中國旅游40年：市場化的政府主導(dǎo)

厲新建 時(shí)姍姍 劉國榮

Doi： 10.19765/j.cnki.1002-5006.2019.02.005

經(jīng)過40年的發(fā)展，旅游業(yè)在促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升我國國際地位、帶動(dòng)人口就業(yè)和增加人民福祉等方面取得了巨大的成績。當(dāng)我們滿懷信心 “迎接正在興起的大眾旅游時(shí)代”，走向美好生活新時(shí)代之際，客觀認(rèn)識過去40年中國旅游發(fā)展的歷程和經(jīng)驗(yàn)，是繼成為國民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)之后，將旅游業(yè)打造成“提高人民生活水平的重要產(chǎn)業(yè)”的必然要求。

一、 40年旅游發(fā)展的“市場化的政府主導(dǎo)”之路

回首旅游業(yè)改革開放40年的發(fā)展，高層積極推動(dòng)、產(chǎn)業(yè)定位調(diào)整、政企有序脫鉤、政策持續(xù)創(chuàng)新，如此等等，都有著明顯的政府主導(dǎo)的印記，總結(jié)過去旅游業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)時(shí)也往往概之以“政府主導(dǎo)型發(fā)展模式”。不過深入觀察會發(fā)現(xiàn)，我國旅游業(yè)的政府主導(dǎo)實(shí)際上是一種“市場化的政府主導(dǎo)”發(fā)展模式。與“政府主導(dǎo)的市場化”突出強(qiáng)調(diào)政府在市場化進(jìn)程中所起的作用不同，“市場化的政府主導(dǎo)”則是突出強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)的過程主要是圍繞著長期的市場化發(fā)展目標(biāo)、采取的是帶有明顯的市場化性質(zhì)的行為和舉措，包括帶有明顯的市場化思維與特征的行政措施。更何況實(shí)際上中國不少旅游領(lǐng)域的市場化發(fā)展恰恰是因?yàn)闆]有政府主導(dǎo)才迅速生發(fā)、成長起來的，尤其是最近這些年基于新技術(shù)的新興旅游業(yè)態(tài)和跨界融合的旅游創(chuàng)新發(fā)展。過去40年中國旅游的市場化的政府主導(dǎo)，是指盡管旅游業(yè)的發(fā)展進(jìn)程中始終活躍著政府（旅游行政主管部門）的身影，但實(shí)質(zhì)上政府是緊緊圍繞市場化發(fā)展目標(biāo)，從市場發(fā)展的實(shí)際情況出發(fā)，通過市場化的、行政化的手段，引導(dǎo)和服務(wù)于旅游業(yè)發(fā)展。市場化的政府主導(dǎo)是既盡量遵循旅游業(yè)發(fā)展的市場規(guī)律，但又不完全走純自然發(fā)展的道路，從而在政府主導(dǎo)推動(dòng)下，短時(shí)間內(nèi)完成旅游業(yè)發(fā)展市場化目標(biāo)的非自然過程。在趕超型經(jīng)濟(jì)體中，市場化的政府主導(dǎo)是壯大基礎(chǔ)、應(yīng)對競爭、快速發(fā)展的重要路徑，也是漸進(jìn)式改革戰(zhàn)略下真正實(shí)現(xiàn)“有效的市場”“有為的政府”的必然選擇。在旅游業(yè)發(fā)展初期，政府甚至直接與企業(yè)合二為一，到后來逐漸演變?yōu)檎k企業(yè)、再到后來的政府管企業(yè)，并向著既充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用、又高度注重更好地發(fā)揮政府作用的新階段演變。

我們可以看到，在市場還很小、市場主體還很脆弱的情況下，政府辦企業(yè)的現(xiàn)象比較普遍，政府直接干企業(yè)、干市場該干的事，甚至國家領(lǐng)導(dǎo)人過問旅游具體的業(yè)務(wù)問題，床位不夠包機(jī)不足都可以找國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)解決。當(dāng)市場逐漸成長、力量逐漸壯大的時(shí)候，開始試行政企分開，期待市場發(fā)揮更大作用的時(shí)候，政企分開的力度加大，政府從辦企業(yè)轉(zhuǎn)向管企業(yè)、引導(dǎo)企業(yè)。在這個(gè)階段，標(biāo)準(zhǔn)化作為市場信號機(jī)制發(fā)揮了重要作用。當(dāng)市場持續(xù)壯大、需求快速發(fā)展、市場主體地位確立、從制度上明確了市場的決定性地位后，如何推動(dòng)模塊化供給之間的協(xié)同以構(gòu)建目的地旅游產(chǎn)業(yè)生態(tài)，在市場蓬勃發(fā)展與市場失序失信現(xiàn)象并存時(shí)如何處理好“有效市場”和“有為政府”之間的關(guān)系，都需要有新的理論指導(dǎo)，也需要有新的工作手段。在這個(gè)階段，中國優(yōu)秀旅游城市評選以及旅游（產(chǎn)業(yè)）發(fā)展大會申辦制和全域旅游發(fā)展理念指導(dǎo)下的全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建在政府主導(dǎo)的歷史進(jìn)程中相繼涌現(xiàn)，有力地推動(dòng)了我國旅游業(yè)的市場化發(fā)展。

因此，在市場化的政府主導(dǎo)之路上，政府主導(dǎo)如何通過旅游標(biāo)準(zhǔn)化這一信號機(jī)制來引導(dǎo)市場主體在更短時(shí)間內(nèi)適應(yīng)市場需求，如何通過旅游目的地間你追我趕的錦標(biāo)賽機(jī)制來激活各地政府的競爭活力，如何通過理論化的傳播提升來整體賦予旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新動(dòng)能等問題就值得我們穿過歷史的故事進(jìn)行梳理。

二、 通過標(biāo)準(zhǔn)化推進(jìn)“市場化的政府主導(dǎo)”

自1987年拉開我國旅游業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化工作的序幕，30多年的標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展過程中，我國旅游行政主管部門根據(jù)市場發(fā)展的動(dòng)態(tài)變化，通過旅游標(biāo)準(zhǔn)化體系的不斷豐富與完善，積極引導(dǎo)和服務(wù)于旅游業(yè)的市場化發(fā)展。改革開放初期，我國旅游市場基礎(chǔ)設(shè)備設(shè)施相對短缺，服務(wù)配套供給不足，接待能力較弱，嚴(yán)重制約了旅游業(yè)的發(fā)展速度與發(fā)展質(zhì)量。隨著改革開放的推進(jìn)，旅游業(yè)發(fā)展突飛猛進(jìn)，亟須完善我國旅游基礎(chǔ)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)來滿足大量游客的旅游需求。此外，旅游產(chǎn)品的異地消費(fèi)性又要求建立標(biāo)準(zhǔn)體系來減少旅游者消費(fèi)的不確定性。由此，我國政府圍繞市場中旅游配套設(shè)施缺乏、旅游需求滿足難等特點(diǎn)開展了一系列標(biāo)準(zhǔn)化工作。1987年頒布了我國旅游業(yè)首部國家標(biāo)準(zhǔn)《旅游涉外飯店星級的劃分與評定》，1995年成立世界首家“全國旅游標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會”，1999年施行《旅游景區(qū)（點(diǎn)）質(zhì)量等級的劃分與評定》。這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)分別圍繞旅游業(yè)發(fā)展的“住”與“游”這兩個(gè)核心組成部分，分別從滿足入境旅游市場和國內(nèi)旅游市場這兩個(gè)市場入手，產(chǎn)生積極而深遠(yuǎn)的社會影響：在飯店星級標(biāo)準(zhǔn)之后我國的很多服務(wù)行業(yè)都引入了星級的概念;在旅游資源多頭管理的情況下，旅游者忽略了管理體制差異而獨(dú)獨(dú)偏愛A級景區(qū)這個(gè)金字招牌的影響力。旅游行政主管部門通過標(biāo)準(zhǔn)化這個(gè)信號機(jī)制帶動(dòng)了包括飯店、景區(qū)在內(nèi)的諸多旅游企業(yè)更快更好地走進(jìn)了市場，“俘獲”了旅游者的“芳心”，也引導(dǎo)了涉旅企業(yè)的旅游類投資，旅游行政主管部門藉著為旅游企業(yè)服務(wù)、為旅游者服務(wù)的市場化思維，獲得了來自供給端和需求端的支持，樹立了市場化的權(quán)威，構(gòu)建了“有為政府”的重要基石。

建立在已有工作成效的基礎(chǔ)上，旅游行政主管部門對標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了不斷修訂完善，到2020年旅游國家標(biāo)準(zhǔn)將達(dá)到45項(xiàng)以上，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到60項(xiàng)以上，且新建200個(gè)以上全國旅游標(biāo)準(zhǔn)化試點(diǎn)示范單位。標(biāo)準(zhǔn)化工作是規(guī)范和引導(dǎo)市場按照共同的規(guī)則進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)的基礎(chǔ)性活動(dòng)，在保障旅游業(yè)的管理和服務(wù)的系統(tǒng)性、規(guī)范性與專業(yè)性的同時(shí)，引導(dǎo)了旅游市場的良性競爭。旅游企業(yè)只有遵循標(biāo)準(zhǔn)，保障產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的前提下，通過自身產(chǎn)品和服務(wù)的創(chuàng)新來提高市場競爭力。從標(biāo)準(zhǔn)化工作入手，緊密圍繞市場發(fā)展，為建設(shè)我國一流的國際化旅游目的地形象而不斷努力，仍將是未來很長一段時(shí)間旅游領(lǐng)域“市場化的政府主導(dǎo)”所涉重要工作。當(dāng)然，隨著旅游市場環(huán)境的變化，標(biāo)準(zhǔn)化作為市場信號機(jī)制的作用將會發(fā)生變化，在持續(xù)推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)劃工作的同時(shí)，如何構(gòu)建包括品牌促進(jìn)在內(nèi)的新的信號機(jī)制將是不小的挑戰(zhàn)。

三、 通過機(jī)制化推進(jìn)“市場化的政府主導(dǎo)”

改革開放40年來，政府在包括組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、旅游綜合管理機(jī)制、部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制、旅游配套機(jī)制、政策創(chuàng)新機(jī)制等旅游發(fā)展機(jī)制創(chuàng)新上進(jìn)行了不斷探索。以旅游投資為例，為了響應(yīng)“旅游事業(yè)大有文章可做，要突出地搞，加快地搞”的指示和“政治接待型”向“經(jīng)濟(jì)經(jīng)營型”的模式轉(zhuǎn)變，旅游業(yè)最早利用了外資、僑資等。后來政府于1984年提出了國家、地方、部門、集體和個(gè)人一起上，自力更生與利用外資一起上的“五個(gè)一起上”方針。再后來，在政府扶持資金方面，由最初的直接投資到間接補(bǔ)貼再到以獎(jiǎng)代補(bǔ)、競爭性評價(jià)補(bǔ)貼，以及現(xiàn)在不少地方或建立了“政府引導(dǎo)、市場化運(yùn)作”的產(chǎn)業(yè)基金，委托第三方作為出資代表，選擇并委托基金投資托管人，對投資運(yùn)作和托管情況進(jìn)行監(jiān)管，重點(diǎn)對符合政府發(fā)展規(guī)劃的項(xiàng)目進(jìn)行投資;或成立平臺投資公司，“邊進(jìn)邊做邊退”，發(fā)揮投資引導(dǎo)作用，撬動(dòng)社會資本參與旅游投資建設(shè);甚至還批復(fù)了特定地區(qū)的旅游產(chǎn)業(yè)投資基金，以探索優(yōu)化融資渠道、利用資本市場、創(chuàng)新片區(qū)扶貧模式，也有多個(gè)地區(qū)明確了旅游部門對重大旅游項(xiàng)目一票否決權(quán)的旅游功能內(nèi)審機(jī)制。

在過去的40年中，通過機(jī)制化設(shè)計(jì)完成政府主導(dǎo)市場化的案例還集中體現(xiàn)在中國優(yōu)秀旅游城市評選和各地的旅游發(fā)展大會。正如前述，由于傳統(tǒng)上旅游行業(yè)主管部門在政府序列中地位相對較低，旅游業(yè)的綜合性特征又使得旅游行業(yè)管理涉及范圍較廣，這種“職權(quán)低、事權(quán)高”的現(xiàn)象在我國旅游市場培育初期、發(fā)展還不成熟的情況下，極大地影響了旅游業(yè)的發(fā)展。在這種情況下，如何在引導(dǎo)、調(diào)動(dòng)旅游企業(yè)的積極性基礎(chǔ)上，調(diào)動(dòng)具有更強(qiáng)協(xié)調(diào)能力的更高層次管理者的積極性就成了政府主導(dǎo)的重要課題。1995年發(fā)布通知、1996年召開座談會、1997年籌備、1998年正式開展的中國優(yōu)秀旅游城市評選正是通過調(diào)動(dòng)市委書記市長抓旅游的積極性，從而使中國旅游從目的地層面上得到了極大的提升，解決了市場自然發(fā)育自然生長無法解決的發(fā)展問題。在中國優(yōu)秀旅游城市評選中，由于隱含著類似錦標(biāo)賽機(jī)制，從而激活了地區(qū)間的相互競爭，激發(fā)了各個(gè)旅游目的地城市爭優(yōu)創(chuàng)先的積極性，從而帶動(dòng)我國旅游業(yè)整體水平的提升。

如果說中國優(yōu)秀旅游城市評選是從全國層面進(jìn)行了“市場化的政府主導(dǎo)”的話，那旅游（產(chǎn)業(yè)）發(fā)展大會的出現(xiàn)及發(fā)展則是省級層面進(jìn)行“市場化的政府主導(dǎo)”的另一個(gè)典型。表面上看，開始于2003年的四川省旅游發(fā)展大會似乎只是一次以旅游為主題的全省性行業(yè)會議，實(shí)際上“舉辦一屆旅游發(fā)展大會，打造一個(gè)旅游精品，助推一地經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的旅游發(fā)展大會模式已經(jīng)演變?yōu)橥苿?dòng)地方旅游發(fā)展的促進(jìn)機(jī)制，甚至已經(jīng)成為推動(dòng)地區(qū)競爭性發(fā)展的重要機(jī)制。旅游（產(chǎn)業(yè)）發(fā)展大會發(fā)端于四川、發(fā)展于貴州、創(chuàng)新于山西。山西省從2016年開始，各市以更加親民、透明的電視競演方式爭取旅發(fā)大會舉辦權(quán)，創(chuàng)新書記市長代言的高層營銷方式，極大鼓舞了民眾行使投票權(quán)力來參與其中。現(xiàn)在旅游發(fā)展大會已經(jīng)形成了省市縣多層級的體制，在統(tǒng)一全局認(rèn)識、調(diào)動(dòng)各地積極性、引導(dǎo)各地集中優(yōu)勢推動(dòng)旅游發(fā)展上發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

四、 “市場化的政府主導(dǎo)”的轉(zhuǎn)型

過去40年的發(fā)展過程中，旅游業(yè)在服務(wù)于國家的政治大局、經(jīng)濟(jì)大局、貿(mào)易大局、外交大局、民生大局、生態(tài)大局等方面都有卓越的表現(xiàn)。在這過程中標(biāo)準(zhǔn)化推進(jìn)、機(jī)制化保障等都發(fā)揮了重要的作用，到最近這幾年，在推動(dòng)“市場化的政府主導(dǎo)”方面開始關(guān)注理論化指導(dǎo)的探索。這其中尤以將對中國未來旅游業(yè)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的全域旅游發(fā)展理念最值得關(guān)注。盡管全域旅游進(jìn)入廣大公眾的視線是因?yàn)檎鞴懿块T的積極推動(dòng)，盡管現(xiàn)在對全域旅游還有很多望文生義的誤解，但實(shí)際上全域旅游發(fā)展理念有著深刻的理論邏輯，是完全符合散客化、自由行的旅游發(fā)展趨勢的，符合存量資源共享利用的新思想的，符合旅游市場個(gè)性化需求特征的。不過后續(xù)推動(dòng)全域旅游的工作措施和思路恐怕需要相應(yīng)調(diào)整，在全域旅游發(fā)展過程中如何將政府主導(dǎo)與科技賦能更好地結(jié)合起來，包括如何在“一部手機(jī)游云南”案例中汲取全域旅游工作推進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，都值得深入思考。

改革開放之初，全國只有中國國際旅行社、中國旅行社等幾家旅行社，幾乎沒有符合國際標(biāo)準(zhǔn)的賓館飯店。而2018年Hotels全球酒店集團(tuán)排名前50強(qiáng)中有10家中國酒店集團(tuán)，錦江、首旅如家和華住分列第五、第八和第九位。我國旅游業(yè)海外并購快速上升，2016年交易宗數(shù)73宗、披露的交易金額274.35億美元，我國旅游企業(yè)已經(jīng)成為全球化旅游集團(tuán)中迅速崛起的一支重要力量。隨著市場主體越來越壯大，確立了“市場在資源配置中的決定性作用”后，政府這只“看得見的手”應(yīng)該逐漸隱退，政府應(yīng)該如何更專注于制度供給、公共服務(wù)供給、市場秩序規(guī)范等領(lǐng)域，顯然還是一個(gè)不小的挑戰(zhàn)。不迷戀過往，可以讓政府主導(dǎo)放下路徑依賴的魔咒;不畏懼未來，可以讓政府主導(dǎo)找到方式創(chuàng)新的切口。按周其仁教授的觀點(diǎn)，政府本身就是市場的一部分。“市場化的政府主導(dǎo)”的有效轉(zhuǎn)型，就是要讓旅游行政主管部門成為市場經(jīng)濟(jì)的一部分，而不是傳統(tǒng)上對立于市場的一部分。發(fā)揮市場在旅游發(fā)展中的決定性作用，不是不要政府的作用，只不過以前政府主管部門可能直接“進(jìn)場踢球”，或者直接干預(yù)“球員選拔”“教練選拔”甚至直接干預(yù)“比賽進(jìn)程”，而現(xiàn)在則需要在比賽時(shí)維護(hù)好比賽的秩序和周邊的公共環(huán)境，在比賽出了問題的時(shí)候扮演好第三方的角色。當(dāng)然，在以往旅游業(yè)“市場化的政府主導(dǎo)”模式下，也產(chǎn)生了不少難以有效應(yīng)對現(xiàn)在市場化發(fā)展要求或者在當(dāng)前市場化發(fā)展環(huán)境下發(fā)展活力不足的狀況，比如20世紀(jì)90年代基于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)而持續(xù)推進(jìn)的國有企業(yè)改革所產(chǎn)生的不少國有旅游企業(yè)集團(tuán)的發(fā)展問題。如何進(jìn)一步深化改革，平衡“有效的市場”和“有為的政府”之間的關(guān)系，仍是旅游業(yè)未來發(fā)展的重大課題。

（第一作者系該院教授，第二和第三作者系該院研究生，第三作者為通訊作者;收稿日期：2018-12-03）