優化資源配置維護群眾利益
——蘇州市虎丘區土地承包經營權有償退出改革試點的調查

□蘇州市“三會” 蘇州市高新區“三會”

2015年隨著工業化、城鎮化的加速發展，農村勞動力大量向非農產業和城鎮轉移，農民身份權與財產權糾結不清的矛盾越來越突出。農村土地承包經營權退出機制的缺乏不僅影響了農業轉移人口市民化的步伐，還制約了土地資源要素功能的發揮，不利于農業適度規模經營的推進。建立農村土地承包經營權有償退出機制，實現城鄉資源要素自由流動、平等交換，對于穩定農村基本經濟制度，提高資源配置利用效率具有十分重要的意義。

2014年，《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出，進城落戶農民是否有償退出“三權”，在尊重農民意愿前提下開展試點。2015年，黨的十八屆五中全會提出，維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益。2016年8月，農業部、民政部、中國保監會確定四川、重慶、寧夏等地開展相關試點，蘇州市虎丘區被列入農村改革試驗區新增土地承包經營權有償退出試驗任務的地區之一，通過建立土地承包經營權有償退出機制，激發農村土地承包經營權的財產權能，維護保障農民的土地財產權益，推進城鎮化進程。

主要做法

虎丘區土地承包經營權有償退出改革試點，將不穩定風險降到最低，取得了多方滿意的效果，尤其是農戶的積極性、主動性得到有效調動，為接下來的土地資源優化配置奠定了基礎。主要做法是：

1.摸清真實情況。

建立一戶一冊的農戶家庭承包地臺賬，掌握土地經營基本情況。全區承包地家庭27667戶，97212人，涉及土地承包經營權面積68634畝，其中歷年來因綠化、道路等建設原因占用承包地停耕而失地35179畝，實際符合試點的承包地涉及家庭14903戶，面積33455畝（其中村集體經營24177畝）。

深入農戶家庭，把脈農戶心理，理清試點工作的關鍵問題。調查排摸分析顯示，農民對土地的心態具有復雜性，一方面在土地上從事生產勞動力消耗過大，大多數農民邊做邊發牢騷的情況較為普遍，并且后輩不會務農，多數農民選擇外出打工或從事非農業生產。另一方面，生產收益相對較高的，不愿意退出。農戶的年齡、家庭主要成員的數量、是否己定居城鎮、家庭是否有穩定的非農收入來源、土地經營現狀、退地后生活質量預期的高低，對農戶土地承包經營權的有償退出意愿有顯著的影響。

2.分類因地推進。

針對已經單一退出承包土地、但對退出宅基地的意愿明顯下降的農戶，部分已經失地（動遷）并納入社保、但未將土地退回給村集體的農戶等實際情況，虎丘區提出將試點對象分為兩種類型，一種為特色田園村莊農戶，一種為非特色田園村莊農戶，并探索了“雙地聯動”機制，即：兩種類型農戶統一簽署“自愿放棄土地承包經營權，享受社保”內容的確認書，特色田園村莊農戶退出土地承包經營權后，即享受社保；非田園村莊農戶的退地工作與動遷聯動，在農戶拆除農村宅基地房屋，補償安置后，實行有償退出土地承包經營權，享受社保待遇。雙地退出聯動機制的建立，承包地換社會保障、宅基地換住房政策的實施，極大地調動了農戶擁護改革、參與改革的積極性。

3.創新補償模式。

面對面調查還顯示，農戶對退出時地面附著物的搬遷補償問題十分關注，附著物主要是苗木和果樹，生長期長，農戶期望值大，較難達成一致的搬遷意見，而且大量苗木和果樹搬遷會破壞現有農村生態環境。如何解決這個棘手的問題，既穩步推進改革試點，又維護好農戶的切身利益，保護好農村生態環境？對此虎丘區進行了新的改革探索。農戶退出土地承包經營權后，村集體發展適度規模經營，農戶可將原有土地上的附著物采取評估折股，組建農民專業合作社，由合作社向村集體租賃土地經營。實踐證明，此舉既破解附著物搬遷補償難題，又可維護農戶的合法權益，更能保持農村生態環境，獲得了多贏的效果，更重要的是得到了絕大多數退地農戶的真心歡迎。

初步成效

虎丘區是蘇州市城鄉一體化綜合改革先導區之一。2006年以來，全區推進農業農村重點領域、關鍵環節的系統改革。按照股份制和合作制的基本原則，對村級集體經濟組織進行社區股份合作制改革，有效保障了集體經濟組織成員權益；以“還權賦能”為核心，全面開展了農村第二輪土地承包頒證；在全國率先開展“政經分開”試點、率先建立生態補償制度、率先形成包括城鄉社會保障接軌在內的配套政策體系等，有效促進了農業農村改革和城鄉一體化發展，也為探索建立土地承包經營權有償退出機制提供了可能。

虎丘區改革試驗實施方案明確：2017年—2018年為啟動試驗階段，退出率不低于30%；2019年—2021年為推廣完善階段，退出率在原有基數上新增40%，2021年底全面完成退出任務。改革試點，必須遵循農民自愿原則，公開、公平、公正貫穿于試點改革工作的全過程。

經過一年多改革試點，至2018年6月，土地承包經營權有償退出試點改革工作在4個鄉鎮的33個村（涉農社區）穩步開展，共退出承包地19843畝，退出率59.3%，涉及農戶10247戶，總人數32421人，落實社保資金29.41億元。

經過一年多改革試點，有償退出機制基本建立。

一是建設了一戶一冊的信息庫。在全面普查的基礎上，開展入戶細查，一戶一冊信息系統的建立，為推進后續試驗夯實了基礎。

二是形成了有償退出主體資格認定程序。自愿申請土地承包經營權有償退出，鄉鎮（街道）會同有關部門審核、公示，并收回土地和承包經營權證；經區政府審批，社保經辦機構辦理相關社會保障待遇手續，為試驗的穩步實施提供了規范。

三是建立了專項資金制度。土地承包經營權有償退出，所需資金數額巨大，離不開強有力的保障。從全區2017年—2021年的土地拍賣出讓資金區財政集中部分（每年5%）設立土地承包經營權有償退出試點的社保專項資金，并且明確規定社保資金的收取、解繳和支付流程，從而保障了土地承包經營權有償退出。

四是探索了土地承包經營權有償退出的“雙地聯動”機制。針對農戶單一退出承包地后，對退出宅基地的意愿會下降，增加后期征地動遷難度的實際，改革試驗提出了承包地與宅基地雙地退出聯動機制。承包地換社會保障、宅基地換住房的政策，使退地農戶直接享受城市居民的社會保障和保障性住房。“雙地聯動”機制，為成功實施改革增強了動力。

深化改革

虎丘區在改革試點取得初步成效的基礎上，下一步將在以下三個方面深化改革：

資產專用性主要表現在一項資產用于特定用途而不具備他用的性質。為了保護退耕還林的資產專用性，降低其中的不確定性，實現交易成本降低，應該訂立長期的退耕還林合同。植樹造林本來就是一個長周期的活動，加之樹木的養護以及栽培，如果不訂立長期合同，則會增大交易成本，增大財政補貼的投入。此外，現有的造林合同雖然已有詳實的規定，從退耕還林范圍、作業方式、成活率、管護責任、資金和糧食標準、種苗來源等明確了農民的責任，但就退耕還林的政策目標而言，退耕還林的成林率才是檢驗政策成功的關鍵。因此，應該重新審視造林的相關指標，強化其中的關鍵指標，這樣才能更加明確造林雙方的責任，減少交易的不確定性。

一是優化退出土地配置經營體系。對退出土地整理后，積極發展適度規模經營，培育新型職業農民；引入社會資本，如食行生鮮、蘇州硒谷科技等農業龍頭企業，加快農業產業化步伐；探索農業企業+合作社+農戶模式，發展生態、特色、高效農業。

二是探索有償退出土地收益分配機制。完善退出土地后的社區股份合作社改革機制，探索農村型股份合作社向社區型轉型的新路徑，確保農戶從社區股份合作社獲取長期穩定的土地收益。建立法定程序公開、民主監督完善、收益專款專用的分配機制，確保村集體將農戶有償退出土地經營后的凈收益配置給本村集體經濟組織成員。

三是實施有償退出土地空間優化配置。充分合理利用退出土地后建設用地規模和空間資源，按照三優三保原則優化建設用地空間布局、優化農業用地布局、優化鎮村居住地布局，促進土地空間優化配置、土地資源集約利用、生態環境優化提升和經濟社會健康發展。

啟示

1.農村土地承包經營權退出機制的建立，是在現有制度框架內進行的改革探索。

目前，我國農村土地承包經營權退出面臨的制度問題，主要是建立社會主義市場經濟體制，要求建立與之相適應的經濟制度，尤其是財產制度和市場制度。而集體經濟的模糊特征與共有屬性，在一定程度上排斥了成員個體對集體資產份額的分割和所有，阻礙財產權利的自由轉讓。近年來，蘇州市農村不斷推出改革舉措，逐步理清和解決集體產權歸屬不清、邊界不明、成員資格不定以及成員權與用益物權不銜接等方面的制度約束問題，為虎丘區率先進入農村土地承包經營權有償退出試點落地創造了良好的條件。由于是在現有制度框架內進行的改革，震動小，風險低，受到農戶的普遍支持。調研走訪表明，虎丘區符合條件的農戶，75.5%表示愿意退出土地承包經營權，并且建議政府盡快實施，讓農戶盡早享受社會保障，20%持無所謂意見，2.7%選擇不愿意退出，1.9%未作選項。76%的人員表示此項改革兼顧了人民群眾的現實利益和長遠利益。

虎丘區依托多年改革發展的積累，建立了財政支持體系，為土地承包經營權退出提供資金支持，將改革目標設定在建立土地、住房、社保緊密相聯的退地保障機制上，探索了一整套適合本地情況的政策措施。實踐中尊重農戶個人意愿，充分考慮不同農戶群體的訴求，合理分類制定實施辦法，形成了具有鮮明蘇州特色的改革模式，尤其是為突破農村社會保障供給不足、缺乏補償土地承包權的必要資金等現實約束上提供了蘇州樣本。

3.承包土地是農民的重要財產，土地承包經營權的退出涉及廣大農民群眾的切身利益，必須在尊重農民意愿的前提下開展試點。

傾聽農戶心愿心聲，準確把握農戶意愿意見，讓農戶真正成為改革的參與者，是虎丘區農村土地承包經營權退出改革試點能夠穩步推進，并獲得成功的秘籍所在。堅定的改革信心和探索創新的勇氣，源于對農戶意愿的清晰了解；分類施策、因地推進的提出，源于對農戶現狀的準確把握；雙地聯動、搬遷補償辦法的選擇，源于對農戶意愿的清晰掌控。

實踐表明，三類人員對改革最為支持，一類是養老年齡段的人員；一類是主要成員數量多的家庭；還有一類是主要居住在城鎮、有穩定非農業收入來源的農戶。持不愿意退出意見的農戶，大多家庭主要收入來源土地經營且收入較高，退地后生活質量預期較差。正因為有強烈的群眾意愿和解決問題的扎實行動，才能瞄著問題出真招出實招，實現統籌兼顧、綜合平衡，突破一些過去認為不可能突破的關口，解決一些多年來想解決但一直沒有很好解決的問題，從而使改革取得重大進展。