以高水平法治推進大運河文化帶江蘇段建設

陳愛蓓

建設大運河文化帶是千年大計。習近平總書記先后兩次就大運河文化遺產的保護、傳承、利用作出重要指示批示，指出“大運河是祖先留給我們的寶貴遺產，是流動的文化，要統籌保護好、傳承好、利用好”。江蘇是大運河沿線8省、市中開挖時間最早、河道最長、流經城市最多、運河遺產最為豐富的省份。省委明確提出，要推動大運河文化帶江蘇段建設走在全國前列。為此，必須以更高水平的法治推進大運河文化帶江蘇段建設。

立足流域文化特點，依法制定整體戰略規劃

立足大運河江蘇段的流域特點和文化影響力，江蘇可率先在省級和設區市層面啟動立法程序，并編制《大運河江蘇段文化保護傳承利用規劃》。

打通流域內的區域和部門壁壘。建設大運河文化帶，需要科學立法并依法制定規劃。一方面，與相臨省份建立省際常態化的溝通機制，處理好航運、堤防道路、水權等方面存在的糾紛。另一方面，省內沿運河城市和南京、泰州、南通以及其它規劃拓展區和輻射區市、縣，要在江蘇大運河文化帶建設工作領導小組的統一指揮下，形成高效的城市間合作機制。省內現行的文化遺產保護、城鄉建設、水利航道管理等政策和部門規劃都需按照上位法進一步整合，確保工作思路、目標和步調一致。

立法保障大運河文化帶建設與長江經濟帶建設、“一帶一路”建設等深度融合。要促進大運河文化帶建設對接長江經濟帶建設，強化江蘇省內大運河與長江生態環境、河道水系、交通航運的協同管理。推動大運河文化帶融入國家“一帶一路”建設整體布局，突出大運河江蘇段特色，發揮大運河重要節點城市的窗口作用，促進運河城市的人文國際交流。目前，江蘇的“1+3”重點功能區戰略，將淮安、宿遷以及部分里下河地區城鎮劃為江淮生態經濟區。要以立法保障大運河文化帶江蘇段規劃作為新的戰略補充，更好地促進江淮生態經濟帶建設，打造富有文化氣質的大運河城市群。

通過省和設區市的兩級立法推動大運河保護的統一立法。從國際經驗看，運河國家大都有統一的運河法。在我國，現行法律、法規已經無法涵蓋在保護、管理和利用上所面臨的各種問題，需要有一部專門的法規來統領。在這方面，省和設區市兩級立法可率先探索，整合文物、交通、水利、建設、生態環境、自然資源等相關部門，科學規劃大運河沿線的基礎設施建設、城鎮布局、生態岸線劃定、污染排放標準和產業發展等。通過立法統一思想、凝聚共識，以法律的剛性規定規范運河城市的區域發展之路。

補正相關法律法規，合理界定大運河文化遺存保護范圍

大運河江蘇段文化遺存種類眾多，要將這些分散的文化資源進行發掘和盤存，形成文字、圖像和視頻記錄，建立權威、統一、動態的數據庫。在此過程中，需要通過立法界定具體的保護范圍。

細化具體的物質文化遺產保護辦法。對于大運河物質文化遺產要強化本體修繕，推行物質文化遺產保護管控清單，分類設置文化遺產保護標識和保護界樁，按照修舊如舊的原則分期、分批修復。要制定具體的《江蘇大運河遺產保護條例》，在大運河江蘇段統一保護要求和保護標準。建立完善省級大運河監測平臺和動態更新數據庫，開展24小時布點電子監控和定期人工巡視，及時公布監測報告和警示名錄，提升對大運河物質文化遺產的保護水平。

界定合理的非物質文化遺產保護范圍。大運河的主要功能是水上交通，將非物質文化遺產限定在歷史上與水上交通相關的文化形態比較恰當。一是推行大運河江蘇段非物質文化遺產記錄工程，加大對運河沿線傳統手工藝、傳統生活方式和習俗等鄉土特色文化資源的調研，建立數據庫；二是做好遺產項目的評估鑒定和申報名錄工作，尋訪和命名其中的代表性傳承人；三是加強對大運河非物質文化遺產重要載體和周邊自然、人文環境的整體性保護；四是制定相關政策，合理開發和利用相關資源。

確立多樣的大運河古城鎮景觀保護標準。江蘇大運河沿線有19座中國歷史文化名鎮，7座中國歷史文化名村，以及大量的省市縣級文化遺產。這種文化與生活方式是大運河文化帶江蘇段建設的寶貴資源。運河沿線城市在實施城鎮化戰略時，應做好古城鎮建設定位。在遺產保護方面，應更多關注歷史價值對現代生活的影響，推動歷史遺跡與當代運河沿線城鎮居民生活的融合。

通過地方立法，促進運河文化事業和文化產業發展

以大文化為紐帶，通過地方立法明確大運河文化價值的核心內涵，促進大運河相關的文化事業和文化產業發展，讓大運河文化澤被當代、啟迪未來。

因地制宜制定大運河文化事業發展目標。運河文化事業指能為居民提供公益性質的各類運河服務設施、活動、文藝作品等。要立法倡導相關文化事業發展，分級、分類建設一批大運河文化專題博物館或展覽館，形成富有特色的博物館展示體系。可實施一批高水準的文物精品展示項目，規劃大運河國家文化公園江蘇示范段建設等流域文化標識示范工程，試點打造大運河國家文化公園江蘇示范段。可結合運河文化梳理、運河城市源流、歷史演進和當代狀況，建構江蘇大運河城市群的文化模式，為大運河區域經濟社會發展提供指引。

四位一體確立大運河文化產業發展路徑。組建大運河文化產業市場主體，確立投資、開發、產業、金融四位一體的組織架構，依法運作，提高資源整合效率，大力發展文化和旅游結合產業、文化創意產業。要制定相關法規，加強監管、協調規劃，以大運河旅游業、文創業、演出業等為業態載體，以沿運河美麗鄉村、水利景觀、工業遺址、文化博物館等為依托，加強運河特色文化產品的建設，構建大運河全域旅游體系，讓“一條河盡顯江蘇文化之美”。

完善設區市的地方性法規，推動實現全流域綜合治理

文化與自然相融相生。大運河的核心功能是水上運輸，水是重要的文化和自然景觀。因此，大運河文化帶建設的前提是生態帶規劃，要做好水生態的保護和修復。

統籌規劃運河沿線的污染防治、土地空間布局和濕地修復。相關設區市要從本地實際情況出發，制定與運河生態保護和修復相關的地方性法規。大運河沿線城市的水環境保護與修復立法，需要綜合考慮本轄區內河流、湖泊、水庫、地下水、濕地和城市水網等生態系統的特點。大運河是帶狀文化遺產，沿線的生態環境需要岸河湖三位一體規劃，實現全流域綜合治理。運河沿線要加快對重要的歷史文化景觀進行科學修復，對影響運河文化遺產和環境安全的沿岸住宅、單位等要整體搬遷。同時，要盡快實施河道兩岸陸路交通工程，讓大運河江蘇段全線可以實現堤岸沿線車道貫通，為全域旅游打下基礎。

建立評估大運河水生態和環境修復指標體系，理順大運河水務管理的體制、機制。要根據流域特點，設立大運河水體治理目標，提高污水達標排放和水質考核標準。特別是要逐步提高上游污水排放標準，進一步明確省際和市際間的斷面責任，確保清水、活水向北流。大運河流域的綜合管理頗為復雜，除水利、生態環境、交通、衛生健康等部門，還涉及文化旅游、自然資源、農業農村等部門。因此，應確立水利和生態環境、交通為共同主管部門，其他相關部門為分管部門，明晰各自的管理職責，強化常態化的溝通機制，共同做好生態保護和修復工作。

（作者系江蘇大運河文化帶建設研究院常務副院長、江蘇省社會科學院副院長）

責任編輯：蘇勝利