“放管服”背景下科研單位內控建設與科研經費管理研究

朱震霄

近年來，黨中央、國務院先后出臺了《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》、《關于深化中央財政科技計劃(專項、基金等)管理改革方案》、《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》等文件，以“放管服”為核心，在預算調整、科研激勵、結余經費管理等方面給予了科研單位和科研人員更大的自主權。在這一背景下，對科研單位經費管理提出了新要求，迫切需要認真梳理科研單位內部控制制度建設中的問題，通過完善內部控制機制建設，提高科研單位自我約束和自我規范能力。

一、科研單位科研經費內部控制現狀及其原因分析

（一）科研單位內部控制制度建設現狀。2014 年財政部頒布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》作為包括科研單位在內的行政事業單位內部控制管理的指導文件，大多數科研單位也根據《行政事業單位內部控制規范（試行）》，針對預算管理、收支管理、政府采購管理、資產管理等方面制定了本單位內部控制規程。但由于《行政事業單位內部控制規范（試行）》覆蓋面較廣，著重于各種類型行政事業單位的共性問題，沒有制定針對科研項目和科研項目經費的內部控制規范指南。有些科研單位內部控制制度落實不到位，無法有效發揮用制度管人、管事、管權的作用，看似各部門各司其職，層層把關，實際上監督管理流于形式，不少科研單位存在合同審核、支出會審走過場，單位領導審批演變成集中審批的情況，以致于在內部審計和科研項目驗收中時常發現項目經費支出與項目內容相關性不強，甚至存在有多個科研項目之間經費交叉使用、相互拆借、擠占，隨意調整預算等不規范情況。

（二）造成這一現狀的原因分析。1.思想認識上存在誤區，內部控制意識淡薄。科研單位領導大多是科研人員出身，受以往科研項目管理模式的影響，往往注重對科研項目的申報立項、成果總結，對科研經費過程管理卻不夠重視。尤其是《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》頒布以來不少科研單位領導更是強調“放”和“服”，有意無意地忽略了“管”，沒有在單位內樹立正確的科研經費“內部控制”意識，有些科研單位領導甚至對規范管理有抵觸思想，認為規范管理妨礙了科研工作效率。2.科研單位內部考核制度和內部控制要求脫節。科研單位內部考核制度大多是以科研項目的立項數量以及科研經費的到賬金額作為科研人員的主要績效評價標準，對科研經費使用的過程管理和實際效益的重視程度比較低。不少科研單位為科研績效、科研機構排名和行業影響力，在國家和項目主管部門制度之外采取更為寬松的管理政策以鼓勵科研人員爭取項目，普遍存在“重項目爭取，輕過程管理，重論文專利、輕經費管理”思想，對本單位科研經費使用中相互拆借、擠占，隨意調整等違規情況基本沒有處罰措施。這樣的考核機制根本無法對科研經費使用形成有效的監管，無法防范科研經費的使用與科研項目內容脫節等不規范行為。3.科研經費使用信息不對稱，監管流于形式。科研經費管理工作，涉及科研單位領導、職能部門、科研團隊等多個主體，科研管理部門往往關注論文發表、專利申請等科研項目合同執行進度情況；財務部門僅關注經費支出是否符合財務制度的規定，科研項目經費支出與項目內容相關性、使用的效果等情況僅僅由科研團隊內部掌握，各部門之間信息嚴重不對稱，職能部門無法發揮監督職能，監管流于形式。

二、完善科研單位內部控制途徑

（一）加強宣傳，提高全員對內部控制的認識水平。首先，科研單位主管部門應當督促科研單位加強內部控制規范學習，要使廣大科研人員尤其是領導人員認識到，來自與各級財政的科研經費，并不是單位或者科研團隊的創收收入，科研單位不僅不具備完全的支配權利，而且都要履行受托管理責任，積極履行經費管理的主體責任，保證經費按委托方要求合規使用。其次，科研單位領導要認真組織學習《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》等文件精神，使全體工作人員認識到建立有效的內部控制規程、規范科研經費管理，不僅僅是科研項目驗收的需要或者審計的需要，更是落實“若干意見”中“強化法人責任，規范資金管理”的要求。科研單位只有落實“權責一致”的要求，強化自我約束和自我規范，做到“接得住、管得好”，有效監管科研經費，方能保證科研政策“松綁”后科研經費管理規范有序，活而不亂。

（二）全員參與，完善風險評估機制。風險評估機制是內部控制體系建設的重要工作，而科研單位風險評估是對科研項目活動和科研經費使用中面臨的威脅、存在的弱點、造成的影響，以及三者綜合作用所帶來風險的可能性的評估。科研單位應當健全風險評估機制，針對承擔科研項目的特點以及內外部環境，定期評估可能存在的潛在威脅，要全面評估審核科研項目預算編制、執行是否科學合理、項目的實施方案是否具備可操作性、各級人員的責權是否實現，授權審批、項目資金的安全性能否得到保障等科研經費使用的各個方面。根據風險評估結果，不斷加強內部控制制度建設，規范科研項目經費支出的管理方式，保證科研經費支出的各個環節真實可靠，最大程度地防止科研經費使用中的舞弊和疏漏情況。

（三）充分發揮內部審計作用，不斷健全內部控制制度。內部控制機制建設是個長期的過程，不可能一蹴而就，而內部控制審計是完善科研單位內部控制機制建設的重要手段。科研單位要充分發揮內部審計人員的職能和作用，必要時可以引入會計師事務所等外部審計力量，對科研單位內部控制制度建立、執行情況進行專項審計。

（四）加強和完善科研經費信息公開，增加經費使用透明度。“陽光是最好的殺毒劑”，科研單位要利用信息化手段，最大限度地增加科研經費的透明度。如試驗試劑等專用材料費支出，由于其單價低、采購量大，使得科研單位管理部門不能對之進行有效的監督，為虛開發票、編造虛假貨物清單和驗收資料提供了機會，管理上存在較大的風險，近年來，不少科研單位針對試驗試劑等專用材料采購中存在的問題，建立了實驗試劑公共采購平臺，各個科研團隊采購試劑的單價、數量均在采購平臺公開反映，通過這樣一個信息化手段，減少了虛假采購、高價采購現象。科研單位需要進一步完善內部公開制度，在單位內部公開項目工作內容、項目預算、主要研究人員、資金使用情況、科研工作進展情況、項目研究成果等情況，接受內部監督。

綜上所述，對科研單位而言，“放管服”三項同樣重要，“管”是“放”的保障，只有認真履行法人責任，健全單位內部控制機制，規范科研經費管理，才能保障科研活動順利進行，使科研經費發揮最大效能。