城市居民參與社區(qū)治理問題探究

何泳璇

摘 要：居民作為社區(qū)治理參與的主體，在社區(qū)治理活動中能夠發(fā)揮重要作用，本文從社區(qū)治理中居民參與概念的起源和發(fā)展出發(fā)，以瀘州市江陽區(qū)為樣本從居民參與社區(qū)治理的現(xiàn)狀、意愿、動機、內(nèi)容進行調(diào)查，結(jié)合調(diào)查結(jié)果分析，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段居民參與社區(qū)治理存在自治意識薄弱、利益認同缺失、人力資源匱乏三個主要問題，本文針對性地提出解決對策，認為需通過增強社區(qū)自治意識、提升社區(qū)治理能力、拓寬居民參與渠道以提升居民參與社區(qū)治理積極性。

關(guān)鍵詞：居民參與 社區(qū)治理 調(diào)查分析

1、居民參與的起源與發(fā)展

“居民參與”源自于“公民參與”社會事務(wù)這一概念，是“公民參與”社會事務(wù)最微觀的表現(xiàn)形式。古希臘時期，雅典民主的理論與實踐被視為近現(xiàn)代西方民主制度的起源。從二十世紀八十年代末期開始，公民社會的發(fā)展和治理理論的產(chǎn)生與盛行共同推動了全球性公民參與運動的不斷發(fā)展，民主和參與成為世界人民一致的呼聲，現(xiàn)代民主理論也演變成不同的觀點和流派。一是直接參與式民主，即公民應(yīng)該直接管理或者協(xié)商治理國家和社會事務(wù)。公民參與的理論先驅(qū)安斯坦（Sherry R.Arnstein）提出，“公民參與是一種公民權(quán)力的運用，是一種權(quán)力的再分配，使目前在政治、經(jīng)濟等活動中，無法掌握權(quán)力的民眾，其意見在未來能有計劃地被列入考慮。”[1]本杰明·巴伯提出的“公民是管理者，也是自治者、共治者與自己命運的主宰者。”[2]二是間接參與式民主，即公民只需行使自己的投票權(quán)將管理的權(quán)力賦予代表他們的意愿人，讓更有能力的人管理社會事務(wù)。如密爾提出的代議制政府觀點，“除公共事務(wù)的某些極次要的部分外，由所有的人來親自參與公共事務(wù)是不可能的，那么我們就可得出結(jié)論說，一個完善政府的理想類型一定是代議制政府。”[3]

從我國國情來看，居民直接參與社會事務(wù)的管理，更多體現(xiàn)在城市社區(qū)和農(nóng)村村社一級。2000年12月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部《關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》，標志著城市居民參與社區(qū)治理有了上層綱領(lǐng)，居民廣泛參與社區(qū)建設(shè)和治理進入新階段。當前，我國對于城市社區(qū)治理的推動近20年，政府仍然處于主導(dǎo)地位，許多社區(qū)的建設(shè)依舊沿襲著計劃經(jīng)濟體制時期的方式，尋求政府在政策和資金上的支持，強調(diào)社區(qū)居委會為居民提供所需的公共服務(wù)和社會保障，卻忽視了現(xiàn)代社區(qū)治理中的其他主體，尤其是居民對于社區(qū)事務(wù)的參與較為匱乏。因此，深入研究我國城市社區(qū)治理中居民參與的實踐過程，客觀剖析在此進程中出現(xiàn)的一系列問題及原因，對激發(fā)社區(qū)居民參與熱情和提高其自治能力，推進社區(qū)建設(shè)的和諧發(fā)展都具有重要的現(xiàn)實意義。

2、以瀘州市江陽區(qū)為樣本的調(diào)查情況

2.1調(diào)查方法及過程

本次調(diào)查的問卷是基于前人研究的基礎(chǔ)上，通過深度訪談社區(qū)居民和社區(qū)工作者，結(jié)合訪談過程中所發(fā)現(xiàn)的有效實現(xiàn)居民參與社區(qū)治理的衡量要素進行整理，并對這些要素進行剔除、篩選、整合、歸類，最終確定出能影響社區(qū)居民有效參與社區(qū)治理的衡量要素。

從以下三個方面內(nèi)容設(shè)計調(diào)查問卷：第一，被調(diào)查居民的基本信息，包括性別、年齡、文化程度、職業(yè)、居住時間及月收入狀況等7個結(jié)構(gòu)性調(diào)查項目。第二，居民對當前社區(qū)治理狀況的滿意度，主要從居住意愿、對當前社區(qū)治安、鄰里、公共文化服務(wù)工作的評價來考察。第三，居民參與社區(qū)治理的現(xiàn)狀，主要從居民的參與意愿、參與次數(shù)、參與內(nèi)容三個方面來考察。

調(diào)查采取問卷調(diào)查和實地訪談結(jié)合的方式進行，主要探訪地點在各社區(qū)的公共文化活動中心、轄區(qū)內(nèi)商業(yè)區(qū)、小區(qū)物業(yè)辦公室。問卷調(diào)查采用結(jié)構(gòu)化問卷的形式，以四川省瀘州市江陽區(qū)的所有城市居民為總樣本，從社區(qū)的所有社區(qū)居民中隨機選取一部分社區(qū)居民進行問卷調(diào)查，由被調(diào)查者自主填寫。本次共發(fā)放調(diào)查問卷180份，除去無效問卷17份，最終獲得有效問卷163份，回收率為90.6%。

2.2調(diào)查結(jié)果及分析：

2.2.1被調(diào)查居民的基本情況

被調(diào)查居民的基本信息表明，受訪者在性別、年齡、文化程度、居住時間、戶籍類型、收入情況等多個維度均有不同程度的涉及，被調(diào)查對象與實際居民構(gòu)成較為一致。此外，因受訪者在社區(qū)居住年限3年以上的比例較高，此類人群對社區(qū)治理有更為深入和廣泛的了解，能夠保證本次調(diào)查的客觀性和有效性。

2.2.1居民參與社區(qū)治理的現(xiàn)狀

本文通過對受訪者過去一年參與社區(qū)治理的次數(shù)進行調(diào)查，進而表征居民參與社區(qū)治理的實際參與度。

163名受訪者在過去一年參與社區(qū)治理事務(wù)0次的有102名，占樣本總數(shù)的62.58%，一年參與社區(qū)治理事務(wù)1-3次共有46名，占樣本總數(shù)的28.22%，超過90%的受訪者在過去一年參與社區(qū)治理事務(wù)的次數(shù)在3次以下。樣本數(shù)據(jù)表明，目前社區(qū)居民參加社區(qū)治理的參與頻率較低。

2.2.2居民參與社區(qū)治理的意愿

居民參與社區(qū)治理的意愿是指：居民參與社區(qū)相關(guān)事務(wù)及活動的主動性或能動性。在一定程度上居民的參與意愿表達了其對參與社區(qū)治理的態(tài)度，它與居民的參與行為具有一致性，是居民主觀性參與的重要表現(xiàn)。

數(shù)據(jù)表明，占比74.24%的受訪者表示不同程度地贊同“社區(qū)居民應(yīng)該參與到社區(qū)治理”這一說法；占比75.47%的受訪者表示認為“參與社區(qū)治理可以營造和諧共建的良好社區(qū)氛圍”；占比66.25%的受訪者認同“社區(qū)組織很好的體現(xiàn)了居民自治”的觀點。結(jié)合訪談了解到，社區(qū)居民，特別是空閑時間較多的居民，大多有意愿參與到社區(qū)治理當中去。因此，營造和諧共建的良好社區(qū)氛圍可以通過居民參與的路徑實現(xiàn)，居民參與社區(qū)治理是現(xiàn)代公民自治的有效載體，居民參與社區(qū)治理具備廣泛的自主意愿。

經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，個人事務(wù)繁多是影響居民積極參與社區(qū)治理的一個重要因素，科學(xué)規(guī)劃社區(qū)事務(wù)日程不失為增強居民參與的重要途徑；此外，如何廣泛激發(fā)居民積極參與社區(qū)共治也是一項重要課題。

2.2.3居民參與社區(qū)治理的內(nèi)容

依據(jù)居民參與社區(qū)治理事務(wù)的內(nèi)容不同，將社區(qū)居民參與社區(qū)治理分為社區(qū)政治事務(wù)參與、社區(qū)公共事務(wù)參與、社區(qū)文化活動參與。

社區(qū)中的政治事務(wù)參與是指社區(qū)居民關(guān)注和參與社區(qū)的政治事務(wù)，譬如社區(qū)黨組、人大代表、居委換屆選舉、業(yè)主委員會代表的選舉、居民議事會等政治事務(wù)。居民參與的社區(qū)政治事務(wù)不僅決定了居民的社區(qū)地位，也深刻地影響著居民參與其他社區(qū)治理事務(wù)的動機。一般認為，參與社區(qū)政治事務(wù)是參與社區(qū)治理的高階表現(xiàn)，是表征居民參與社區(qū)治理深度的重要因素。34.97%的受訪者表示參與過社區(qū)議事會等會議；24.54%的受訪者表示參與過居委換屆、業(yè)主推選等選舉活動；此外，64.73%的受訪者表示自己不知道居民委員會的職能職責(zé)，因此總體上講居民參與社區(qū)政治事務(wù)的比例相對較低，且居民對社區(qū)組織建設(shè)了解不多。

社區(qū)公共事務(wù)的參與主要表現(xiàn)為社區(qū)環(huán)境治理、治安維護等。參與社區(qū)公共事務(wù)是居民參與社區(qū)治理的中級階段，也是社區(qū)和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)。39.88%的受訪者表示曾參與過社區(qū)環(huán)境治理和治安維護等社區(qū)公共事務(wù)活動，通過與社區(qū)工作者訪談，我們了解到目前社區(qū)的環(huán)境治理和治安維護更多依賴于專業(yè)的隊伍，如新建商住社區(qū)的小區(qū)環(huán)境和治安管理主要依托專業(yè)物業(yè)管理團隊進行，社區(qū)居民參與率并不高。

社區(qū)文化活動包括開展文化娛樂活動、營造良好的公序良俗氛圍等，是增強社區(qū)凝聚力、提高居民歸屬感的最有效途徑之一。此類形式是居民參與社區(qū)治理較為常見的形式，也可認為是居民參與的低階形式。52.76%的受訪者參加過社區(qū)公共文化服務(wù)，還有44.17%的受訪者表示參加過社區(qū)志愿者服務(wù)，從樣本數(shù)據(jù)看，社區(qū)居民參與社區(qū)文化活動的參與度相對較高。

2.2.4研究結(jié)論

通過問卷調(diào)查及實地訪談，我們可以看出，現(xiàn)階段居民參與社區(qū)治理存在以下三個方面的問題：

（一）自治意識薄弱。行為動機社區(qū)居民對于自身應(yīng)積極參與社區(qū)共治這一理念較為認同，總體參與意愿較高，但仍有部分居民持否定態(tài)度；特別是行為動機上，相當部分表現(xiàn)為從眾心理、被動參與、“搭便車”心理等，居民的公共參與意識相對薄弱，歸屬感和認同感缺乏。因而增強社區(qū)居民的集體行動意識，激發(fā)其社區(qū)共治的意愿顯得尤為重要。

（二）利益認同缺失。社區(qū)居民在實際參與社區(qū)治理事務(wù)的行動力較差，參與頻率較低，重要原因之一就是居民參與社區(qū)治理與其自身利益關(guān)聯(lián)度較低。“沒有利益支撐的行為是不可能長久的、穩(wěn)定的、持續(xù)的、理性的和有節(jié)制的。”[4]只有當參與社區(qū)治理的行為與居民自身利益一致時，參與行為才可能是持續(xù)的、自發(fā)的。因而可以引入一定的激勵機制、完善科學(xué)的組織方式、加大信息公開力度有助于解決提升居民治理參與度。

（三）人力資源匱乏。居民參與社區(qū)治理等級相對較低，居民的參與多集中于社區(qū)公共文化活動、社區(qū)志愿者服務(wù)等較低等級的社區(qū)事務(wù)，而參與政治事務(wù)、環(huán)境、治安等事務(wù)意愿較低。一方面，由于薪酬偏低、時間有限、沒有實質(zhì)決定權(quán)等因素，專業(yè)人員和管理人員參與社區(qū)治理的驅(qū)動力不足，在對社會管理能力要求較高的組織建設(shè)、治安管理、環(huán)境維護等領(lǐng)域人力資源不足。另一方面，許多居民參與愿望強烈，但由于其能力有限，致使參與效率不甚理想。

3.提升居民參與社區(qū)治理對策

3.1增強社區(qū)自治意識

政府應(yīng)合理界定自身職能與社區(qū)自治權(quán)，探索完善社區(qū)組織制度，對于不屬于政府權(quán)限范圍內(nèi)的社區(qū)日常性事務(wù)交還給社區(qū)，擴展社區(qū)自治服務(wù)內(nèi)容，鼓勵居民參與社區(qū)管理并提供機會，增強居民與社區(qū)之間的利益依存度。組織開展多種多樣的宣傳活動，通過廣泛的宣傳從而凝聚共識，形成共治共享的價值觀念，營造良好的社區(qū)文化氛圍，激發(fā)居民自我服務(wù)、自我管理的創(chuàng)造力，從而增強社區(qū)居民參與社區(qū)治理的自治理念。

3.2 提升社區(qū)治理能力

加大社區(qū)教育和宣傳力度、通過普遍性、針對性的社區(qū)治理領(lǐng)域培訓(xùn)，引導(dǎo)居民理解社區(qū)、支持社區(qū)，提升居民個人素養(yǎng)和治理能力，為社區(qū)各項事業(yè)的完善發(fā)展提供人力支撐。同時，加大社區(qū)組織人事制度改革，創(chuàng)新管理機制，健全激勵機制，通過科學(xué)設(shè)崗、按崗擇人，以崗定薪等方式，引進專業(yè)化管理人才，增強社區(qū)治理隊伍的生機與活力。

3.3拓寬居民參與渠道

建立完善社區(qū)重大決策的預(yù)告制度和重大事項公示制度，通過各類渠道、各類方式向社區(qū)居民提供及時有效的信息，為居民廣泛參與社區(qū)治理打下基礎(chǔ)。在社區(qū)居民會議和居民協(xié)商議事會議制度的基礎(chǔ)上，探索健全民情懇談機制、社區(qū)聽證、社區(qū)評議、樓長議事制度等對話協(xié)商機制，對居民直接利益的重大問題，應(yīng)廣泛征求意見、深入分析權(quán)衡，提升居民參與意愿和重大決策的科學(xué)性，從而推動社區(qū)民主協(xié)商的制度化、規(guī)范化、程序化。[5]

參考文獻

[1] Arnstein，Sherry R. "A Ladder of Citizen Participation，" []AIP，Vol.35，No.4，July 1969，pp.216-224

[2] 本杰明·巴伯：《強勢民主》，彭斌、吳潤洲譯，長春：吉林人民出版社，2006年，“1990年版序言”，第7頁

[3] 密爾：《代議制政府》，汪瑄譯，商務(wù)印書館1982年版，第三章第55頁

[4] 〔美〕戴維·波譜諾，《社會學(xué)》，李強譯，中國人民大學(xué)出版社，1999

[5] 李立國. 在推進社區(qū)治理中維護基層社會和諧穩(wěn)定[J]. 中國民政， 2014（2）：47-49.