大都市地區(qū)鄉(xiāng)村振興的規(guī)劃和實施探索
——以上海市松江區(qū)為例

薛文飛 XUE Wenfei

0 引言：大都市地區(qū)城鎮(zhèn)化背景下的鄉(xiāng) 村振興

從全國范圍看，我國當前常住人口城鎮(zhèn)化率約為59.6%（2018年統(tǒng)計數(shù)據(jù)），參照發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化水平，樂觀估計全國城鎮(zhèn)化率將達到約70%，鄉(xiāng)村人口的比重將下降到30%以下，但總量也仍將達到幾億人。因此，在當前形勢下國家提出的振興鄉(xiāng)村戰(zhàn)略絕不是把城鄉(xiāng)發(fā)展對立起來，而是從我國的實際出發(fā)，科學判斷我國現(xiàn)代化進程中城鄉(xiāng)格局變化的重大戰(zhàn)略部署。縱觀亞洲地區(qū)其他國家，如韓國和日本均在城鎮(zhèn)化率60%左右時，通過國家政策自上而下地推進鄉(xiāng)村發(fā)展，并取得了一定的成績，形成了諸多經典案例。因此，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對于改變我國在快速工業(yè)化和城市化進程中長期“重城輕鄉(xiāng)”的發(fā)展模式，以及消除城鄉(xiāng)二元結構，具有十分重要的意義。

從大都市地區(qū)的鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)狀看，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施面臨更加復雜多元的挑戰(zhàn)。首先，大都市地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平較高，如以京滬為代表的超大城市當前城鎮(zhèn)化率均已經超過85%，以成都和杭州為代表的新一線城市地區(qū)城鎮(zhèn)化率也已經達到70%和76%的水平（2016年統(tǒng)計數(shù)據(jù)），達到或接近部分發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化水平，但鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展水平卻與發(fā)達國家差距較大。當前國家對大都市地區(qū)發(fā)展的政策導向出于均衡發(fā)展的考慮，實施更為嚴格的土地和人口管控制度，城鎮(zhèn)化速率將進一步放緩，并隨之出現(xiàn)一定程度的逆城市化傾向，人口、土地和資本從單向配置到城市，轉為城鄉(xiāng)間的相互流動。因此，面對大都市地區(qū)逐步進入城鄉(xiāng)互動階段，鄉(xiāng)村振興既具備現(xiàn)實必要性，又存在發(fā)展的巨大潛力。本文以上海松江區(qū)為例，就大都市地區(qū)鄉(xiāng)村振興的規(guī)劃和實施探索進行闡述和總結，以期為其他地區(qū)提供經驗和借鑒。

1 上海大都市地區(qū)鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實基礎

1.1 農村地區(qū)人口及人居環(huán)境現(xiàn)狀

都市核心區(qū)基礎設施、公共配套資源豐富，就業(yè)機會充足，資產價值投資潛力巨大。這對本地鄉(xiāng)村人口具有天然的巨大吸引力，農民進鎮(zhèn)居住的比例較高，鄉(xiāng)村地區(qū)大部分村民或其子女已經進城購房，農村地區(qū)人口普遍呈現(xiàn)非農化、外來化、空心化和老齡化。

以上海市松江區(qū)為例，松江區(qū)大力推進農村家庭農場制度，農村地區(qū)的農業(yè)人口已經大規(guī)模下降。2018年全區(qū)共有耕地139.2 km2，已實現(xiàn)99%的流轉率（138.1 km2）。農地流轉后由全區(qū)約966戶家庭農場主規(guī)模化經營，農村地區(qū)從事農業(yè)生產的僅6 659人，農民的職業(yè)化、農業(yè)的機械化和現(xiàn)代化程度也不斷提高，加之上海地區(qū)農村比較完善的道路交通，農業(yè)生產已經實現(xiàn)與農村生活的脫離。

在農業(yè)生產與農村生活脫離的背景下，上海地區(qū)靠近經濟發(fā)達區(qū)域的農村，尤其是鄰近各鎮(zhèn)產業(yè)園區(qū)的農村宅基地，由于其租金低廉，吸引了大量外來務工人員在此集聚。根據(jù)松江區(qū)2016年調研數(shù)據(jù)，農村地區(qū)從業(yè)人員合計23.3萬人，二產從業(yè)人員已經達到19.0萬人，其中外來人口高達15.8萬人（見圖1）。近郊農村由于本地人口的搬離和外來務工人口的大量聚集，客觀上導致近郊地區(qū)農村整體居住環(huán)境加速惡化，人居環(huán)境品質降低。在遠離工業(yè)園區(qū)的遠郊鄉(xiāng)村，則體現(xiàn)出農村人口老齡比例和農房空置化比例高的情況。根據(jù)2018年松江區(qū)農委的調研資料顯示，浦南純農四鎮(zhèn)經常“空置”的宅基地達到16%，全家常住農村地區(qū)的農戶僅占31%，常住本村農宅農戶中只有60歲以上的老人占比高達43%。

伴隨著農村地區(qū)居住人口的結構性變化，自發(fā)性居住環(huán)境改善的需求不斷減弱。同時由于近年來上海各區(qū)為推進“三個集中”政策，對宅基地的翻建新建進行嚴格控制；且因農民向城鎮(zhèn)集中居住的安置政策使農民獲益較大，大部分農民考慮依托安置政策進城鎮(zhèn)居住以實現(xiàn)較大的資產增值。因此，大多對原有宅基地采取放任態(tài)度，從而導致鄉(xiāng)村地區(qū)農房閑置、老舊、破敗（見圖2），人居環(huán)境建設水平滯后，呈現(xiàn)與大都市地區(qū)經濟發(fā)展水平難以匹配的巨大城鄉(xiāng)差異。2018年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，松江浦南地區(qū)農村宅基地上的現(xiàn)狀存量農房有73%建于1988年前，平庸的建筑風貌和不斷老化的建筑質量也使上海的鄉(xiāng)村沒有條件承接近年來不斷涌現(xiàn)的鄉(xiāng)村旅游熱潮。因此，如何快速提升鄉(xiāng)村人居環(huán)境品質，提高鄉(xiāng)村對市民的吸引力已成為上海鄉(xiāng)村振興工作中非常重要和迫切的內容。

圖1 松江區(qū)各村本地居住人口與外來人口比例

圖2 松江區(qū)典型農宅現(xiàn)狀照片

1.2 農村地區(qū)土地利用和產業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

在土地資源利用和產業(yè)發(fā)展方面，上海的鄉(xiāng)村也面臨著較大的困難。2015年上海地區(qū)存量建設用地3 071 km2，根據(jù)“上海2035”，全市至2035年新增建設用地空間僅為129 km2，部分郊區(qū)的現(xiàn)狀建設用地規(guī)模已突破規(guī)劃“天花板”，必須通過減量才能利用規(guī)劃的增量空間。因此，近些年上海郊區(qū)均大力推進存量建設用地減量與新增建設用地相掛鉤的土地利用模式，通過騰退鄉(xiāng)村地區(qū)規(guī)劃建設區(qū)外的低效工業(yè)用地和零星宅基地來促進土地進一步集約節(jié)約高質量利用。在相關政策的大力推動下，截至2017年底，全市已完成低效建設用地減量化28.0 km2（其中工業(yè)用地22.7 km2）。隨著減量化工作的不斷深化，當前鄉(xiāng)村發(fā)展也出現(xiàn)了一定的瓶頸和困難。

一是農村宅基地的減量推進成本太高。上海存量建設用地中農村居民點共計514 km2，占比高達16.7%。由于歷史原因，現(xiàn)狀農村居民點的分布相對零散（見圖3-圖4），資源利用的效益低下，存在巨大的減量撤并潛力。但在實際工作推進過程中，由于上海各區(qū)大多通過鎮(zhèn)區(qū)安置房來實現(xiàn)農村宅基地的退出及減量復墾，安置資金需求巨大，且實施周期較為漫長（一般為3年），工作推進難度非常大。二是農村產業(yè)用地持續(xù)供給不足，鄉(xiāng)村振興缺乏產業(yè)興旺的空間支持。上海大力推行的建設區(qū)外存量低效工業(yè)用地減量確實有助于推進土地資源的高效利用，但同時也使鄉(xiāng)村振興發(fā)展缺少土地空間，導致產業(yè)項目的發(fā)展受到制約。很多鄉(xiāng)村在減量化過程中已經將絕大部分的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和公共服務設施用地減量復墾，無法效仿其他地區(qū)實施存量改造模式。由于上海城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，各區(qū)從資金效率角度考慮，一般每年會將減量復墾后形成的有限土地指標用于經濟發(fā)達地區(qū)的新增經營性用地出讓或公共設施建設。因此，鄉(xiāng)村地區(qū)難以獲得新增建設用地空間，存量和增量不足導致優(yōu)質的產業(yè)項目難以引入鄉(xiāng)村地區(qū)，部分鄉(xiāng)村地區(qū)只能依賴財政轉移支付及鄉(xiāng)村地區(qū)減量化工作來獲得財政來源，難以形成長期穩(wěn)定的產業(yè)造血機制。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，原有單一減量模式卻難以滿足當前鄉(xiāng)村地區(qū)的經濟發(fā)展需求，也不利于滿足部分村民對鄉(xiāng)土文化和鄉(xiāng)愁文脈的依賴，亟需創(chuàng)新大都市地區(qū)鄉(xiāng)村振興的土地利用實施路徑。

圖3 松江區(qū)宅基地零散度分析圖

2 松江區(qū)鄉(xiāng)村振興的規(guī)劃和實施探索

圖4 松江區(qū)2010年—2016年宅基地減量圖斑分布圖

根據(jù)現(xiàn)狀和發(fā)展的實際情況及存在問題，按照黨的十九大對鄉(xiāng)村振興提出“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的總要求，結合上海地區(qū)特有的人口、產業(yè)發(fā)展趨勢，松江區(qū)以產權制度改革為基礎，以國土空間規(guī)劃為統(tǒng)籌，以農村土地制度改革為契機，圍繞農民相對集中居住、鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村社區(qū)治理3大方面積極探索大都市郊區(qū)的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃和實施路徑，并取得初步成效。

2.1 以土地集約、生態(tài)宜居為導向, 因地制 宜開展農民相對集中居住, 推動鄉(xiāng)村地 區(qū)規(guī)劃的編制和實施

結合上海城市化發(fā)展大背景，農村地區(qū)的發(fā)展必須堅持以減量撤并為主導。因此，松江區(qū)以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，推進鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃編制，并通過大力開展土地增減掛鉤和農民相對集中居住項目推動鄉(xiāng)村規(guī)劃實施。

在松江黃浦江以北城鎮(zhèn)化水平較高，經濟實力較為雄厚的地區(qū)，各鎮(zhèn)編制新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃和郊野單元村莊規(guī)劃，并以項目為單位編制土地增減掛鉤規(guī)劃、土地整治規(guī)劃，推進建設區(qū)外宅基地撤并，引導農村村民進城進鎮(zhèn)居住，推動規(guī)劃實施。2010年至2017年間，全區(qū)共計復墾驗收宅基地約3.7 km2，進鎮(zhèn)農戶達到1萬余戶。以東北部小昆山鎮(zhèn)為例，將整鎮(zhèn)域推進土地增減掛鉤和農民進鎮(zhèn)集中居住，作為新型城鎮(zhèn)化試點的主要實現(xiàn)方式，經過7年的努力，基本實現(xiàn)新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃確定的發(fā)展目標和任務。至2018年全鎮(zhèn)已有3 383戶農民搬進安置小區(qū)集中居住，1 373戶已簽訂安置協(xié)議，實現(xiàn)了全域農戶進鎮(zhèn)集中居住。農民進鎮(zhèn)后，鄉(xiāng)村地區(qū)實施大規(guī)模的土地減量復墾和土地整治，建設成片成規(guī)模的基本農田和鄉(xiāng)村生態(tài)空間，農田的規(guī)模化經營與松江特有的家庭農場制度相銜接，農民實現(xiàn)了產業(yè)化和職業(yè)化。結余的土地指標則用來發(fā)展鎮(zhèn)區(qū)公共配套設施，以及實施安置用地和經營性用地出讓。在上海地區(qū)土地資源緊約束的情況下，大力推進了鎮(zhèn)區(qū)的發(fā)展和建設，用較短的時間實現(xiàn)了鎮(zhèn)區(qū)人口和建設區(qū)規(guī)模的集聚，實現(xiàn)了城鎮(zhèn)空間品質的提升，大幅帶動了鎮(zhèn)區(qū)土地的升值。土地價值提升后又通過經營性用地的出讓保障前期土地整治和農民進鎮(zhèn)項目資金的平衡（見圖5），實現(xiàn)了農民和政府、生態(tài)和發(fā)展、鄉(xiāng)村和城市的多贏。

在松江黃浦江以南經濟較為薄弱、農民進鎮(zhèn)集中居住資金難以籌措的農業(yè)地區(qū)，松江區(qū)以2018年初開展農村宅基地制度改革為契機，以鄉(xiāng)村振興為目標，進一步積極創(chuàng)新思路，針對規(guī)劃保留的村莊探索精明收縮型的農村平移集中歸并模式。經過村民共同決策，編制實用型村莊規(guī)劃，在規(guī)劃的保留村統(tǒng)一實施節(jié)地型的宅基地建房，并在泖港鎮(zhèn)黃橋村開展試點建設。黃橋村區(qū)位緊鄰鎮(zhèn)區(qū)和高速出口，交通便捷、生態(tài)宜居，農民留村居住意愿強烈，同時該村歷史形成的宅基地相對零散，現(xiàn)狀房屋陳舊，村民翻建意愿集中，具備實施的條件。為此，黃橋村同步開展村莊規(guī)劃編制和農房設計工作的統(tǒng)籌，編制了面向實施的村莊規(guī)劃，全村505戶農戶將逐步在新規(guī)劃區(qū)平移建房，新規(guī)劃區(qū)選址緊鄰城市主要道路并鄰水而聚，充分利用了當?shù)氐淖匀痪坝^和生態(tài)環(huán)境特色。規(guī)劃實施后不但可以實現(xiàn)宅基地的總規(guī)模減量，同時通過高水平的新農房設計，能打造上海新江南田園風格的鄉(xiāng)村建筑風貌，形成鄉(xiāng)村人居環(huán)境的示范效應（見圖6-圖7）。

規(guī)劃實施后全村宅基地規(guī)模將由現(xiàn)狀的16.5 hm2下降到11.3 hm2，總體節(jié)地率達到30%，實現(xiàn)了土地的集約節(jié)約利用。結余的建設用地指標由區(qū)政府以每畝160萬元的標準回購，形成的資金由鎮(zhèn)統(tǒng)籌，用于項目區(qū)的鄉(xiāng)村農房和基礎設施建設。村民按照政府統(tǒng)一設計的房型和風貌實施建設，每戶可以獲得15—20萬元的節(jié)地和風貌獎勵，極大地減輕了建房的資金負擔，讓村民得到最大的實惠。鎮(zhèn)政府進一步聚焦村莊基礎設施和公共配套設施的提升完善，從而多方位地確保村民的居住品質提升，切實提高村民的獲得感和幸福感。目前，黃橋村一期約64戶試點已經基本建成，二期434戶全面啟動，形成了制度和模式的探索。在黃橋村的示范帶動下，松江區(qū)2019年將試點擴大至4個村，總計將實現(xiàn)約800戶平移集中居住。同時，各鎮(zhèn)以試點項目推進為契機，全面開展村莊規(guī)劃全覆蓋工作，并結合規(guī)劃積極研究制定2020—2022年的3年集中居住實施計劃。通過實用型村莊規(guī)劃編制和與之匹配的政策體系和實施計劃確保規(guī)劃的落地實施，解決長期困擾鄉(xiāng)村的規(guī)劃編制難、實施難的困境，為鄉(xiāng)村振興中人居環(huán)境提升奠定了堅實的基礎。

圖5 松江區(qū)近郊小昆山鎮(zhèn)農民進鎮(zhèn)集中居住安置小區(qū)及其配套設施

圖6 黃橋村農村集中歸并安置點設計方案

圖7 黃橋村農村集中歸并安置點風貌示意圖

2.2 以產業(yè)興旺、生活富裕為導向, 探索農 村產權制度改革和土地制度改革的政 策紅利, 促進鄉(xiāng)村產業(yè)綠色高效發(fā)展

產業(yè)興旺和生活富裕是鄉(xiāng)村振興的重要內容，也是關鍵難題。在“上海2035”提出的增減掛鉤、減量發(fā)展的背景下，松江區(qū)以農村產權制度改革和農村土地制度改革為契機，實現(xiàn)用地緊約束背景下創(chuàng)新發(fā)展道路，探索適合大都市鄉(xiāng)村產業(yè)振興和農村生活富裕的實施路徑。

2013年，松江區(qū)便率先完成農村產權制度改革，厘清了集體經濟組織的“家產”，同時完成了集體經濟組織成員的界定，將集體資產量化到人，實現(xiàn)了集體資產的股權化。同時創(chuàng)全國之先大力發(fā)展鎮(zhèn)級聯(lián)合社，通過回購或兌現(xiàn)等方式逐步使村、隊資產實現(xiàn)鎮(zhèn)級統(tǒng)籌管理。目前，鎮(zhèn)級資產已經占全區(qū)集體資產的83.7%，解決了其他一些地區(qū)集體經濟組織各自為政、無序競爭的管理難題。做大鎮(zhèn)級聯(lián)合社后，再逐步通過完善的集體資產管理制度，不斷增強集體資產的保值增值的管理能力。在建設區(qū)外集體房屋土地資產逐年遞減的情況下，通過鎮(zhèn)級統(tǒng)籌的投資、整合、兼并、置換等手段，將集體資產逐步去弱留強，實現(xiàn)高質量的發(fā)展，為村民致富創(chuàng)造了財富的源泉。

2015年至今，松江區(qū)集體經濟組織累計分紅達到13億元，2019年度分紅為3.33億元，同比增長9.9%。在浦北經濟發(fā)達地區(qū)，鎮(zhèn)級資產經營產生的收益部分用于再投資，部分用于全鎮(zhèn)社員分紅，并依托土地區(qū)位優(yōu)勢不斷壯大。以靠近中心城的新橋地區(qū)為例，鎮(zhèn)級聯(lián)合社下屬鎮(zhèn)級資產公司，2006年出資4 000萬元，以40%的股份入股鎮(zhèn)域范圍內的漕河涇松江高科技園，共同開發(fā)臨港松江科技城。通過與專業(yè)化產業(yè)發(fā)展公司的合作，至今資產價值已經實現(xiàn)幾何式增長。在浦南純農地區(qū)，通過做大做強鎮(zhèn)級平臺，集體資產近年來也實現(xiàn)了提質增效。以泖港鎮(zhèn)為例，2012年改革之初全鎮(zhèn)集體總資產約為13.2億元，負債高達9.9億元，至2014年總資產約12.4億元，總負債下降至6.8億元。2015年開始為社員分紅，惠及全鎮(zhèn)5萬多社員，實現(xiàn)了集體產業(yè)提質增效。2019年浦南4個經濟薄弱鎮(zhèn)，再次通過區(qū)級統(tǒng)籌聯(lián)合出資打造浦南經濟發(fā)展有限公司，進一步聚焦優(yōu)勢資源，為純農地區(qū)的招商引資和集體資產壯大提供發(fā)展條件。

松江區(qū)在產權制度改革的基礎上，2015年起又作為全國土地制度改革的試點，開展農村集體經營性用地入市的探索，為鄉(xiāng)村產業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展提供了新的模式探索。根據(jù)松江區(qū)浦南浦北土地區(qū)位價值差異較大的實際情況，在浦北地區(qū)挖掘存量集體土地資源，以鎮(zhèn)集體聯(lián)合社為主、村級合作社為輔，實施集體經營性用地入市試點。截至2018年改革試點期間共實施8幅地塊入市，取得土地出讓金合計約9.4億元，相關土地收益在計提政府調節(jié)金和出讓成本后，全部用于集體經濟組織的發(fā)展壯大。其中2幅租賃住房入市地塊由于靠近工業(yè)區(qū)，考慮其具備作為租賃住房用地的發(fā)展?jié)摿Γ涉?zhèn)級資產公司拿地，為集體的長期經營提供造血機制。在浦南地區(qū)，由于當前土地價值相對較低，雖然暫不具備引入高能級的產業(yè)項目的條件，但考慮松江鄉(xiāng)村地區(qū)距離上海都市核心區(qū)僅1—1.5 h車程，并且多年來通過農田整治形成了成片、開闊的鄉(xiāng)村大地景觀。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進，后續(xù)也具備較大發(fā)展?jié)摿Γ虼耍Y合長遠規(guī)劃將集體土地入市進行規(guī)劃預留。在新一輪《郊野單元村莊規(guī)劃》編制中，通過空間和用地統(tǒng)籌，將部分原來計劃減量的地塊給予保留，與農村平移集中居住相結合，預留一定規(guī)模的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展用地，作為未來集體土地入市的儲備。以黃橋村為例，村莊規(guī)劃將村內原計劃實施減量約100畝的黃橋工業(yè)園存量集體建設用地，部分規(guī)劃為鄉(xiāng)村旅游用地，為黃橋村進一步實施鄉(xiāng)村振興提供產業(yè)發(fā)展的用地保障。在空間選址上與黃橋村農房集中歸并區(qū)域聯(lián)動發(fā)展，通過高水平的鄉(xiāng)村農房建設和公共設施提升形成的示范效應，逐步吸引優(yōu)質的鄉(xiāng)村產業(yè)項目落地（見圖8-圖9）。

圖8 黃橋村村莊規(guī)劃用地現(xiàn)狀圖

圖9 黃橋村村莊規(guī)劃土地利用規(guī)劃圖

2.3 以鄉(xiāng)風文明、治理有效為導向, 引導政 府、集體和村民共同推進鄉(xiāng)村社區(qū)治理 , 共創(chuàng)共建鄉(xiāng)村發(fā)展和建設示范

鄉(xiāng)村振興的實施關鍵要靠人，因此在推動鄉(xiāng)村振興實施過程中，要把政府主導和農民主體有機地統(tǒng)一起來。

首先，在鄉(xiāng)村規(guī)劃階段要防止政府缺位。按照2018年中央一號文件的要求，各級黨委和政府要加強對鄉(xiāng)村振興工作的領導，建立實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略領導責任制。上海地區(qū)的鄉(xiāng)村規(guī)劃進一步強調了要注重“先謀劃再規(guī)劃”的工作理念，在謀劃中層層落實好“五級書記抓鄉(xiāng)村振興，黨政一把手是第一責任人”的指導方針，只有將鄉(xiāng)村振興的謀劃思考落實到相關的土地利用規(guī)劃中，才能切實發(fā)揮規(guī)劃對鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的引領和統(tǒng)籌作用。在具體規(guī)劃編制和實施時，政府要制定和規(guī)范程序，既要注重對空間規(guī)模的剛性控制，又要注重對項目的實施彈性，便于規(guī)劃動態(tài)更新和實施推進。以黃橋村村莊規(guī)劃實施為例，在規(guī)劃編制過程中，區(qū)規(guī)劃資源部門及鎮(zhèn)人民政府均建立了相應的保障制度，對規(guī)劃編制和實施起到重要的促進作用。在集中居住項目實施過程中，從一期到二期，規(guī)劃又因為村民意愿經歷了多輪調整和修改，逐步在實踐過程中積累了如何在村莊規(guī)劃和管理中做到剛性和彈性并重的經驗和方法。

其次，在農房建設手續(xù)辦理階段，為了進一步體現(xiàn)“服務政府”的理念，村委會受村民委托統(tǒng)一幫助村民向區(qū)、鎮(zhèn)兩級政府部門辦理相關土地審批和個人建房許可證的事宜，實現(xiàn)了便民為民的改革導向。在鄉(xiāng)村規(guī)劃編制和實施中要防止政府大包大攬的工作越位。要充分發(fā)揮和堅持農民群眾是鄉(xiāng)村振興主體的原則，農民群眾既是鄉(xiāng)村振興的受益主體，也是鄉(xiāng)村振興的建設主體。只有把農民群眾的積極性調動起來，才能為鄉(xiāng)村振興提供強大力量、注入強大活力。在松江區(qū)黃橋村的鄉(xiāng)村規(guī)劃實施工作前期，村集體的作用未能有效凸顯。由于依托大都市地區(qū)完善的財政轉移支付制度優(yōu)勢，上海村莊社會治理基礎良好有序，村級集體經濟組織呈現(xiàn)治理結構與城市社區(qū)趨同的情況，缺乏對村民的動員和凝聚力，成為當前上海地區(qū)在鄉(xiāng)村規(guī)劃實施過程中的短板。為進一步加強村集體在實施鄉(xiāng)村規(guī)劃工作中的作用，松江區(qū)以黃橋村村莊規(guī)劃實施作為契機，建立村土地規(guī)劃工作小組制度。針對農民最關心的建房和相關補貼政策問題，不斷發(fā)揮村集體經濟組織在農村土地規(guī)劃事務發(fā)展中的主體作用，切實代表村民意愿和集體利益。在規(guī)劃編制和農房設計過程中，工作小組多次召開村民代表大會，對專業(yè)技術團隊和上級主管部門提出的規(guī)劃意向進行研究和討論，并提出實質性意見；使得規(guī)劃一定程度上體現(xiàn)農民意愿，實現(xiàn)政府、集體和村民利益的統(tǒng)一。在農戶動員和簽約階段，為進一步調動黃橋村村民參與規(guī)劃實施的積極性，泖港鎮(zhèn)依托區(qū)級土地雙指標收儲平臺形成的約8 000萬元的收益，圍繞農戶補貼問題多次開展研究，廣泛征求農戶意愿，最終確定每戶15—20元的補貼標準，基本實現(xiàn)了黃橋村集體土地減量瘦身“取之于民用之于民”的發(fā)展理念，堅持了農村土地農民集體所有的“魂”。在項目建設實施過程中，村民也通過村委會的組織，推選村民、黨員、村干部代表與專業(yè)監(jiān)理機構一起，對農房建設的招投標和施工過程實施全過程監(jiān)督。通過以上各個階段工作的組織實施，項目的推進得到村民的支持和擁護，二期項目全村已經有約90%的村民簽約報名。通過黃橋村村莊規(guī)劃的編制和實施，極大地加強了村集體凝聚力和向心力，實現(xiàn)了村民與村民之間、村民和集體之間的利益紐帶、情感紐帶、互助紐帶，農民幸福感獲得極大提升，為大都市地區(qū)鄉(xiāng)村治理水平和鄉(xiāng)風文明的提升奠定了堅實的基礎。

3 結語

松江區(qū)作為上海典型的都市郊區(qū)，通過規(guī)劃統(tǒng)籌實施農民相對集中居住、鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村社區(qū)治理，具有大都市地區(qū)鄉(xiāng)村振興的普遍意義。尤其是將鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制和實施工作納入城鄉(xiāng)融合發(fā)展的大戰(zhàn)略中開展，結合大都市地區(qū)城鎮(zhèn)化的客觀規(guī)律和農民的實際需求，形成從城鄉(xiāng)總體規(guī)劃到新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃再到郊野單元村莊規(guī)劃層層落實的空間規(guī)劃體系，并通過土地增減掛鉤、區(qū)級指標收購平臺和農民集中居住項目實施計劃等方式確保相關的規(guī)劃能有效實施。在規(guī)劃實施過程中，積極主動運用大都市地區(qū)農村產權制度改革和農村土地制度改革的政策紅利，創(chuàng)新實施模式和政策路徑，做好產業(yè)發(fā)展和生態(tài)發(fā)展的統(tǒng)籌，做好發(fā)展建設和社區(qū)治理的統(tǒng)籌。通過一系列符合大都市地區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律的具體做法，將改革成果與鄉(xiāng)村振興充分融合，推進鄉(xiāng)村振興的各項工作，探索一系列以人為本、規(guī)劃引領和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的大都市鄉(xiāng)村振興的實踐模式。