第三次全國國土調查與二調的區別及建議

趙紅濤， 王 龍

(甘肅省地質礦產勘查開發局第一地質礦產勘查院，甘肅 天水 741020)

1 引言

全國國土調查是政府實時掌握國家土地資源具體使用情況的方式，也是我國政府提升土地資源開發和使用效率的基礎。我國第三次國土資源調查于2017年年底以不同于二次調查的方式在國家規定具體調查方向、范圍、數據的基礎上通過內外一體化調查及問題圖斑互聯網+舉證的雙軌制調查方式，最終實現對土地資源的精細化管理，全國第三次國土調查的工作流程如圖1所示。從二調到三調過程歷時10年，這當中城鄉二元體制的廢除、自然資源結構重組對第三次國土調查工作產生了較大影響。因此，對二調、三調結果進行定性對比，并充分發揮二調結果的作用，對三調工作的有序開展有著極大的意義和作用。

圖1 全國第三次國土調查的工作流程圖

2 二三調對比分析

三調是在二調數據基礎上進行的，但相比于二次調查，三調是對二調調查結果的精細化、更新和糾錯。整體而言，相較于二調，三調調查技術更為先進、調查內容更加全面。

2.1 技術手段的改進

隨著我國北斗定位系統發展，極大地促進了我國測量技術的發展和提高了測量精度，也對我國土地資源調查工作提出了新的要求。首先，在基礎底圖選擇方面，國家制定的衛星圖像精度由之前的2.5 m提升到1 m，城鎮內航空影像精度要求在0.2 m之上；投影以及分幅則采用3°帶分帶或高斯-克呂格投影技術。由于二調所應用的80坐標無法實現提升外部控制水平的目的，因此在三調中采取精度水平更好的2000國家坐標系，與80坐標系相比，2000國家坐標系精度擴大了十多倍。為保證三調的質量水平，國家根據調查所需制定了不同的圖斑，并下發到各省、各市、各縣。工作思路的側重點由二調的全解譯、全調查，變更為變化部分的解譯及數據庫的全面更新。

2.2 調查內容的區別

二調調查內容主要包括農村土地調查、農村耕種用地調查、城鎮土地使用調查以及我國土地調查數據庫的創建等部分，第二次全國土地調查時的土地利用結構占比如表1所示。在二次土地調查的土地分類標準基礎上，結合我國當前土地資源、城鄉一體化建設要求，對三調過程中的土地類型進行了改進，一級類標準分為13個等級，二級類標準分為56個等級。隨著土地分類標準的重大轉變，三調內容也發生了巨大變化，主要調查內容包括土地資源使用現狀調查、土地轉向使用調查、土地權屬調查等多方面的內容；同時，土地資源使用現狀調查內容基本包含了二調調查內容，并將調查范圍由城鎮擴大到農村地區，同時細化了調查內容，旨在查清城鎮村莊內部商服、工業等用地情況。

在三次調查過程中未專門進行農耕用地的調查，因為2015年我國開啟了全國性永久基本農田劃定工作，到2017年上半年止，這項工作基本完成，并成功創建了相應的數據庫。因此，第三次全國國土資源調查是在對全國耕種用地詳細劃分基礎上進行的，同時添加了專項用地調查這一要求，即要求加強對農田劃定區外的耕種用地、未建筑用地等方面的調查。在數據庫創建等方面，三調取消了二調關于土地應用現狀調查這一內容，通過一致性的圖斑進行表示，縮小了圖標面積等，并不再增添可

表1 第二次全國土地調查時的土地利用結構占比(%)

注：數據來源：關于第二次全國土地調查主要數據成果的公報。

調整用地。由于調查內容方面的差異造成數據庫創建上的不同，在二次調查數據庫中，分別創建地籍數據庫以及土地利用數據庫，但三調則創建了四級一體的城鄉數據庫，并以四級核查、成果匯總等方式，確保數據精準度。

2.3 數據應用的深化

二調政務信息系統創建過程中在業務管理、耕地保護、土地管理等方面都有不同程度的體現，但相關成果在各級國土部門、其他政府部門和社會公眾三個層級的公開程度均十分有限，成果轉化效率低。三調在地理空間系統、時空信息平臺基礎上提出“創建各級土地調查數據和轉向調查數據平臺”要求，滿足各類基礎數據的互聯互通和綜合分析應用，有條件的地區更建議“開發相關分析功能，提高三調成果對管理決策的支撐服務能力”。

3 三調工作建議

在對二調、三調差異分析的基礎上，筆者對三調工作提出了以下幾點建議：

(1)第三次全國國土資源調查工作應堅持政府主導和其他有關部門參與的基本原則。三調工作涉及到政府多個部門的數據支持，從而直接關系到有關部門數據的銜接和調整問題，如我國林業部門已有的林地面積和三調林地面積數據不一致，因此由政府部門入手進行數據調整和銜接，保證數據的一致性，從而有利于社會、公眾對調查結果的應用，充分發揮調查結果的社會效益。要充分發揮各級部門調查成果的效用：首先，充分應用農業部門農村土地成本經營權調查采用的1∶2000航攝資料；其次，充分借鑒我國測繪部門第一次全國地理國情普調結果；再次，充分發揮年度土地使用權限調查成果和農村土地所有權登記成果資料；最后，充分發揮民政部門勘測資料和結果的作用。

(2)堅持實事求是的基本原則。二調工作于2007年7月正式進行，調查結果以2009年10月31日更新的數據為基準。二調過程中由于當時土地應用規劃指標等因素的影響，部分結果真實性無法保證，圖數與實地有許多不一致。同時，由于土地變更調查過程中存在人和地方因素的影響，現有的調查成果強勢不足，無法客觀、精準地體現出全國各地土地資源的實際應用狀況。因此，三調工作必須盡可能避免二調過程中出現的問題，保證更客觀、全面地體現出土地資源實際應用水平，精準地體現出耕地面積和建設用地面積的增減情況。

(3)以土地應用現狀為調查工作的重點和主體。相較于二調，三調新添了不少的調查內容，如土地權屬、土地條件、土地資源應用現狀等。為便于三調工作的展開，要求在2018年1月至2019年6月完成調查數據庫的創建工作，并在2019年下半年對調查結果進行整理、總結以及數據提交，2020年完成調查結果驗收和發布。因此必須突出以土地資源使用現狀為重點，從而保證三調工作保質保量地完成。

(4)精確分析調查結果。首先，調查材料的準備。三調是在土地變更基礎上展開的，可結合多種數據資料進行預判，因此，協調各地區的土地資源數據、水利、林業信息就顯得特別重要，以有關數據為基礎，加強數據分析工作，最大程度地提升三調工作效率和水平。其次，確定調查邊界以及調查權屬界線，尤其在農村地區的調查工作中，要確認邊界并保證邊界線的精準。最后，多維度數據分析，在實現數據共享的同時提升服務質量水準，從而提升三調調查成果的轉化率。

4 結語

十九大后，進入新時代土地資源管理重大項目的三次全國土地調查工作對我國土地資源管理有著極大的意義和影響，承載著生產資料公有制國土資源管理歷史使命的責任擔當。所以，加強土地資源調查統計工作有著重大的意義，不僅關系到土地資源管理對我國經濟建設發展的推動性作用，同時關系到我國全面小康社會建設乃至我國現代化社會建設工作，為我國土地政策的制定和出臺提供理論依據。