是全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家最根本的保證；必須加強黨對法治工作的領導，還必須改進黨對法治工作的領導，把黨的領導貫徹到全面推進依法治國全過程，這是我國社會主義法治建設的一條基本經驗，也是由我國一黨執政、多黨參政的政黨制度的特殊性決定的。再如，十八屆四中全會提出的全面推進依法治國的總目標之一，是建設中國特色社會主義法治體系，這包括形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規體系。以上這些體系的表述非常細致，各有適用場域：前4項是與各國接軌的一般法治體系的表述，后1項表述的是中國國情下的政治和法治的特殊制度安排，所以稱之為依法執政既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨；也因此推導出，黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。這里的表述非常精細、富有深意。這是因為，十八屆四中全會決定還要求，黨領導立法、保證執法，帶頭守法。這些全面、辯證的規定，能夠促使黨的領導與依法治國的關系能夠辯證地確立起來。執政黨在我國的改革和發展中扮演著重要的領導角色，它在憲法法律范圍內活動，也寫進了現行憲法，實際上對黨的活動和行為提出了更高要求。執政黨模范遵守憲法法律的示范帶頭作用，具有特殊的政治意義和法治意義。

以往人們談到加強黨的領導，好像只是各級黨委的事情，這樣的理解是不全面的。實際上，加強黨的領導絕不僅僅是各級黨委的事情，所以十八屆四中全會決定提出，各級黨組織和領導干部要維護憲法法律權威、捍衛憲法法律尊嚴，也即維護黨和人民共同意志的權威，捍衛黨和人民共同意志的尊嚴，保證憲法法律實施，同時還要領導和支持工會、共青團、婦聯等人民團體和社會組織在依法治國中積極發揮作用；同時，各級人大、政府、政協、審判機關、檢察機關的黨組織要領導和監督本單位模范遵守憲法法律，堅決查處執法犯法、違法用權等行為；還要發揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰斗堡壘作用，以及黨員群體的先鋒模范作用。只有各級、各地、各系統的黨組織和黨員都積極發揮作用，黨的領導才能落實，這樣的表述與以往的說法顯然有所不同。

十八屆四中全會決定論述黨的領導與依法治國的關系時，還專門談到黨內法規建設，也即加強黨內法規制度建設，完善黨內法規制定體制和機制，只有走民主化、科學化、精細化的道路，才能形成配套完備的黨內法規制度體系。如此明確地提出，不帶半點含糊，所以這些內容有分量、特重要。實際上，該決定規定了把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績的重要內容納入政績考核指標體系。有人對此表示懷疑，說指標體系怎么建立呢？部分領導干部動輒給自己打很高的分，這又有什么用？這又是另外一個問題，是兩個層次的事情。一旦納入政績考核體系，那么法治建設成效、建設法治工作以及文明指標體系的科學化、完善化更易于受到重視，那么領導干部也就不易隨便打分。

十八屆四中全會決定關于黨的領導與依法治國的論述中，還專門強調了三項特殊的法制建設任務，這就是國防軍隊建設的法治化、“一國兩制”的依法實施、涉外法制的加快建設。黨的領導還包括推進依法治軍、從嚴治軍，構建完善的中國特色軍事法治體系，提高國防建設、軍隊建設的法治化水平。嚴肅查處郭伯雄、徐才厚、谷俊山等軍隊腐敗事件后馬上出臺的跟進措施，就是十八屆四中全會后出臺的，是將審計部門由總后管理提升到軍委直接管理，層次大大提高，這也是國防和軍隊建設法治化的舉措之一。十八屆四中全會決定還規定了依法保障“一國兩制”實踐和推進祖國統一，依法保護港澳同胞、臺灣同胞權益，加強內地同香港和澳門、祖國大陸同臺灣的執法司法協作，共同打擊跨境違法犯罪活動。這個部分也很重要，這部分若是不予強調，人大釋法、人大做出決定以及在為特區制定一些法律規范的時候，總會產生一些矛盾和爭議。如果“一國兩制”的探索實踐最終失敗，這將不僅僅是中國的失敗，更是人類進行制度文明探索的失敗，因為它是一個首創的特殊機制，對誰都是新問題，只能摸著石頭過河、試錯前行加上頂層設計。再一個就是涉外因素的法治，要加強涉外法制建設，運用法律手段維護我國主權、安全、發展利益，維護有關主體的正當權益，這些內容在以前易被忽略，在當下越來越開放的時代，在積極推進“一帶一路”倡議的背景下，這就日益顯得更為重要。

其二，修憲與黨和國家機構改革帶來了國家治理體系和能力建設的機遇與挑戰。眾所周知，修憲的直接目的是提供更符合實際更趨完善的根本法，它通過“立改廢釋并舉”來實現，而更關鍵的就是要更努力地普及憲法、尊崇憲法、實施憲法、維護憲法，切實發揮出憲法的綱領作用和基本規范作用。

現行憲法第五次修改與新憲法體制下的國家權力體系嬗變要點：一是黨和國家機構改革；二是是否需要修憲；三是如何進行修憲；四是倉促修憲工程；五是公權體系嬗變；六是中國特色憲制。這次黨和國家機構改革的特殊意義在于以下四個方面。

第一方面是十九屆三中全會決定的特殊定位。例如，1978年十一屆三中全會決定(改革決定，重大)；1984年十二屆三中全會決定(經改決定，有效)；1989年十三屆四中全會決定(政改決定，流產)；2013年十八屆三中全會決定(經改決定，深改)；2014年十八屆四中全會決定安排了政治、法治；2017年十九大報告做出政治決策并確定方針；2018年十九屆三中全會決定(政改決定，機構改革)。

第二方面是十九屆三中全會決定的方針原則。一是統籌黨政軍群，推進群團改革和地方改革(明確了基本原則、路線圖、時間表)；二是這次改革的考量和原則是五個堅持包括黨的全面領導、以人民為中心(讓人民群眾過上美好生活)、理順黨政職責、優化協同高效、全面依法治國；三是這次改革體現系統性、整體性、重構性等三性；四是這次改革體現比較全面、比較徹底、比較可行等特點；五是三中全會的指導性文件(決定)同時配套了規劃圖和施工圖(方案)。

第三方面是這次黨和國家機構改革的若干亮點。一是國家權力架構的新模式(新憲法體制)；二是黨政合并合署的新舉措；三是國家監察體制的新起點；四是以黨領政領群領社的大部制；五是分類多群綜合執法隊伍；六是重視自然生態保護機制；七是強調人本和健康新價值；八是重視應急涉軍涉外事務(在大量裁撤機構的背景下，新設立應急管理部、退役軍人事務部、國際發展合作署、移民管理局等重要機構)。

第四方面是修憲后的憲法第3章國家機構第7節監察委員會內容(第123條至第127條，共5條)：

第一百二十三條 中華人民共和國各級監察委員會是國家的監察機關。(引者注：實際上增加了一種國家公權力和國家機關類型與立法、行政、司法并列)

第一百二十四條 中華人民共和國設立國家監察委員會和地方各級監察委員會。

監察委員會由下列人員組成：

主任，

副主任若干人，

委員若干人。

監察委員會主任每屆任期同本級人民代表大會每屆任期相同。國家監察委員會主任連續任職不得超過兩屆。

監察委員會的組織和職權由法律規定。

第一百二十五條 中華人民共和國國家監察委員會是最高監察機關。(引者注：實際上增加了一種專項最高權力)

國家監察委員會領導地方各級監察委員會的工作，上級監察委員會領導下級監察委員會的工作。(引者注：此系上下級領導關系)

第一百二十六條 國家監察委員會對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級監察委員會對產生它的國家權力機關和上一級監察委員會負責。(引者注：此處未規定向派生它的人大報告工作，但由監察法做了規定)

第一百二十七條 監察委員會依照法律規定獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。

監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約。(引者注：首先是講配合，然后考慮制約，這是與現行憲法第135條相似的規定，也是一個明顯的法制軟肋)

其三，新憲法體制下的公權體系嬗變新解釋。關于新憲制下的國家權力體系嬗變，可否將其作為中國特色社會主義法治理論和國家治理體系、能力建設模式的一種解讀？也即公權力體系中可否加上執政黨的領導權、人民政協和參政黨的協商權(以及可否加上現行的執政黨和國家的軍事權)能否在法治理論上成立？其能否與立法權、行政權、監察權、司法權(司法權可具體分為審判權和檢察權)等傳統和新增國家公權力并行互動構成中國特色的公權力新體系？也即構成新憲法體制下的中國特色3(或4)+1+3的國家公權力體系？怎樣發展新權力理論[注]一個國家的公權力究竟有多少種類，其實沒有絕對定制，綜觀當今世界190多個國家，公權力體系紛繁復雜，難定一尊。例如，革命先驅孫中山先生遍考各國憲法和政治體制，采取西洋各國行政、立法、司法三權憲法的長處，融入中國古代考試權和監察權獨立的優點，創立了以五權分立概念為核心理念的五權憲法，借以避免行政權兼考試權會造成私自用人、立法權兼監察權會造成議會專制之類流弊。孫中山先生創立行政、立法、司法、監察及考試等五權獨立、有所制衡的五權憲法，其目的是要補救三權分立的缺點，希望借此創立五權分工合作的新政府制度。我國臺灣地區至今沿用孫中山先生創設的五權憲法理論，實行“臺灣地區領導人”下的五院制，也即行政院、立法院、司法院、考試院、監察院，其五權并行自覺良好。？無法回避的難題是：如果后三項權力不能作為國家公權力看待，或者堅持認為其不具有任何公權力性質和效果，那么其會否更加恣意、更不規范、更難納入法治軌道？如此權威性、專業性和全覆蓋的合署辦公的紀委監察委對行政機關和行政權力行使過程的監督是否沒有任何公權力性質和法律效果？無論如何，這個長期疑難問題必須給予更明晰的解釋(詳見圖1、圖2、圖3、圖4)。

一是新增國家公權力體系中與領導權有關的憲法依據。(1)憲法序言第七自然段：“中國共產黨領導中國各族人民”， “中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下”。(2)憲法第一條第二款增加規定：“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征?！?3)憲法第二條第一款：“中華人民共和國的一切權力屬于人民?！钡诙睿骸叭嗣裥惺箛覚嗔Φ臋C關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！?4)憲法第三條第二款：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。”第三款：“國家行政機關、監察機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。”(5)憲法慣例(是否成立仍有爭議)：中共中央提出修憲建議且隨之啟動修憲程序。

圖1黨和國家機構改革前的國家公權力體系

圖2黨和國家機構改革后的國家公權力體系

圖3黨和國家機構改革前的監督行政法制體系

圖4黨和國家機構改革后的監督行政法制體系

二是新增國家公權力體系中與政治協商權有關的憲法依據。(1)憲法序言第十自然段：“在長期的革命、建設、改革過程中，已經結成由中國共產黨領導的，有各民主黨派和各人民團體參加的，包括全體社會主義勞動者、社會主義事業的建設者、擁護社會主義的愛國者、擁護祖國統一和致力于中華民族偉大復興的愛國者的廣泛的愛國統一戰線，這個統一戰線將繼續鞏固和發展。中國人民政治協商會議是有廣泛代表性的統一戰線組織，過去發揮了重要的歷史作用，今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進行社會主義現代化建設、維護國家的統一和團結的斗爭中，將進一步發揮它的重要作用。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展?！?2)全國政協章程和議事規則(略，此系軟法，但是軟法未必軟，其有強有力的功用)。

三是新增國家公權力監督的難題及解決之道。(1)監督難題：國家公權力的配置和運行可以多樣化，但必須受到監督制約，這已成公理(“文革”中的革命委員會教訓)；但是，如果復合形態的事物越來越多、越來越復雜——例如復合主體(合并、合署)、復合行為(聯合文件、配合行動)、復合關系(黨政軍群社事)——如何依法保障國家公權力以人為本、行為規范、受到監督、及時救濟[注]按照2018年3月20日起施行的《中華人民共和國監察法》第六十七條的規定，行使監察職權侵犯相對人合法權益造成損害的依法給予國家賠償，由此確立的仍是事后賠償救濟模式，與《中華人民共和國行政監察法》第四十七條確立的救濟模式基本相同。國家監察法在立法上沒有選擇采用律師介入監察辦案過程的事前、事中提供法律救助模式，顯然是制度設計的一個短板，可能出于多種考量，有待隨后的修法完善。？(2)解決之道：唯有通過觀念更新、制度創新找到出路。例如能否創設兼顧合憲審查、權限裁決、訴愿審查、信訪調查等功用的復合監督救濟機制？

簡言之，只有辯證認識和妥善處理黨的領導與依法治國的關系，更有力地堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設，通過深入推進和加快行政法制建設，實現增強民主性、走向民主化，形成多元化、多機制、多方式、多規范、多關系、多效果的行政法制，從而增進國家治理體系和能力建設，促進經濟、政治、行政、文化、社會、法制的協調持續發展，更加增強我國在世界舞臺上的法治話語權，更加穩健地建設法治中國，更加可靠地實現中國夢。