新時代下對基層財政監督的思考

孫欽超

2019 年新年伊始，山東一個名不見經傳的小城上了《焦點訪談》,迅速為人們所熟知,但這并不是一個光榮的事, 訪談報道了這個縣城在農村旱廁改造過程中存在很多問題。該縣城農村旱廁改造項目是從2016 年開始,資金來源于省市縣三級財政撥款。這本是一個有利于改善村鎮衛生環境,提高人民生活便利程度的舉措,然而在實施過程中,卻出現了“實際和臺賬不符、登記審核不嚴、事后監管不及時”等問題,讓一些膽大妄為的人鉆了空子,通過虛報改造的人數,夸大改造的結果,貪污國家財政資金。這一事件也反映了, 目前我國基層財政監督存在的很多不足, 提醒我們不要把財政監督僅停留在城鎮的重點項目上, 現在我們國家正在逐步加大對基層農村基礎設施建設和改造的投入, 而基層農村負責人素質良莠不齊,法律意識淡漠,在使用財政資金方面更容易出問題,因此在新時代基層農村建設中,更應該加強基層財政監督。

一、財政監督的內涵

財政監督,作為財政的一個主要職能,是伴隨財政的產生而產生的。我國的財稅體制從十一屆三中全會以來經歷了數次改革。剛開始改革開放時,我國施行的是“包干制”稅收體制。隨著地方經濟的繁榮,削弱了中央財權,中央財政入不敷出,在朱镕基總理的主導下開始施行“分稅制”財稅體制，加強中央權力,有效緩解了中央財政危機。現在我國財稅體制適應現代經濟社會的需求,施行現代財政制度,以提供公共服務為主要職能。在不同的財稅體制時期, 始終離不開財政監督對財政的約束和控制以及對財政風險的積極防范, 同時對財政監督也有著不同的要求, 在現代財政制度下對財政監督的要求也不斷提高,不斷增強監督的科學性、規范性和法制性。目前來看，對財政監督的定義沒有一個統一的界定, 從其監督的具體內容來看, 財政監督是指各監督機構在監督管理中對財政性資金使用的安全性、規范性和有效性的監督。從監督的對象來看, 財政監督是指監督機關對使用財政資金的單位機構進行監督,包括各級權力機關,同時監督機關也需要接受其他相應機構的監督。因此監督制度不僅包括對權力機關的監督,還包括對金融機構的監督,審計機關的監督,司法機關的監督和社會監督。監督內容包括收入和管理監督,預算執行的監督,會計的監督。在許多方面,它們相對獨立和相互聯系,共同構成了財政監督的統一。

基層財政監督是指基層權利機關及財政機關依法對國家投入到基層的財政資金的運行實施的監督管理。由于基層財政監督是財政監督最后的監督, 它直接關系到財政資金使用的規范性和效率性。尤其是目前,國家更重視對基層公共設施的投資, 在基層由國家投入的各種財政性資金的規模在不斷擴大,所以對基層財政監督來說,其責任也是越來越大,對基層財政監督的要求正在越來越高。

近幾年，國家為了規范財政資金的運行,提高財政資金使用的透明度和有效性, 財政管理部門陸續推出了政府采購、國庫集中支付、投資評審、績效評價、“三公”經費等各項管理制度的改革。這對規范單位財務核算與收支行為起到了一定積極作用, 但基層財政監督工作在更好地適應經濟體制改革和財政體制改革的要求上還存在許多值得認真思考和亟待解決的問題。

二、基層財政監督工作存在的問題

(一)基層財政監督機制落后，體系不完善，職能界定不清楚。雖然中央政府和地方政府都制定施行了一系列的法規制度,用于規范和提高基層財政監督水平,但是,這些法規中的大部分都是針對監管部門的單一管理規定。各監管部門各自制定自己的政策, 沒有形成聯合管理和整體聯動的模式。一些監管部門的監督形式相同,僅側重于檢查和問題的發現, 并沒有通過監督檢查來完善和加強各項財政監督管理制度。同時基層財政監督對監督對象、范圍、重點、監督的方式和目的不明確,導致監管效率不高。

(二)基層財政監督意識淡薄，存在重財政分配、輕財政監督的問題。由于地方財政監督工作起步晚,基層領導對財政監督意識淡漠, 沒有意識到基層財政監督的重要性,往往既做不好監督,也不能有效地接受監督,同時基層民眾對財政監督的參與度也不夠, 不關心財政的公開性和透明性。基層財政中,人們更關心的是財政資金如何分配,而在使用過程中是不是存在浪費、濫用以及對財政資金的使用效率,缺乏監督管理。因此在基層財政活動中,監督很難發揮充分的作用, 其監督的范圍仍然只在內部審計,行政事業單位的支出和財政收入上。

(三)基層財政監督機構、人員素質與工作要求不相適應。財政監督檢查工作是一項在政策、業務、技能、綜合素質等方面對干部都有較高要求的工作。近幾年,隨著公共財政改革的不斷深入, 財政監督部門承擔的財政監督任務十分繁重,目前,基層財政監督部門人員少,這是很難承擔繁重的審計任務。基層財政監督涉及諸多專業和多學科, 需要基層財政監督人員不僅要了解相關的財稅知識,還要有經濟管理和法律知識。由于基層財政監督干部人員知識結構老化, 以及業務能力水平參差不齊也難以滿足基層財政監督的要求。

(四)財政監督思路不夠明確、方式方法不盡合理。在當前情況下, 基層財政監督基本都是由基層政府主導的一種監督行為,主要依靠的是政府的行政權力。依據基層政府財政監督的思路來確定當前財政監督的重點是什么,如何應對內部和外部的監督,由于行政干預過多,造成財政監督思路不清,目標不明確,致使基層財政監督具有盲目性,大大降低了基層財政監督的效果。同時基層財政監督手段落后,形式單一,不能有效地利用現代監督手段,基層監督的工作重心還是體現在對財政資金使用的具體檢查,對于財政資金使用的效果,沒有有效地監督管理。

三、解決基層財政監督工作相關問題的建議

(一)加強部門協調,理順基層財政監督工作思路,提高基層財政監督監管質量水平。首先地方基層政府應制定統一的、切實可行的財政監督工作思路,做好各監督部門之間的協調工作, 明確財政監督和其他經濟監督主體之間的分工,同時要與紀檢監察,審計,稅務等部門做好溝通,建立密切的合作關系,實現各部門之間的數據聯網,形成一種分工明確、合作緊密、相得益彰、相互促進的工作格局。嚴格規定各自的責任和范圍,實行分類監管,避免重復檢查,形成合力,保證在管理上沒有缺席,監管不脫節,監督不留盲點。

(二)提高基層機關對財政監督的責任意識,營造財政監督氛圍。一是要做好基層宣傳工作,從輿論環境上做足文章,使基層監督的意識深入到市、縣、鄉、村,不僅要提高基層監督機關的責任意識, 也要提高基層群眾對財政監督的認識。在宣傳的時候要重視對監督檢查工作的宣傳,強調各行政執法部門的聯動機制,強化財政監督的功能,建立審計、紀檢、財政部門密切配合的有效監督環境。二是相關監督部門領導要提高對基層財政監督工作的重視程度,并對其提供必要的政策支持, 對于一些監督薄弱環節進行督導。充分發揮相關監督部門在基層財政管理工作中的領導作用,促進基層財政監督活動的正常發展。第三,相關監管部門要不忘初心,不斷提升自己的時代責任感和使命感,同時要實事求是、因地制宜的開展監督工作。開展監督工作的時候,要考慮到當地及被監督部門的實際情況,有針對性的開展各項監督督查工作, 對于監督中出現的違規違法情況要堅決查處,保障基層財政監督的嚴肅性。

(三)加大對基層財政監督人員的培訓力度,提升基層監督能力的整體水平。首先,我們必須從財政管理的高度統一認識基層監督工作,提高監督管理水平,推進財政改革。為此,必須加強對基層財政監督人員的培訓,提高監督隊伍素質,改變不完善的機構設置,解決監督工作人員不足的現狀,建立一支政治立場堅定,專業水平過硬,監督力量充足的基層監督隊伍。其次,要加強對干部的業務培訓,尤其是要加強業務知識等專業監督能力的培訓, 加強監督檢查,財務會計,經濟管理,法律,法規的知識學習,積極參加各部門組織的監督檢查活動, 實踐先進的監督檢查手段,提高查賬能力。再次是要增強“四個意識”并提高“四種能力”。即提高研究能力,學習能力,依法行政能力,抵制腐敗的能力。通過不斷的“充電”,不斷提高財政監督人員的綜合素質。

(四)制定監督計劃,明確監督思路。基層財政監督部門要根據當地實際經濟及財政情況, 制定切實可行的年度監督計劃,劃分監督責任,確保監督落到實處,出現監督問題能找到責任人。制定年度監督計劃時,要明確監督的目標、監督的范圍、重點和內容,制定確實可行的監督實施方案,適時地、有針對性地開展財政監督檢查工作。

(五)改變監督形式,學習吸收現代監督手段,保證監督的有效性和高效性。首先要積極運用現代科技手段,建立數據共享平臺,運用大數據比對進行財政監督。不僅要監督財政收入,更要監督財政支出,將納入財政預算的所有資金施行全面監督。充分利用財政各部門的監管優勢,打通數據通道,將財政預算支出的申報、撥付到使用全過程的數據信息實現共享,建立網絡跟蹤監督機制。其次要打破傳統監督思路,改變監督形式,對基層財政監督不能僅停留在監督檢查上,而忽視了監督管理。財政監督和財政管理是密不可分的, 在財政監督的過程中發現的問題,通過不斷的優化整改,可以促進基層管理制度的完善,提高基層財政管理水平;基層財政管理水平的提高,可以帶來更有效地監督,提高政府的公信力和美譽度,強化政府的權威性。最后,對基層財政監督工作要盡快建立績效評價機制。對于有條件的部門要科學嚴肅的選擇評價指標,建立完善部門自評體系, 對于其他部門可以委托中介機構和組織評價,優化各種考核指標,深入了解財政資金使用中存在的問題和不足,實現政府投資項目的有效監督。

四、結束語

習近平總書記在黨的十九大上對新時代財政工作提出了新的要求,這也意味著,基層財政監督工作要適應新時代財政工作的要求。因此對于基層財政監督工作來說,有必要建立和盡快完善相關監督法律制度, 利用新興技術構建現代化的、全覆蓋的基層財政監督信息化體系,這相應的要求相關基層監督管理工作人員要不斷加強學習,提高自身的業務素質和執法監督能力,并同時加大處罰力度, 對于在基層財政資金使用過程中出現的違規違紀情況,一定要嚴懲不貸,確保每一分錢的財政資金都用到實處,促進基層經濟和諧、穩定、繁榮發展。