資產收益扶貧項目中財政性資金面臨的主要風險及應對策略淺析

李 敏

前言：黨的十八屆中央委員會第五次全會提出“探索建立對貧困人口實行資產收益扶貧制度”。目前，資產收益扶貧是我國脫貧攻堅進入攻堅撥寨沖刺期采取的一項重要的貧困人口增收舉措。自2015 年以來，已在多地推廣，政府的投入不斷加大，無勞動能力的貧困人口增收方式已經由“精準到戶”轉變為“效益到戶”，并取得了較為顯著的成效。

一、資產收益扶貧項目實施概況

我區以農村產權制度改革為契機，積極探索農村“資源變資產、資金變股金、農民變股民”的發展新模式，通過財政專項扶貧資金形成資產股權量化給貧困戶的方式，賦予貧困戶更加充分而有保障的收入渠道。自資產收益扶貧項目實施以來，共投入財政專項扶貧資金等各類財政性資金3150 萬元，共支持113 家農村專業合作社發展品質果蔬、特色養殖和鄉村旅游等，惠及189 個村2.5 萬人，其中貧困村93 個、貧困人口0.4 萬人，增加貧困人口收入945 萬元，增加村集體經濟收入345 萬元，為脫貧攻堅工作作出重要貢獻。但通過歷次檢查和審計情況來看，個別農村專業合作社效益低下，年底不能按時保底分紅；個別專業合作社經營不善處于停產狀態，財政性資金安全面臨風險，國有資產可能流失。

二、資產收益扶貧項目中財政性資金面臨的主要風險

1.農村專業合作社實力有限

農村專業合作社基本是由同類農產品經營者在農村家庭承包的基礎上自愿聯合而組成的營利性組織，合作社內部的組成人員大都是銷售或者種植農副產品的個體經營者和合作社附近的村民，特別是中西部地區和貧困山區，普遍規模較小，實力有限，抵御市風險能力弱。從支持的113 家農村專業合作社的資產負債表上來看，資產規模1000 萬元以上的4 家，500-1000 萬元的23 家，100-500 萬元的76 家，100 萬元以下的10 家，資產規模500 萬元以下占到76%。很多專業合作社只是進行簡單的種養植工作，和成批大規模種植和銷售之間還有很大差距。國家雖然給予了農村專業合作社充足的資金支持和政策優惠等，但是，大多數農村合作社由于自身管理經驗不足和管理意識淡薄等導致不能充分發揮國家財政性資金的支持作用，造成資金的大量浪費。

2.農村專業合作社財務不規范

農村專業合作社是農民個體或農民群體自愿聯合起來進行合作經營的一種合作組織，部分農民專業合作社資產管理混亂，制度不健全，沒有財務管理制度或財務管理制度不科學，與實際脫節；沒有規范的資產保管、物資收發記錄；由于農村專業合作社規模小，業務量小，人員少，部分專業合作社沒有固定的辦公場所，很多專合社沒有按照會計法的規定配備專職或兼職會計和出納，負責人包包帳、流水賬的現象很普遍。隨著規范管理的不斷深化，多數專業合作社為了應對檢查和申請政府項目資金的需要，請了代理記賬公司代理記賬，但記賬周期長，有的甚至半年或一年記一次賬，賬實嚴重不符，這就為財務監管造成很大困難。

3.資產收益扶貧監督管理有限

實施資產收益扶貧的農村專業合作社頒證屬市場監督部門，業務指導屬農業農村部門，資金監管是財政和扶貧部門，多家監管部門職能不一，人員分散，牽頭部門不明確；合作社內部很多社員都是掛虛名而實際得不到收益更不會進行監管，這就造成了農民專業合作社事實上屬無主管無領導的經營實體。還有就是政府在大力推進農民專業合作社快速發展時，普遍存在“重發展、輕監督”“市場歸于市場”的思想，對財政性資金的安全缺少全程監督，部分項目資金被挪用、被套取，甚至國有資產流失。

4.農村專業合作社發展動機不純

成立農村專業合作社的目的是為了響應國家精準扶貧的號召、幫助貧困群眾脫貧致富，大多數農村專業合作社也的確圍繞脫貧攻堅的宗旨進行不懈的努力，但是，也存在部分農村專業合作社成立或者發展動機不純的現象，具體表現如下：一方面，某些合作社的創立者本身就屬于社會投機取巧分子，利用國家扶貧政策不完善的漏洞，在名義上進行合作社經營和生產，但是，他們實際在拿到國家撥下的財政性資金之后進行農村專業合作社以外的投資或者違法活動，這不僅造成國家財政資金資助計劃的混亂，也在一定程度上養成了投機取巧的不良社會風氣；另一方面，部分農村專業合作社在成立之初致力于農產品種植和培育，也為當地農民的脫貧致富做出了一定的貢獻，但是，隨著市場需求的變化，農村專業合作社的產品種植轉變較慢，不能很好的滿足市場需求，導致銷量和利潤逐漸下降，農村專業合作社的經營者沒有能力繼續維持經營，開始將合作社內部的國家財政資金進行轉移或者從事其他投資，發展動機變得不純。

三、規避資產收益扶貧項目中財政性資金安全風險的應對策略

1.推行綜合評估,選準實施資產收益扶貧項目的主體

實施項目時，廣泛進行宣傳，征集更多優秀的農村專業合作社主動申請實施資產收益扶貧項目。要求其必須要有健全的組織機構，管理規范，財務制度健全，生產經營正常，發展的產業項目有市場前景，盈利能力強，能帶動貧困戶增收。農村專業合作社申請后，相關部門再組建資產收益扶貧項目評估組，對申請的農村專業合作社的資產、盈利、風險三個方面進行綜合全面的評估，確保選準實施主體。

2.完善治理結構，規范專業合作社運行

根據《農民專業合作社法》要求，建立健全簡潔高效的治理結構和組織機構，明確合作社成員大會最高權力機關的地位，組建團結有力的理事會，選準有市場經驗和管理水平的理事長，配好監事會，忠誠勤勉地履行監管責任；規范合作社章程，建立生產管理、供銷管理、資產管理、財務管理、檔案管理等切實可行的制度并切實執行；明晰股權量化對象，制訂量化方案和股權量化決議，明確股權分配和保底分紅標準。明確專（兼）職會計和出納，定期進行會計核算，定期向社員公布財務狀況，接受主管部門的審計和監督。

3.明確職能職責，加強對專業合作社的服務和監管

一是市場監督管理部門要根據法定條件和程序對申請設立的專業合作社進行實質性審查，盡力避免“空殼社”“黑心社”的出現；二是農業農村部門要加大對專業合作社發展的業務指導，強化做大做強的意識，改善經營理念，增強抗風險能力；三是農村金融機構要加大評級授信力度，盡量給予發展所需資金支持，試點加入農業保險，有效分散經營風險。四是財政部門要對財政性資金的投入和使用情況進行全程監管，定期或不定期進行財務審計或檢查。五是鄉鎮、村要協調做好群眾工作，近距離監督農村專業合作社合法守信經營，防止財政性資金損失。六是做好項目資金的公告公示工作，增強貧困群眾的責任意識和權利意識，強化基層民主監督管理。

4.開展動態監測，加強對農村專業合作社資金投入的動態調整

市場需求和市場銷量是隨著內外部經濟環境的變化而變化的，農村專業合作社也會在經營過程中存在低谷，種植量和產出量的下降也就意味著使用資金量的減少，因此，政府部門需要隨時關注合作社的經營情況，針對市場和行情的變化適當調整對農村專業合作社的資金投入力度，降低資金浪費程度，保證財政性資金的使用效率。對市場行情和合作社經營的關注是一個長期工作，并非是定期或者不定期的進行調查和分析，政府部門應該做到隨時關注，隨時調整，保證投入到農村專業合作社的財政性資金處于動態調整的狀態下。

5.增強資金安全，試行財政性資金擔保抵押制度

在申報資產收益扶貧項目時，個別專業合作社有可能存在動機不純，個別專業合作社在對其進行資產、盈利和風險評估后僅基本達標，個別專業合作社經營的項目市場風險比較大。針對上述幾種現象，投入財政性資金就面臨比較大的風險，但為了推進脫貧攻堅工作，又不得不實施這個資產收益扶貧項目。為了最大程度降低風險，可以要求申請實施資產收益扶貧項目的專業合作社尋找有實力的第三方企業或組織進行擔保，或用價值遠超財政性資金額度的不動產進行抵押，來切實保障財政性資金的安全。

結語： 資產收益扶貧模式是今后財政性資金支持農村產業發展的主要方向，發展農村專業合作社帶領貧困戶致富、壯大集體經濟是精準脫貧的有效方法，也是鄉村全面振興、城鄉融合發展、人與自然和諧共生的重要手段。本文立足于工作實際，就目前資產收益扶貧項目中財政性資金面臨的主要風險進行了簡單介紹，并針對這些風險提出了合理化的應對策略，希望有助于資產收益扶貧項目更加規范，農村專業合作社可持續的健康發展。