幸福產(chǎn)業(yè)PPP：政策激勵與模式創(chuàng)新

程芳

幸福產(chǎn)業(yè)PPP項目，是指政府與社會資本以創(chuàng)新模式進行合作，實現(xiàn)文化、旅游、體育、健康、養(yǎng)老和教育等復(fù)合型產(chǎn)業(yè)的開發(fā)、運營等。2018年以來，幸福產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域PPP項目實施的指導(dǎo)意見密集出臺，政府部門、融資機構(gòu)和社會資本開始將更多的目光轉(zhuǎn)移到與人民幸福生活息息相關(guān)的文化、旅游等幸福產(chǎn)業(yè)PPP項目上。

與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施類PPP項目相比，文化、旅游等領(lǐng)域的PPP項目進入門檻相對較低，更易于社會資本的參與。在文化等幸福產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域推廣PPP模式，有助于以高質(zhì)量的文化供給，為社會資本，特別是民營企業(yè)進入文化領(lǐng)域拓寬渠道，最終擴充項目建設(shè)的投融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的投入機制。

市場空間與發(fā)展?jié)摿?/p>

幸福產(chǎn)業(yè)也被稱為幸福導(dǎo)向型產(chǎn)業(yè)，是指以滿足人由生存到發(fā)展的多元幸福訴求為導(dǎo)向，以健康、綠色、時尚、智慧為特征的新興產(chǎn)業(yè)。2016年11月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步擴大旅游文化體育健康養(yǎng)老教育培訓(xùn)等領(lǐng)域消費的意見》，正式將幸福產(chǎn)業(yè)的主要范圍歸納為文化、旅游、體育、健康、養(yǎng)老和教育六大產(chǎn)業(yè)，因其與人民的生活質(zhì)量和幸福感相關(guān)，因而被稱為幸福產(chǎn)業(yè)。

幸福產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，一方面，有助于提升國民幸福感、改善國民生活品質(zhì)；另一方面，可以拉動消費升級增長，推動消費升級增長。

據(jù)財政部PPP中心的最新數(shù)據(jù)，整理2018年截至三季度的幸福產(chǎn)業(yè)PPP項目數(shù)據(jù)，可以看出幸福產(chǎn)業(yè)PPP項目的數(shù)量和投資額均大幅提升，市場空間廣闊。

2018年第一季度幸福產(chǎn)業(yè)PPP項目雖比2017年年底減少1個，但是投資額增量巨大，達到1084億元之多；2018年第三季度也是一個“豐收季”，幸福產(chǎn)業(yè)PPP項目增加58個，投資額增加762億元。

根據(jù)2018年10月財政部PPP中心發(fā)布的《全國PPP綜合信息平臺項目管理庫2018年三季度報》，截至2018年9月，全國PPP管理庫項目共8289個。其中，文化、旅游、體育、健康、養(yǎng)老、教育等幸福產(chǎn)業(yè)PPP項目共有1409個，占總PPP項目數(shù)的17.0%；幸福產(chǎn)業(yè)PPP項目投資額1.3萬億元，僅占項目庫投資總額的10%。也就是說，文化、旅游等代表的幸福產(chǎn)業(yè)PPP項目在未來還有很大的發(fā)展空間。

管理庫中落地的幸福產(chǎn)業(yè)PPP項目數(shù)共619個，占總落地PPP項目數(shù)的15.1%，幸福產(chǎn)業(yè)PPP項目投資額5038億元，占總落地PPP項目投資額的8.0%。項目數(shù)前三位是教育182個、健康131個、旅游122個；投資額前三位是旅游1687億元、教育967億元、健康802億元。

可以看出，旅游產(chǎn)業(yè)不論是項目數(shù)量還是項目投資額，都是幸福產(chǎn)業(yè)中的排頭兵，優(yōu)勢明顯。

從以上的數(shù)據(jù)可以看出文化、旅游、教育等幸福產(chǎn)業(yè)項目，不論是項目數(shù)量還是金額的占比，在整個PPP項目中都不是很突出。文化、旅游類的項目，其實是非常優(yōu)質(zhì)的項目，因為其大量采用了使用者付費的方式。

政策支持與激勵

為了引導(dǎo)社會資本積極參與到文化領(lǐng)域PPP項目中，2015年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府與社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》，首次將文化領(lǐng)域納入PPP模式的推廣范圍。其中，在第二批政府與社會資本合作示范項目中11個文化項目被納入，總投資規(guī)模超1000億元。

2015年底，財政部發(fā)布《關(guān)于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》，規(guī)定自2016年起按照投資規(guī)模對納入政府與社會資本合作示范項目給予一定獎勵。其中，投資規(guī)模3億元以下的項目獎勵300萬元，3億元（含3億元）至10億元的項目獎勵500萬元，10億元以上（含10億元）的項目獎勵800萬元。

2016年6月，財政部聯(lián)合文化部等20部門印發(fā)《關(guān)于組織開展第三批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知》。文化部門首次作為工作的推動部門，出現(xiàn)在國家PPP戰(zhàn)略實施的文件中。

2018年4月，文化和旅游部、財政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》，通過在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式，推動項目實施機構(gòu)對政府承擔(dān)的旅游公共服務(wù)事項的綜合提升，優(yōu)先支持開放型景區(qū)開展旅游PPP項目建設(shè)。

2018年下半年，一度全面收緊的PPP政策再度向文旅板塊傾斜。文化和旅游部、財政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在文化領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》，鼓勵社會需求穩(wěn)定，具有可經(jīng)營性，能夠?qū)崿F(xiàn)按效付費的文化項目，采用PPP模式，并明確了設(shè)立文化PPP基金。

在當(dāng)前社會資本仍未走出PPP投資緩沖期之際，國家部門頻繁出臺政策力挺文旅類項目，這或許意味著這一領(lǐng)域很可能站上PPP的新風(fēng)口，成為我國鼓勵社會資本重回PPP的主流渠道之一。

創(chuàng)新模式探索

PPP模式一般用于重資本投資項目，回報周期長，這成為社會資本進入的一大阻礙。因此，各部門應(yīng)客觀分析幸福產(chǎn)業(yè)項目是否具備采用PPP模式的基本條件，根據(jù)每個項目的自身特點具體分析。

政府可在項目中做好“一頭一尾”工作：一方面，政府作為項目發(fā)起方，初期可參與小部分投資作為項目啟動資金支持；另一方面，后期根據(jù)運營成果給予相應(yīng)補貼。在充分利用PPP模式做好前期基礎(chǔ)性投入的同時，還需保證后期社會資本有一個穩(wěn)定的收益來源，有效縮短社會資本的投資回收周期，增強民企進入幸福產(chǎn)業(yè)的信心。

在政策和法律保障上，要讓項目更具有穩(wěn)定性和可預(yù)期性。從項目立項評估到契約簽訂和事中事后監(jiān)管，都可以納入法制化軌道，以公眾受益為原則，如此可以真正提高幸福產(chǎn)業(yè)的效率。

各地政府也可以多運用引導(dǎo)基金、夾層投資、劣后資金等手段，吸引更廣泛的民間資本共同參與幸福產(chǎn)業(yè)。

創(chuàng)新回報機制

在政策支持和示范先行的引導(dǎo)下，文化PPP項目的實施有了進一步保障，但同時也存在一些發(fā)展難題：文化類PPP項目一般具有準公共物品屬性，社會效益突出，經(jīng)濟效益有限，對社會資本的吸引力較弱。因此，促進PPP項目落地，先要解決融資問題。

如今各方已就設(shè)立文化PPP投資基金達成共識，通過專業(yè)化、市場化的運作，來推動PPP項目盡快落地建設(shè)。2018年11月印發(fā)的《指導(dǎo)意見》中明確提出，要加快設(shè)立文化PPP基金。而PPP基金在連接政府與社會資本的過程中，“規(guī)范操作”則成為不可逾越的“紅線”。

維持現(xiàn)金流穩(wěn)定的另一個方法是創(chuàng)新、優(yōu)化文化PPP項目的回報機制。文化PPP項目能相對產(chǎn)生穩(wěn)定的經(jīng)營性現(xiàn)金流，通過市場化的運作，獲得相應(yīng)的金融支持，是PPP模式的理想適用領(lǐng)域。優(yōu)化文化PPP項目的回報機制，也是《指導(dǎo)意見》強調(diào)的要點之一。文件明確指出要通過盤活存量資產(chǎn)，開發(fā)性資源補償?shù)确绞教岣唔椖康慕?jīng)營性，在提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的前提下，最大限度挖掘項目的市場價值，提高社會資本投入的積極性。