基層水文“1+3+N”精細(xì)化管理模式探討

， ，俊林

(長江水利委員會(huì)水文局 長江三峽水文水資源勘測(cè)局，湖北 宜昌 443000)

1 水文工作實(shí)施精細(xì)化管理的必要性

水文事業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性公益事業(yè)。長江三峽水文水資源勘測(cè)局(以下簡稱“水文三峽局”)成立于1973年，在長江三峽230余千米河段內(nèi)布設(shè)有40余個(gè)水文(位)站、17個(gè)水質(zhì)監(jiān)測(cè)斷面和420余個(gè)河道監(jiān)測(cè)斷面，下設(shè)4個(gè)水文分局(河道勘測(cè)中心、綜合事業(yè)中心)、3個(gè)監(jiān)測(cè)預(yù)測(cè)分析研究科室和3個(gè)職能管理部門。長江水利委員會(huì)水文局于2003年率先在水文行業(yè)實(shí)現(xiàn)質(zhì)量管理體系認(rèn)證[1]，將水文工作劃分為6大類產(chǎn)品與服務(wù)：水文測(cè)驗(yàn)、測(cè)繪、水環(huán)境監(jiān)測(cè)、水文氣象預(yù)報(bào)、水文水資源分析計(jì)算和水文自動(dòng)測(cè)報(bào)。在水文事業(yè)發(fā)展歷程中，早期的水文工作多為傳統(tǒng)的手工作業(yè)，管理粗放，經(jīng)歷中國改革開放40 a的發(fā)展，水文工作已發(fā)生了巨大變化，自動(dòng)測(cè)報(bào)、在線監(jiān)測(cè)、現(xiàn)場監(jiān)測(cè)等測(cè)報(bào)、預(yù)報(bào)技術(shù)和服務(wù)能力已得到了很大提升，代表著現(xiàn)代水文技術(shù)水平和發(fā)展方向。然而，在“大水文”的發(fā)展理念下，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、水資源短缺、水環(huán)境惡化、水生態(tài)失衡等都給現(xiàn)在的水文工作帶來新的任務(wù)，并提出了更高的要求。水文行業(yè)的基礎(chǔ)支撐服務(wù)越來越多，除了技術(shù)的提升和加強(qiáng)以顧客為中心的質(zhì)量管理理念之外，還必須提升整體管理水平，挖掘單位內(nèi)生動(dòng)力，精細(xì)化管理理念及其在有關(guān)企事業(yè)單位的成功應(yīng)用可為水文管理提供參考借鑒。

水文三峽局經(jīng)過十多年探討，目前已形成“1+3”管理模式[2-3]，其中，“1”表示1個(gè)管理信息平臺(tái)(即OA系統(tǒng))，“3”表示目標(biāo)管理、質(zhì)量管理和績效管理三大體系。通過信息化管理平臺(tái)，將該局工作歸化為三大塊內(nèi)部職能管理，對(duì)應(yīng)3個(gè)職能管理部門(行政辦公室、黨群辦公室、技術(shù)管理室)的管理職責(zé)。但該模式仍然存在以下問題：①“1+3”管理模式不全面。該方法以6大類產(chǎn)品為管控重點(diǎn)，以顧客需求為關(guān)注焦點(diǎn)，以7項(xiàng)管理原則為基礎(chǔ)，運(yùn)用過程管理理論策劃并確定目標(biāo)，控制生產(chǎn)與經(jīng)營過程，以滿足顧客需求、實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。但除了顧客關(guān)注的6大類產(chǎn)品之外，僅涉及與產(chǎn)品相關(guān)的支撐系統(tǒng)的管理，包括人力資源管理、基礎(chǔ)設(shè)施管理、知識(shí)管理、工作環(huán)境管理、成文信息管理、法律法規(guī)識(shí)別管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、信息溝通管理等8大類。②F版[3-4]質(zhì)量管理體系文件對(duì)6大類產(chǎn)品進(jìn)行梳理，構(gòu)建了產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)過程流程圖，針對(duì)支撐系統(tǒng)的6大管理領(lǐng)域及其持續(xù)改進(jìn)管理構(gòu)建了過程控制流程圖，形成總計(jì)14張管理流程圖。但質(zhì)量管理體系控制的重點(diǎn)管理領(lǐng)域，如黨的建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)、安全生產(chǎn)、綜合治理、保密管理、車船管理、基建管理、預(yù)算管理、經(jīng)營管理、財(cái)務(wù)管理、黨務(wù)管理等尚未納入。這些方面雖然也有一定的工作程序，但大多沒有嚴(yán)格提煉形成過程管控的流程圖，少數(shù)雖有管控流程，甚至有操作手冊(cè)(如廉政風(fēng)險(xiǎn)防控手冊(cè)、安全生產(chǎn)防控手冊(cè)、保密防控手冊(cè)等)，但執(zhí)行力度不夠，隱患依然存在。雖然水文三峽局近年在規(guī)范化管理方面做了不少探索，比如每5 a匯編一次內(nèi)部管理規(guī)章制度，從《質(zhì)量月報(bào)》升級(jí)到《管理月報(bào)》，并實(shí)施“月執(zhí)行力評(píng)價(jià)”，最近正在推行“日清月結(jié)、逐月整編”的水文水質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)新模式，內(nèi)部管理以“日”“月”為周期控制趨勢(shì)明顯，也逐步走向規(guī)范化，但離精細(xì)化管理還有較大差距。

隨著新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展，對(duì)水文公益服務(wù)和有償服務(wù)的要求也越來越高，只有進(jìn)一步整合資源、加強(qiáng)管理才能適應(yīng)“四個(gè)水文”發(fā)展的需要。因此，實(shí)施精細(xì)化管理具有重要的實(shí)踐意義。

2 基層水文精細(xì)化管理設(shè)計(jì)

現(xiàn)代管理學(xué)認(rèn)為，科學(xué)化管理應(yīng)該有3個(gè)層次：第一個(gè)層次是規(guī)范化；第二個(gè)層次是精細(xì)化；第三個(gè)層次是個(gè)性化。

精細(xì)化管理關(guān)注落實(shí)與執(zhí)行力， 強(qiáng)調(diào)工作方法的科學(xué)性和正確性，以提高職工的素質(zhì)和工作效率。通過精細(xì)化管理，針對(duì)重點(diǎn)工作與問題(如安全生產(chǎn)、成果質(zhì)量、保密工作等)，結(jié)合實(shí)際工作分析，落實(shí)對(duì)策，通過強(qiáng)有力的體制、機(jī)制和制度約束職工行為，讓職工認(rèn)識(shí)到精細(xì)化管理的意義及其在提升執(zhí)行力、工作效率等方面的效果。精細(xì)化管理強(qiáng)調(diào)管理責(zé)任的落實(shí)，將管理目標(biāo)分解細(xì)化，并要求管控到位，職工盡職、盡責(zé)。管理工作做到時(shí)空均衡，即橫向到邊縱向到底，體現(xiàn)出日清月結(jié)，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正并處理，通過舉一反三提升執(zhí)行力。

基層水文工作存在點(diǎn)多線長面廣、內(nèi)設(shè)專業(yè)崗位繁多、工作環(huán)境影響復(fù)雜、內(nèi)外業(yè)生產(chǎn)交叉頻繁及流動(dòng)性強(qiáng)安全風(fēng)險(xiǎn)大等特點(diǎn)，因此，對(duì)其進(jìn)行精細(xì)化管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，對(duì)決策層、管理層、執(zhí)行層和相應(yīng)的管理制度有著嚴(yán)格的要求。

2.1 精細(xì)化管理思路

基層水文工作精細(xì)化管理總體思路可分為五大管理鏈：水文工作定位→目標(biāo)分解→目標(biāo)執(zhí)行→過程管控→考核評(píng)價(jià)。

(1)水文定位——雙重性戰(zhàn)略(公益性、營利性)。梳理單位文化、愿景、使命和發(fā)展戰(zhàn)略。水文三峽局定位為公益性事業(yè)單位，但事業(yè)單位分類改革尚未最終完成，目前仍允許開展水文專業(yè)有償服務(wù)，彌補(bǔ)財(cái)政撥款的不足，故其戰(zhàn)略定位具有雙重性，即公益性和營利性。

(2)目標(biāo)分解——三級(jí)分解體系(戰(zhàn)略-策略-戰(zhàn)術(shù))。建立“中長期規(guī)劃(3 a、5 a)→年度計(jì)劃(預(yù)算)→月度計(jì)劃(月月清)”為主線的目標(biāo)管理體系。將編制5 a 規(guī)劃， 3 a滾動(dòng)預(yù)算實(shí)施作為第一級(jí)目標(biāo)。要求編制精準(zhǔn)的年度預(yù)算并嚴(yán)格控制執(zhí)行(財(cái)政支付按每季度25%控制)。為滿足多方要求(如財(cái)政支付、水文監(jiān)測(cè)信息報(bào)送等)，對(duì)水文測(cè)報(bào)、水環(huán)境監(jiān)測(cè)等工作，要求按“日清月結(jié)、逐月整編、逐月評(píng)價(jià)”的思路進(jìn)行管理。

(3)目標(biāo)執(zhí)行——三級(jí)執(zhí)行體系(決策層、管理層、執(zhí)行層)。根據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)(決策層，即黨委班子、行政班子)→分解為策略或總體方案(管理層，即各職能部門)→根據(jù)策略分解出一系列方案(如實(shí)施方案、高洪方案、應(yīng)急方案，執(zhí)行層指水文分局、勘測(cè)中心、各科室、項(xiàng)目部)→根據(jù)實(shí)施方案分解為行動(dòng)計(jì)劃(分工表和進(jìn)度表，執(zhí)行層指水文測(cè)站、作業(yè)班組、項(xiàng)目小組)，并落實(shí)到各個(gè)班組、崗位、人。使每一項(xiàng)工作內(nèi)容都能落實(shí)、落地、量化、見效，每一個(gè)具體問題都有專人負(fù)責(zé)，且目標(biāo)明確。按上述分解流程，同步構(gòu)建績效關(guān)鍵指標(biāo)體系，完善平時(shí)考核、月執(zhí)行力評(píng)價(jià)和年度績效考評(píng)指標(biāo)。

(4)過程管控——嚴(yán)格按照質(zhì)量管理體系的PDCA循環(huán)管理。管理范圍不只限于6大類產(chǎn)品，要擴(kuò)大至所有產(chǎn)品(項(xiàng)目或服務(wù))，并推廣至全部管理領(lǐng)域，按照整體推進(jìn)、重點(diǎn)突破的原則，打牢基礎(chǔ)，抓好重點(diǎn)。

對(duì)于過程管控各層級(jí)的管理問題，將管理職責(zé)作為精細(xì)化管理的重要基礎(chǔ)性工作，并按《水文三峽局三定方案》進(jìn)行細(xì)化和明確。在過程管控中分級(jí)、分權(quán)、分責(zé)、分利，對(duì)于產(chǎn)品的管控實(shí)行分級(jí)放行；對(duì)于事務(wù)的管理實(shí)行責(zé)任分級(jí)承擔(dān)，誰簽字誰負(fù)責(zé)。

(5)考核評(píng)價(jià)——三級(jí)考核評(píng)價(jià)體系(平時(shí)考核-月執(zhí)行力評(píng)價(jià)-年終績效考評(píng))。以各類過程監(jiān)督檢查評(píng)審(即平時(shí)考核)為重要依據(jù)，開展月度執(zhí)行力評(píng)價(jià)和年度績效考評(píng)。根據(jù)戰(zhàn)略定位、目標(biāo)分解、目標(biāo)執(zhí)行，設(shè)計(jì)出與之相適應(yīng)的考核體系，將戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)和績效考核的有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)內(nèi)部協(xié)調(diào)，提高公益服務(wù)成效，實(shí)現(xiàn)營利經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。

2.2 精細(xì)化管理總體架構(gòu)

以三峽水文“1+3”管理模式為基礎(chǔ)，優(yōu)化、完善并構(gòu)建新的“1+3+N(i,j)”精細(xì)化管理模型式，見圖1和表1。

圖1 三峽水文“1+3+N(i,j)”精細(xì)化管理模式

13N(i,j)管理信息(OA系統(tǒng))目標(biāo)管理質(zhì)量管理績效考評(píng)產(chǎn)品服務(wù)類水文測(cè)驗(yàn)、測(cè)繪、水環(huán)境監(jiān)測(cè)、水文氣象預(yù)報(bào)、水文水資源分析計(jì)算、水文自動(dòng)測(cè)報(bào)……綜合經(jīng)營類企業(yè)管理、技術(shù)咨詢服務(wù)、固定資產(chǎn)(車、船、房屋等)出租……內(nèi)部服務(wù)類后勤服務(wù)、檔案服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、通信服務(wù)、職工服務(wù)……內(nèi)部管理類黨群管理;人事管理;財(cái)務(wù)管理;安全管理;預(yù)算管理;生產(chǎn)管理;科技管理;資產(chǎn)管理.……

模型中，“1”表示1個(gè)管理信息系統(tǒng)(OA系統(tǒng))，現(xiàn)已并入水文局綜合辦公系統(tǒng)。隨著精細(xì)化管理的不斷推進(jìn)，需要完善、優(yōu)化、調(diào)整這個(gè)系統(tǒng)。未來的水文勘測(cè)工作(也包括OA系統(tǒng))要向信息化、智能化、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等方向發(fā)展。

“3”表示3個(gè)核心管理體系，即目標(biāo)管理體系、質(zhì)量管理體系和績效考評(píng)管理體系。戰(zhàn)略目標(biāo)是一個(gè)單位的核心，水文三峽局是以年度預(yù)算目標(biāo)設(shè)計(jì)并實(shí)施的。質(zhì)量管理體現(xiàn)出單位的內(nèi)部運(yùn)行核心理念，自2003年ISO認(rèn)證，已經(jīng)將質(zhì)量管理體系融入單位文化建設(shè)，提高了管理水平。10 a前，水文三峽局推行績效考評(píng)，將過去的年終考核、評(píng)先等工作整合為一次考評(píng)、多種用途的績效考評(píng)[3]，近年來又進(jìn)一步分解為平時(shí)考核、月執(zhí)行力評(píng)價(jià)和年終績效考評(píng)3層級(jí)考評(píng)體系，極大提高了單位的整體執(zhí)行能力。

“N(i,j)”表示各大類管理領(lǐng)域(i)之若干重點(diǎn)管理子領(lǐng)域(j)，經(jīng)分析梳理為4大類管理領(lǐng)域(產(chǎn)品服務(wù)類、綜合經(jīng)營類、內(nèi)部服務(wù)類、內(nèi)部管理類)，共有60余項(xiàng)重點(diǎn)管理子領(lǐng)域。

2.3 精細(xì)化管理實(shí)施流程

精細(xì)化管理實(shí)質(zhì)上是把復(fù)雜化的工作簡化(或概化)、把簡化的工作流程化、把流程化的工作量化、把量化的工作標(biāo)準(zhǔn)化，用先進(jìn)的信息化手段管控實(shí)現(xiàn)精益化，具體流程見圖2。

圖2 精細(xì)化管理實(shí)施流程

(1)概化，也可稱為簡化。通過對(duì)三峽水文復(fù)雜工作的梳理歸類(如產(chǎn)品類、經(jīng)營類、服務(wù)類、管理類)、工作分析，抓住各類工作的重要矛盾(如工學(xué)矛盾、質(zhì)量與安全、質(zhì)量與進(jìn)度、安全與進(jìn)度、內(nèi)業(yè)與外業(yè)、預(yù)算與執(zhí)行、計(jì)劃與實(shí)施等)、矛盾的主要方面(如安全第一、質(zhì)量至上、支付進(jìn)度、一票否決)，使復(fù)雜的工作簡單化。

(2)流程化，也可稱為程序化。將精簡后的重點(diǎn)工作、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重要節(jié)點(diǎn)，概化為工作流程，可用流程圖表示，圖上用線條、箭頭、圖框等符號(hào)把重要工作、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重要節(jié)點(diǎn)聯(lián)成一個(gè)有機(jī)體。

(3)量化。將工作流程的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)納入管理控制重點(diǎn)，需依據(jù)已有技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，制訂相應(yīng)的考評(píng)量化指標(biāo)，包括進(jìn)度、質(zhì)量、技術(shù)、安全、保密等，都可設(shè)計(jì)出具體的量化指標(biāo)。

(4)標(biāo)準(zhǔn)化。對(duì)于生產(chǎn)科研業(yè)務(wù)工作，主要依據(jù)行業(yè)規(guī)范、規(guī)程、標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)充規(guī)定、業(yè)主要求等確定。對(duì)于內(nèi)部管理工作，可編制內(nèi)部管理制度、操作手冊(cè)等標(biāo)準(zhǔn)化文件。

(5)信息化。設(shè)計(jì)研發(fā)出各種軟件或網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，如OA系統(tǒng)，互聯(lián)網(wǎng)+水文測(cè)驗(yàn)，并借助地理信息、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等先進(jìn)技術(shù)手段，實(shí)施更精準(zhǔn)的精細(xì)化管理。

(6)精益化。通過持續(xù)改進(jìn)，把精細(xì)化管理融入單位文化建設(shè)中，使管理水平得到實(shí)質(zhì)性提升。

4 初步應(yīng)用及認(rèn)識(shí)

水文三峽局“1+3”體系已運(yùn)行多年，其中“OA”系統(tǒng)已接入長江委水文局綜合辦公平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)和移動(dòng)辦公，正在按照精細(xì)化管理模式推行管理精細(xì)化工作。先期選擇了黨務(wù)管理、安全管理、科技管理、船舶管理等作為試點(diǎn)。其中，人力資源管理是核心工作，在開展工作分析基礎(chǔ)上，梳理全局工作崗位，分類量化崗位職責(zé)，優(yōu)化上崗能力準(zhǔn)則，形成標(biāo)準(zhǔn)化的崗位說明書，為其他工作的管理精細(xì)化提供重要基礎(chǔ)。

精細(xì)化管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要一個(gè)持續(xù)改進(jìn)的創(chuàng)新過程。水文三峽局在防洪測(cè)報(bào)，服務(wù)葛洲壩、三峽工程和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，積累了豐富的水文勘測(cè)和工程服務(wù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)出既“精”又“細(xì)”的管理理念，為構(gòu)建“1+3+N”精細(xì)化管理模式奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。下階段將堅(jiān)持理念先行，全員參與，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，按照全面推進(jìn)、重點(diǎn)突破的原則，讓精細(xì)化管理成為“四個(gè)水文”發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，譜寫新時(shí)代三峽水文新篇章。