中國實現2030年可持續發展目標進程分析與對策

周 全，董戰峰＊，吳語晗，葛察忠，李紅祥

（1.生態環境部環境規劃院，北京 100012；2.中國人民大學環境學院，北京 100872）

2015年9月25日，“改變我們的世界：2030年可持續發展議程”（以下簡稱《2030年議程》）于聯合國可持續發展峰會上正式通過，標志著全球可持續發展發展目標（Sustainable Development Goals, SDGs）的正式建立。該目標包含17個全球可持續發展目標和169個具體目標，覆蓋社會、經濟、環境三大方面，構建了一個綜合的目標體系[1-3]。落實SDGs最重要的步驟之一是衡量和監測SDGs各個目標[4]。SDGs跨機構專家組（IAEG-SDGs）于2017年公布了包括232個指標在內的SDGs全球指標框架[1]，提供了一套全球統一的衡量體系，但對于指導具體國家的政策制定的作用較為有限。為了幫助各個國家在實現SDGs的過程中找出優先問題、理解挑戰、明確差距，以促進實現更加有效的可持續發展決策，2016年，聯合國可持續發展行動網絡（SDSN）與貝塔斯曼基金會（Bertelsmann Foundation）合作發布了《2016年可持續發展目標指數和指示板全球報告》，推出在國家層面SDGs的測量標準——可持續發展目標指數（SDG Index）和通過顏色編碼體現17項目標整體實施情況的可持續發展目標指示板（SDG Dashboards）[6]，為比較國家間不同的發展水平提供了可能。在此基礎上，SDSN和貝塔斯曼基金會在2017年、2018年連續發布了該系列報告，2017年報告中將國家范圍由149個擴大到157個，指標數由77個增加到99個，SDG Dashboards（2017）為了使表達更清晰、更有區別，采用4種顏色來體現一個國家整體上實現17項SDGs的情況[7]。其中，綠色表示實現2030年的目標面臨的挑戰較少，一些目標甚至已經達到了實現該目標所要求的臨界值；黃色、橙色、紅色代表仍存在挑戰，且這3種顏色代表的挑戰程度依次上升（橙色為2017年新增色）[7]。2018年報告中共涉及156個國家，指標數在原有基礎上新增6個，替換7個，評分方法沒有太大變動[8]。

近年來，國外許多學者展開了對可持續發展目標的研究[9-19]，對聯合國設計的指標體系意見不一。有研究表明，將一些指標如生物多樣性等納入可持續發展指標體系，可以促進對至少10%的海洋和沿海地區的保護，從而更系統、更全面地實施可持續發展目標[12]。同樣，也有學者對可持續發展目標的制定提出了質疑，他們認為有些目標，如SDG14中指標并不是完全量化的，不夠嚴謹[13]；還有學者通過模型論證，SDG存在矛盾[14]。此外，許多學者提出了實現SDG的方法，包括生態系統服務（Ecological Infrastructure, EI）[15,16]、 綜 合 景 觀 管 理（Integrated Landscape Management, ILM）[17]，以及稅收和補貼等財政手段[18]。薛瀾是國內較早研究SDG的學者之一，其深入分析了實施SDGs面臨的機遇和挑戰，并針對中國實現SDGs提出了建議[19]；宇傳華、王璐和邱卓英等從健康角度提出中國在實現可持續發展目標過程中應采取的措施[20,21]；過勇和宋偉認為清廉指數存在局限性，說明SDG得分不夠公正[22]。從國內研究現狀來看，關于可持續發展目標的研究還不夠深入，研究主要集中在SDGs2030實施的問題分析、對策建議以及指標設計的合理性和決策支撐有效性層面，對國際前沿的追蹤性研究不夠。本研究系統分析了這項在全球具有較大影響的可持續發展評估報告，重點針對在中國國別的評估結論所顯示的在SDGs進程中面臨的挑戰，也分析了該評估工作本身存在的問題和不確定性，并基于該評估結果提出了中國如何更好地實施SDGs2030的對策建議。

1 中國實現2030年可持續發展目標的狀況

1.1 中國在全球SDG指數和指示板報告中排名上升

2016年中國在149個參評國家中居第76位，得分為59.1分，處于中后位[1]；2017年得分為67.1分，在全球157個受評國家中位居第71位，整體排名處于中位[1]；2018年可持續發展目標指數中國得分為70.1分，在全球156個受評國家中位居第54位，整體排名位居上游[1]。2018年中國的SDG指數相較2017年增長3分，提高了4.47%，相對排名升高了10.83%；“SDG指示板”顯示17項目標中表現為橙色的目標占比從2017年的64.71%下降到了2018年的52.94%，表現為綠色的目標占比上升了一倍（表 1）。

1.2 中國17項可持續發展目標進展差異明顯

在17項可持續發展目標中，2018年評級為綠色和黃色的目標各僅有2項，評級為橙色的目標有9項，評級為紅色的目標有4項。從表1和表2可以發現：中國僅消除貧困（SDG1，得分99.5，排名第47位）、促進經濟增長可持續（SDG8）評級為綠色。中國在促進全民教育（SDG4，得分73.8，排名第96位）、水和環境衛生可持續管理（SDG6，得分89.9，排名第34位）方面評級為黃色。在評級為橙色的目標中，與環境相關的目標排名均位于中后位，如城市可持續發展（SDG11，得分69.2分，排名第95位）、保護陸地生態（SDG15，得分58.6，排名第90位）。中國最值得重視的可持續發展目標有確保健康的生活方式（SDG3，得分80，排名第61位）、減少不平等（SDG10，得分59.6，排名第64位）、應對氣候變化（SDG13，得分69.3，排名第139位）、保護海洋生態（SDG14，得分33.5，排名第106位），均被評級為紅色。

1.3 中國實現17項可持續發展目標依然面臨嚴峻挑戰

2018年中國17項可持續發展目標的表現情況在發生變化，一些目標表現較之前有明顯改善，一些目標表現則有所變差。其中，改善較大的目標有：促進經濟增長可持續（SDG8）由黃色升級為綠色，全民教育（SDG4）由橙色升級為黃色，表明中國在實現這幾項可持續發展目標的工作中面臨的挑戰減少；促進經濟增長可持續（SDG8）和減少不平等（SDG10）全球排名約上升30名，這是中國在2018年名次上升的主要原因。但是，確保健康的生活方式（SDG3）、消除不平等（SDG10）、應對氣候變化（SDG13）和保護海洋生態（SDG14）仍評級為紅色，表明從全球視角看中國生態環境治理狀況依然面臨嚴峻挑戰。2018年報告中新增加了衡量實現2030年議程狀態的指標，在應對氣候變化（SDG13）和保護海洋生態（SDG14）中，如“人均二氧化碳排放量”“海洋健康指數——清潔水體”評級為紅色，說明中國在該領域表現不佳。

表1 2016—2018年中國的SDG指示板表現

表2 2017及2018年中國SDG指數評估結果

1.4 生態環境保護是中國可持續目標發展進程的短板

在2017年和2018年評估的17項可持續發展目標中有9項目標，共34個指標與生態環境保護直接或間接相關。結合“SDG指示板”，兩年表現均為紅色的4項目標中有3項（SDG3、13、14）與生態環境相關，占比75%；2017年表現均為橙色的11個目標中有6項與生態環境相關（SDG2、6、7、11、12、15），占比54%；2018年表現均為橙色的9個目標中有5項與生態環境相關（SDG2、7、11、12、15），占比54%。此外，兩年均有14個指標表現為紅色，根據表3，2017年有9個與生態環境保護相關的指標表現為紅色，占比64%；2018年有10個與生態環境保護相關的指標表現為紅色，占比高達71.42%。

2 中國落實2030年議程存在的問題

2.1 與生態環境相關的可持續發展目標評級普遍偏低

（1）水和環境衛生的可持續管理（SDG6）仍面臨較大挑戰

中國在該領域總體表現為黃色，說明距實現2030年的目標仍有較大距離。因為目前中國水資源管理和可持續利用仍面臨嚴峻局面；在用水安全方面，全國行政村分別有78%、35%未建污水和垃圾處理設施，與實現農村人居環境明顯改善目標有很大差距；在水污染防治方面，涉水行業排污許可證實施在制度設計與管理執行層面尚存在諸多問題，主要體現為偏重于對大氣污染物排放管理，對污水間接排放、雨水排放、節水等問題未妥善解決[23]。

（2）城市可持續發展（SDG11）亟需改善

中國在該目標的表現為橙色。城市地區PM值小于2.5的年平均濃度（μg/m3）指標評級為紅色，中國依然是PM2.5污染嚴重的國家[24,25]；城市內澇、城市擁堵、“老破小”建筑群安全性較差等問題依然突出；在滿足城鄉低收入人群的居住需求、住房保障體系、綠色建筑技術創新等方面亟待改善[23]。

（3）消費和生產模式（SDG12）需逐步向可持續發展方向轉變

中國經濟發展方式仍然粗放，雖然正積極推進綠色生產和生活方式，萬元GDP能耗、水耗、污染物排放下降較快，但是絕對數值仍然偏高，同時社會公眾、企業的綠色消費、綠色生產意識仍需要進一步提升，相關法律法規還有待健全。

（4）應對氣候變化（SDG13）亟需采取更多措施

中國該目標的表現為紅色，說明若要實現2030年的目標需要解決很多困難。中國正處于經濟社會快速發展階段，與能源相關的人均CO2排放量評級為紅色，說明能源消費結構仍不合理；氣候變化脆弱性監測評級為紅色，說明應對氣候變化認識仍有待提高，體制機制和基礎能力建設仍有待加強。中國應控制碳排放，推進碳排放權交易市場建設，落實應對氣候變化行動承諾，推動氣候變化南南合作，以增強適應氣候變化能力。

（5）保護海洋生態（SDG14）面臨最嚴峻的挑戰

中國的表現為紅色，海洋開發潛在環境風險較高，災害性生態異常現象頻發，防控難度較大；中國僅在防止過度捕魚領域得分較高，而在海洋生物多樣性、清潔水體、漁業養殖方面得分較低，前者評級為橙色，后兩者評級為紅色。雖然目前海洋環境保護和海洋資源開發利用能力進一步提升，各類海洋污染預防和治理得到加強，但夏季富營養化狀態海域面積呈增加趨勢，還需大力推進富營養化海域治理工作，有待繼續加大海洋可持續管理力度。

（6）保護陸地生態（SDG15）需要繼續推進

中國生態系統保護與經濟發展矛盾較為突出，生態供給與社會需求仍存在較大差距，瀕危物種紅色名錄指數評級為紅色，亟需采取措施遏制生物多樣性下降的總體趨勢。中國應筑牢生態安全屏障，平衡生態供給與社會需求之間的差距，逐步提高森林覆蓋率。

2.2 SDG評價指標與中國當前生態環保重點工作關聯性不強

可持續發展目標是站在全球視角設定的目標，沒有對國家給出具體建議，而可持續發展目標指數和指示板系列報告是以SDGs全球指標框架為基礎設置的評價指標，由于各國國情和發展階段各不相同，對應要優先解決的問題也不相同，即許多國家直接采用可持續發展目標中所設定的指標數值則會顯得不夠全面且缺少針對性。比如，中國主要在環保基礎設施建設和主要污染物總量減排方面取得成果，這些環境目標的量化指標并沒有體現在《2016年可持續發展目標指數和指示板全球報告》中，中國取得的成績難以直接反映到SDG指數得分中。鑒于全球尺度的目標指標設計不可避免地與各國訴求存在一定差異，因此聯合國非常鼓勵各國因地制宜地制定本土化的SDGs指標體系。

2.3 中國的統計數據難以充分支撐SDGs2030指標進程測量

由于可持續發展目標指數和指示板的統計口徑、指標等與國內有部分不一致，對SDG指數和指示板的最終呈現存在影響。如中國人口普查5年統計一次，所以與人口相關的指標如營養不良比例、5歲以下兒童發育不良的比例和營養不良的比例等得分無變化，但這并不是說中國在這三個指標上的狀況沒有改進，而是因為可獲得的統計數據本身沒有變化。此外，數據可獲得性以及數據質量會影響最終結論。中國的小學凈入學率，5～14歲的童工比例，醫療、教育和研發支出等數據還存在數據缺失，國內目前還沒有這方面的統計數據，從而影響了評估結果的準確性。

表3 2017—2018年中國與環境相關的SDG各項指標表現情況

已有35%的參評國家確定了官方的關鍵指標來監測可持續發展計劃的實施情況，包括法國、德國、日本等，而中國、美國、加拿大等國家尚未確定[8]。2017年8月發布的《中國落實2030年可持續發展議程進展報告》只是描述性地總結了中國國家層面落實可持續發展議程的做法和經驗，沒有具體體系可用于量化的監測評估，中國迫切需要根據具體國情構建中國可持續發展目標的指標體系，開展評估體系建設[23]。

3 中國落實2030年議程的對策建議

3.1 通過落實SDGs提升中國的環境治理現代化水平

中國的生態環境問題是可持續發展三大支柱中的短板，水、氣候變化、生物多樣性等環境目標進入2030年可持續發展議程使得環境治理的外部壓力增大，在下一階段，中國重點要將命令、控制手段轉變為預防、可持續性手段。此外，根據全國生態環境保護大會的最新要求，中國應“共謀全球生態文明建設，深度參與全球環境治理”，面對中國綜合國力增強，提供更多環境公共產品的壓力增加，中國需要更加重視可持續發展的環境治理，堅決打好污染防治攻堅戰，針對短板領域和短板指標，要不斷完善風險應對機制，加強風險防控能力建設，解決突出生態環境問題，確保每項目標和指標都能按時達標[25,26]。

3.2 建立中國SDGs指標年度報告制

按照聯合國SDGs指標體系建立原則，參考其他國家構建SDGs指標體系的經驗做法，建立本土化、可量化、可監測的指標體系，對于評估可持續發展目標進展、引導政策制定方向、并最終確保SDGs的實現具有重要意義。在制定過程中要充分考量指標方法學、指標設定、指標目標值的設定等關鍵問題，結合中國可持續發展實際設定核心目標，同時注重SDG指標選取、評估和數據遺漏值的修補等的實時跟進，真正做到可量化、可監測、可考核，從而保證SDGs的最終實現。在此基礎上，啟動國家SDGs實施進展指標監測與評估報告，可由管理部門來主導編制，也可采取第三方評估方式，宣傳中國落實SDGs和參與國際合作的創新努力和工作成果。

3.3 建立有效的SDGs推進實施機制

建設2030年可持續發展議程的體制保障制度，既要加強橫向的跨領域、跨部門協調，又要確保政策縱向落地，形成“中央—地方—基層”的有效落實機制，推動建立落實可持續發展議程創新示范區，為落實工作積累經驗。中央要進一步完善頂層設計，將17項SDGs納入國家發展總體規劃以及專項規劃，特別是把一些重要指標與專項規劃的指標進行統籌和銜接，作為約束性指標。同時，建議結合中國國情，對各省份落實2030年可持續發展議程的進展情況進行監測和評估，有助于各地區明晰差距，明確適合本區域的實現路徑，從而更好地促進中國及各地區落實2030年議程。從環境治理的邊際成本角度來說，東部發達地區要比西部相對欠發達地區承擔更多的任務。

3.4 建立2030年可持續發展目標實施統計體系

國家要采取措施建立完善的數據監測、收集、發布系統，如加大地方及基層信息技術建設投資，提升從業人員綜合素質等。對重點環境信息，如PM2.5濃度等指標，建立常態化可視化監測機制；對目前缺失的數據，如“小學凈入學率”“5～14歲的童工比例” “醫療、教育和研發支出”等要加強數據的收集，完善責任部門之間協調機制；在健全統計指標的基礎上，做好數據的定期發布，同時也要加強數據安全管理。