70年來城市建設(shè)的歷史進(jìn)程、主要特征和基本經(jīng)驗(yàn)

劉呂紅 余紅軍

新中國成立70年以來，中國共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民進(jìn)行了波瀾壯闊的城市建設(shè)，開創(chuàng)了中國特色的城市建設(shè)之路，創(chuàng)造了人類城市建設(shè)史上的偉大奇跡。回顧其建設(shè)歷程，主要經(jīng)歷了三個(gè)歷史階段：城市建設(shè)開創(chuàng)奠基期、改革發(fā)展期和深化轉(zhuǎn)型期。歸納其建設(shè)特點(diǎn)，主要呈現(xiàn)了三大主要特征：宏觀上，城市建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略從均衡、優(yōu)先到協(xié)調(diào)；中觀上，城市建設(shè)的功能定位從消費(fèi)、生產(chǎn)到服務(wù)；微觀上，城市建設(shè)的優(yōu)先次序從生產(chǎn)、生活到生態(tài)。總結(jié)其建設(shè)實(shí)踐，主要積累了六條基本經(jīng)驗(yàn)：在領(lǐng)導(dǎo)力量上，必須始終堅(jiān)持黨對(duì)城市建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)；在指導(dǎo)思想上，必須始終堅(jiān)持馬克思主義的指導(dǎo)；在發(fā)展方向上，必須始終堅(jiān)持社會(huì)主義的發(fā)展方向；在根本立場(chǎng)上，必須始終堅(jiān)持“人民城市為人民”，在依靠力量上：必須始終堅(jiān)持“人民城市人民建”；在基本方針上，必須始終堅(jiān)持“圍繞中心服務(wù)大局”。

新中國成立70年以來，中國共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民進(jìn)行波瀾壯闊的城市建設(shè)史，既是不懈探索中國特色社會(huì)主義城市建設(shè)道路的奮斗史，又是不斷推動(dòng)馬克思主義城市建設(shè)理論中國化的發(fā)展史，更是持續(xù)積累中國城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，取得偉大發(fā)展成就的輝煌史。回顧、歸納和總結(jié)其發(fā)展歷程、主要特征和基本經(jīng)驗(yàn)，是推動(dòng)新時(shí)代中國城市建設(shè)和發(fā)展，滿足人民群眾美好生活需要的客觀要求，對(duì)探索和揭示中國特色城市建設(shè)和發(fā)展規(guī)律具有重要意義。

一、城市建設(shè)的歷史進(jìn)程

70年以來，中國共產(chǎn)黨高度重視城市建設(shè)，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民進(jìn)行了艱苦卓絕、波瀾壯闊的城市建設(shè)，根本目的就是解放和發(fā)展生產(chǎn)力，不斷解決社會(huì)主要矛盾，推動(dòng)中國特色社會(huì)主義偉大事業(yè)向前發(fā)展。

（一）1949—1978：城市建設(shè)的開創(chuàng)奠基期

這一時(shí)期分為三個(gè)小的階段，即是新中國城市建設(shè)的起步階段、曲折發(fā)展階段和停滯徘徊階段。

1949—1957年是新中國城市建設(shè)的起步發(fā)展階段。新中國成立以后，我國進(jìn)入從新民主主義社會(huì)向社會(huì)主義社會(huì)過渡的時(shí)期。為了解決“中國內(nèi)部的主要矛盾即是工人階級(jí)與民族資產(chǎn)階級(jí)的矛盾”［1］(P231)，“基本完成國家工業(yè)化和對(duì)農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造”［2］(P820)，黨和國家的工作重心從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城市，恢復(fù)和發(fā)展城市生產(chǎn)成為中心工作。這一時(shí)期，城市建設(shè)按照“一五”計(jì)劃，依托156個(gè)重點(diǎn)工程，根據(jù)城市建設(shè)的方針和重點(diǎn)建設(shè)、穩(wěn)步推進(jìn)的原則，新建了一批工業(yè)城市、擴(kuò)建了一批重點(diǎn)城市和改建了一些中小城市，一定程度上扭轉(zhuǎn)了內(nèi)地與沿海城市分布不均、發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，有力推動(dòng)了城市建設(shè)的發(fā)展。1957年與1949年相比，城市數(shù)量從136座，增加到176座，新增城市40座；城市人口從5765萬人，增加到9949萬人；城市化水平從10.69%增加到12.46%，增長(zhǎng)了1.77%。［3］(P493)

1958—1965年是新中國城市建設(shè)的曲折發(fā)展階段。1956年，社會(huì)主義改造完成后，我國進(jìn)入社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期。黨和國家的主要任務(wù)，就是集中力量解決人民群眾對(duì)先進(jìn)工業(yè)國和經(jīng)濟(jì)文化迅速發(fā)展要求同落后農(nóng)業(yè)國和經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展較慢的現(xiàn)實(shí)之間的矛盾，“把我國盡快地從落后的農(nóng)業(yè)國變?yōu)橄冗M(jìn)的工業(yè)國”［4］(P341)。1958—1960年，在鼓足干勁、力爭(zhēng)上游、多快好省地建設(shè)社會(huì)主義這一思想的指導(dǎo)下，城市建設(shè)出現(xiàn)了“大躍進(jìn)”，實(shí)現(xiàn)了超常規(guī)發(fā)展。與1958年相比，1960年城市數(shù)量新增23座；城市人口新增2758萬人；城市化水平增長(zhǎng)了3.89%。［3］(P493)1961—1965年，在“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”八字方針的指導(dǎo)下，國家停建和緩建一大批工業(yè)項(xiàng)目，提高新城鎮(zhèn)建制標(biāo)準(zhǔn)，城市建設(shè)遭受了嚴(yán)重挫折。與1961年相比，1965年新增城市37座；新增城市人口338萬人；城市化水平減少了1.29%，其中1961年、1962年及1965年出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)，同比上一年分別減少0.46%、1.96和0.35%。［3］(P493)

1966—1978年是新中國城市建設(shè)的緩慢發(fā)展階段。隨著“文化大革命”的爆發(fā)，黨和國家的工作重心，從以生產(chǎn)建設(shè)為重心轉(zhuǎn)移到“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”。在“無產(chǎn)階級(jí)專政下繼續(xù)革命”的錯(cuò)誤思想指導(dǎo)下，“一些地方把建設(shè)城市看作是搞修正主義，有的甚至片面強(qiáng)調(diào)城市要向農(nóng)村看齊；只注意生產(chǎn)，不注意生活和消費(fèi)，使城市里‘骨頭’和‘肉’的比例嚴(yán)重失調(diào)；把講究建筑藝術(shù)、講究城市優(yōu)美，看作是資產(chǎn)階級(jí)情調(diào)而加以否定”［5］。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、社會(huì)秩序失靈、經(jīng)濟(jì)發(fā)展失速情況下，為了解決生產(chǎn)不足導(dǎo)致的城市失業(yè)問題，數(shù)以千萬的城市人口在“上山下鄉(xiāng)”運(yùn)動(dòng)中，深入農(nóng)村、扎根邊疆從事勞動(dòng)生產(chǎn)。1966—1978年，城鎮(zhèn)人口由1.33億增加到1.72億，新增城鎮(zhèn)人口3932萬人，城市化水平一直低于18%，多年保持負(fù)增長(zhǎng)。與此同時(shí)，在冷戰(zhàn)威脅的情況下，為了應(yīng)對(duì)可能爆發(fā)的戰(zhàn)爭(zhēng)，確保國家安全，我國進(jìn)行了“三線”建設(shè)，調(diào)整了工業(yè)布局，按照“不建設(shè)集中的城市”的思想，規(guī)劃城市建設(shè),嚴(yán)重影響了城市的建設(shè)和健康發(fā)展。1978年，全國共有城市193座，比1966年新增21座，比1961年減少15座。

（二）1979—2012：城市建設(shè)的改革發(fā)展期

這一時(shí)期分為三個(gè)小階段，即是新中國城市建設(shè)的制度化規(guī)劃階段、市場(chǎng)化推動(dòng)階段和科學(xué)化發(fā)展階段。

1978—1992年是新中國城市建設(shè)的制度化規(guī)劃階段。1978年，十一屆三中全會(huì)的召開，確立了改革開放的基本國策，我國進(jìn)入建設(shè)中國特色社會(huì)主義的新時(shí)期，城市建設(shè)進(jìn)入制度化規(guī)劃階段。1978年，國務(wù)院召開城市工作會(huì)議，批判了城市建設(shè)的錯(cuò)誤思想，糾正了城市建設(shè)的混亂狀態(tài)，強(qiáng)調(diào)了城市和城市建設(shè)的重要性，明確了城市建設(shè)的基本方針、重點(diǎn)城市和工作要求。1980年，國家建委召開的全國城市規(guī)劃工作會(huì)議指出：“為了徹底改變多年來形成的‘只有人治，沒有法制’的局面，國家有必要制定專門法律，來保證城市規(guī)劃穩(wěn)定、連續(xù)地、有效地實(shí)施。”［6］(P130)1984年《城市規(guī)劃條例》的頒布和1990年《中華人民共和國城市規(guī)劃法》正式施行，“確立了城市規(guī)劃的法律地位，為城市建設(shè)和發(fā)展提供了法律保障，使城市規(guī)劃和建設(shè)走上了有法可依的軌道”［6］(P131)，有力地促進(jìn)了城市建設(shè)快速發(fā)展。城市化水平，從1978年的17.92%增加到27.46%，增長(zhǎng)了9.54%；建制市從193座增加到514座，建制鎮(zhèn)從2173座增加到14539座，分別增加了321座和12366座。

1993—2002年是新中國城市建設(shè)的市場(chǎng)化推動(dòng)階段。1992年，鄧小平發(fā)表重要的南方談話，黨的十四大正式確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)。市場(chǎng)化改革成為推動(dòng)新中國城市建設(shè)的強(qiáng)大動(dòng)力，城市建設(shè)進(jìn)入市場(chǎng)化階段，進(jìn)一步明確了城市建設(shè)的目標(biāo)：“以市場(chǎng)為導(dǎo)向，進(jìn)一步提高城市開放度，擴(kuò)大城市綜合功能，加速實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，使之在一定的區(qū)域范圍內(nèi)，發(fā)揮金融、商貿(mào)、信息、旅游等中心城市作用，更好地利用國際、國內(nèi)兩種資源和兩個(gè)市場(chǎng)，在更廣大的區(qū)域?qū)崿F(xiàn)生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化組合，形成強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)輻射力。”［7］轉(zhuǎn)變城市建設(shè)目標(biāo)管理的理念，通過“依靠城市建設(shè)市場(chǎng)化、社會(huì)化、契約化的運(yùn)行機(jī)制，推動(dòng)城市建設(shè)的進(jìn)程”［7］；探索城市建設(shè)新路徑，“即在投資體制上，實(shí)行政府投資與市場(chǎng)籌資相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化；在運(yùn)作方式上，從政府操作為主轉(zhuǎn)向?qū)嶓w經(jīng)營為主，實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主化；在建設(shè)管理上，從‘人治’轉(zhuǎn)向法治，實(shí)現(xiàn)建設(shè)行為規(guī)范化”［8］。城市建設(shè)取得巨大成就，城市化水平從1978年的27.46%增加到39.09%，增長(zhǎng)了11.63%；城鎮(zhèn)數(shù)量大幅增加，建制市從514座增加到653座，建制鎮(zhèn)從14539座增加到19881座，分別增加了139座和5342座。

2003—2012年是新中國城市建設(shè)的科學(xué)化發(fā)展階段。2003年，隨著科學(xué)發(fā)展觀成為黨和國家的指導(dǎo)思想，新中國城市建設(shè)進(jìn)入科學(xué)化發(fā)展階段。城市建設(shè)科學(xué)化，就是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村、社會(huì)、人口、資源和環(huán)境全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展。這就要求轉(zhuǎn)變?cè)械某鞘薪ㄔO(shè)理念，從“以物為本”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙匀藶楸尽保瑥摹皟?yōu)先”發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖y(tǒng)籌”發(fā)展，從追求“量”的增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽非蟆百|(zhì)”的提升；轉(zhuǎn)換城市建設(shè)方式，從粗放型向集約型轉(zhuǎn)化，從注重外延建設(shè)向注重內(nèi)涵建設(shè)轉(zhuǎn)化，破除城市建設(shè)弊端，從城鄉(xiāng)分割走向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，從“各自為政”走向“協(xié)調(diào)推進(jìn)”，走出一條中國特色的城鎮(zhèn)化道路。這一時(shí)期，城市建設(shè)在“量”上有新變化，在“質(zhì)”上有新提高。城市化率從2002年的39.09%增加到52.57%，增長(zhǎng)13.48%；城鎮(zhèn)數(shù)量有所減少，建制市從656座減少到653座，建制鎮(zhèn)從20601座減少到19881座，分別減少3座和720座。

（三）2012至今：城市建設(shè)的深化轉(zhuǎn)型期

2012年至今，隨著黨的十八大勝利召開，我國“社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”［9］(P4)。城市建設(shè)進(jìn)入新的歷史方位，即通過城市建設(shè)的深化改革推動(dòng)城市建設(shè)的根本轉(zhuǎn)型，推進(jìn)社會(huì)從不平衡不充分發(fā)展走向既平衡又充分發(fā)展，人民從富裕生活走向美好生活。

黨的十八大以來，中央先后召開城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、城市工作會(huì)議，研究指導(dǎo)城市的建設(shè)和發(fā)展，先后印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》等文件，明確了新時(shí)代城市建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)：“建設(shè)和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，提高新型城鎮(zhèn)化水平，走出一條中國特色城市發(fā)展道路。”［10］提出了新時(shí)代城市建設(shè)的發(fā)展要求：“優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu),增強(qiáng)中心城市輻射帶動(dòng)功能,加快發(fā)展中小城市,有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn),促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”［11］；按照綠色循環(huán)低碳的理念,規(guī)劃和建設(shè)城市的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施；“堅(jiān)持集約發(fā)展，樹立‘精明增長(zhǎng)’、‘緊湊城市’的理念，科學(xué)劃定城市開發(fā)邊界，推動(dòng)城市發(fā)展由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變［12］(P90)。

總的來說，黨的十八大以來，在習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的指導(dǎo)下，城市建設(shè)認(rèn)真落實(shí)中央城鎮(zhèn)工作會(huì)議和中央城市工作會(huì)議的精神，不斷深化城市建設(shè)改革，推動(dòng)城市建設(shè)轉(zhuǎn)型，有力地促進(jìn)城市的發(fā)展。2012年至今，城市化率從2012年的52.57%增加到59.58%，增長(zhǎng)了7.01%；城鎮(zhèn)數(shù)量有所增加，建制市從653座增加到668到座，建制鎮(zhèn)從19881座增加到21297座，分別增加了16座和1416座。

二、主要特征

新中國成立70年以來，中國共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民進(jìn)行了艱苦卓絕、波瀾壯闊的城市建設(shè)，既遵循了世界上其他國家城市建設(shè)發(fā)展的基本軌跡，又因我國基本國情、地理環(huán)境、歷史文化的不同，彰顯了中國自身發(fā)展具有的獨(dú)有特征。

（一）發(fā)展戰(zhàn)略由均衡發(fā)展到優(yōu)先發(fā)展再到協(xié)調(diào)發(fā)展

新中國成立初期，我國城市主要在沿海地區(qū)，分布極不平衡；戰(zhàn)爭(zhēng)的威脅仍然存在，而沿海地區(qū)處于最前沿。因此，“為了把我國變成一個(gè)獨(dú)立、繁榮、富強(qiáng)的社會(huì)主義國家，必須有計(jì)劃有步驟地對(duì)現(xiàn)有工業(yè)中心和城市分布加以逐步改變”［13］(P129)。1955年，中央決定“一五”時(shí)期把新建的工業(yè)、特別是蘇聯(lián)幫助我國設(shè)計(jì)六個(gè)“一五”建設(shè)項(xiàng)目，盡量擺在京漢線以西、東北等地和我國的深后方。1964年以后，中央從國防安全的需要出發(fā)，根據(jù)各個(gè)區(qū)域在國防戰(zhàn)略中作用和位置，認(rèn)為“第三個(gè)五年計(jì)劃必須立足于戰(zhàn)爭(zhēng)，從準(zhǔn)備大打、早打出發(fā)，積極備戰(zhàn)把國防放在第一位，加快三線建設(shè)，逐步完善工業(yè)布局”［14］(P360)，推動(dòng)西部和西南地區(qū)的城市建設(shè)和發(fā)展。“‘一五’時(shí)期，內(nèi)地基本建設(shè)投資占全國的53.3%，‘二五’時(shí)期占55.9%，‘三五’和‘四五’時(shí)期占64.8%。”［6］(P47)

改革開放初期，由于“文化大革命”的影響，城市建設(shè)受到極大破壞。在“先富帶后富”的思想指導(dǎo)下，中央實(shí)施區(qū)域優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，重點(diǎn)建設(shè)東部城市。從1979年開始，我國城市建設(shè)引進(jìn)外資推動(dòng)沿海城市建設(shè)；對(duì)內(nèi)推進(jìn)體制改革，促進(jìn)城市建設(shè)更新?lián)Q代。20世紀(jì)80年代中期，我國開始實(shí)施沿海區(qū)域優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。1986年，“七五”規(guī)劃確立了東部沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略。自此以后，東部地區(qū)在對(duì)外開放、對(duì)內(nèi)改革的雙輪驅(qū)動(dòng)下，城市建設(shè)突飛猛進(jìn)，中部地區(qū)和西部地區(qū)由于地理區(qū)位的比較劣勢(shì)和政策支持的比較缺失，城市建設(shè)緩慢向前。“1999年，中西部地區(qū)人口約占全國總?cè)丝诘?0%，而國內(nèi)生產(chǎn)總值只占全國的42%，比1980年下降6個(gè)百分點(diǎn)；東部地區(qū)城市化水平為34%，中部和西部地區(qū)分別只有30.7%和23.5%。”［15］(P149）

20世紀(jì)90年代中期，隨著區(qū)域發(fā)展不平衡，中西部等地區(qū)的城市建設(shè)嚴(yán)重滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。為此，中央決定實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。2000年至2012年，先后出臺(tái)“實(shí)施西部大開發(fā)”“振興東北老工業(yè)基地”“促進(jìn)中部地區(qū)崛起”等區(qū)域發(fā)展指導(dǎo)意見，促進(jìn)西部、東北和中部地區(qū)的城市建設(shè)和發(fā)展。2012年以來，隨著京津冀、長(zhǎng)江角、珠三角等一批城市群的發(fā)展,東部地區(qū)“以2.8%的國土面積集聚了18%的人口,創(chuàng)造了36%的國內(nèi)生產(chǎn)總值”［11］，成為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)頭羊和增長(zhǎng)極。與此同時(shí),中西部地區(qū)由于城市建設(shè)相對(duì)不足，城鎮(zhèn)化發(fā)展不充分、不平衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平滯后于東部地區(qū)。因此，中央制定了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》，進(jìn)一步統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域城市群和新型城市建設(shè)。

（二）功能定位由消費(fèi)型到生產(chǎn)型再到服務(wù)型轉(zhuǎn)變

新中國成立前夕，毛澤東指出：“只有將城市的生產(chǎn)恢復(fù)起來和發(fā)展起來了，將消費(fèi)的城市變成生產(chǎn)的城市了，人民政權(quán)才能鞏固起來。”［16］(P1428)這成為改革開放之前，中國共產(chǎn)黨對(duì)于城市建設(shè)的基本定位。這個(gè)時(shí)期，“變消費(fèi)的城市為生產(chǎn)的城市，是我們當(dāng)前的重要任務(wù)”［17］(P97)。因?yàn)橹挥杏杏?jì)劃、有步驟地迅速恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)，才能消除城鄉(xiāng)對(duì)立，改善城市的經(jīng)濟(jì)地位和城市人民的生活，抵制帝國主義的經(jīng)濟(jì)入侵；才能讓城市領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村，變農(nóng)業(yè)國為工業(yè)國，鞏固人民民主專政的政權(quán)。所以，要緊緊依靠工人階級(jí)，發(fā)揮其主觀力量；沒收反動(dòng)派的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)好現(xiàn)代工業(yè)，奠定客觀基礎(chǔ)；引導(dǎo)私營工業(yè)和手工業(yè)者積極向有利于國計(jì)民生的方向發(fā)展，創(chuàng)造良好的條件，盡快恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)。這一時(shí)期城市建設(shè)的方針是：“為工業(yè)建設(shè)、為生產(chǎn)、為勞動(dòng)人民服務(wù)，保證工業(yè)建設(shè)和工業(yè)生產(chǎn)的需要，適當(dāng)滿足勞動(dòng)人民的物質(zhì)文化生活需要。為了貫徹上述方針，還必須按照工業(yè)分布情況與工業(yè)建設(shè)速度，將人力財(cái)力用于新建和重大擴(kuò)建工業(yè)城市，和為工業(yè)迫切需要的公共事業(yè)和必不可少的文化生活福利設(shè)施上，進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)。”［18］(P440)

1978年召開的全國第三次城市工作會(huì)議指出：“城市是我國經(jīng)濟(jì)、政治、科學(xué)、技術(shù)、文化、教育的中心，在社會(huì)主義現(xiàn)代建設(shè)中起著主導(dǎo)作用。城市建設(shè)是形成和完善城市多種功能、發(fā)揮城市中心作用的基礎(chǔ)性工作。”［19］20世紀(jì)80年代以來，中國共產(chǎn)黨通過城市發(fā)展的歷史過程和我國城市建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，深化了對(duì)城市的認(rèn)識(shí)。一方面，認(rèn)為城市既是一個(gè)地理概念，也是一個(gè)政治概念和經(jīng)濟(jì)概念，“是經(jīng)濟(jì)、政治和人民的精神生活中心，是前進(jìn)的主要?jiǎng)恿Α保?0］(P306)；另一方面，認(rèn)為“我國城市建設(shè)最重要的一個(gè)教訓(xùn)，就是對(duì)城市的重要性缺乏應(yīng)有的認(rèn)識(shí)”［20］(P553)，“把城市單純地看作是工業(yè)基地。許多城市都是按照工業(yè)基地來進(jìn)行建設(shè)的，而沒有認(rèn)識(shí)到城市該具有多種功能”［20］(P554)，“把城市規(guī)劃、城市建設(shè)作為修正主義來批判，只把城市看作是工業(yè)生產(chǎn)基地”［20］(P555)，沒有把城市看作具有多種功能的區(qū)域中心。“結(jié)果，城市只是一個(gè)勁地發(fā)展工業(yè)，而不去提高它的多種功能，城市怎么能夠有生氣、有活力。”［20］(P555)

21世紀(jì)以來，尤其是黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨對(duì)城市建設(shè)的功能定位更加深化：“城鎮(zhèn)建設(shè)，要實(shí)事求是確定城市定位，科學(xué)規(guī)劃和務(wù)實(shí)行動(dòng)，避免走彎路；要體現(xiàn)尊重自然、順應(yīng)自然、天人合一的理念，依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨(dú)特風(fēng)光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁；要融入現(xiàn)代元素，更要保護(hù)和弘揚(yáng)傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈；要融入讓群眾生活更舒適的理念，體現(xiàn)在每一個(gè)細(xì)節(jié)中。”［21］

（三）建設(shè)次序由生產(chǎn)優(yōu)先到生活優(yōu)先再到生態(tài)優(yōu)先遞進(jìn)

新中國成立初期，城市建設(shè)的中心工作是恢復(fù)和發(fā)展城市生產(chǎn)，其他工作都是圍繞和服務(wù)于這一中心。1955年，全國城市建設(shè)局長(zhǎng)會(huì)議明確了城市建設(shè)的基本方針：“為工業(yè)建設(shè)、為生產(chǎn)、為勞動(dòng)人民服務(wù)，保證工業(yè)建設(shè)和工業(yè)生產(chǎn)的需要，適當(dāng)滿足勞動(dòng)人民的物質(zhì)文化生活需要。”［18］(P440)主要任務(wù)和業(yè)務(wù)范圍大都圍繞生產(chǎn)展開。1963年，全國城市工作會(huì)議明確指出：“工業(yè)生產(chǎn)，始終是城市工作的中心。商業(yè)、市政建設(shè)、文教衛(wèi)生、人民生活等方面的問題，只有在生產(chǎn)不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上，才能夠相應(yīng)地逐步得到解決，妥善地解決這些問題，反過來也必將促進(jìn)工作生產(chǎn)的發(fā)展。”［22］（P212）總的來說，這一時(shí)期的城市建設(shè)以工業(yè)生產(chǎn)為中心，通過減少消費(fèi)資料加快生產(chǎn)資料的積累，推動(dòng)社會(huì)主義工業(yè)化的發(fā)展，基本建成比較完善的國家工業(yè)化體系，實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國的轉(zhuǎn)變。但是，人民生活水平長(zhǎng)期徘徊不前，生態(tài)環(huán)境遭到巨大破壞。

改革開放初期，為了實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代，必須把城市建設(shè)提到日程上來，因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)長(zhǎng)期滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民需要。“‘骨頭’和‘肉’保持協(xié)調(diào)的比例關(guān)系，是有計(jì)劃按比例發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要方面，是基本建設(shè)中必須遵守的客觀規(guī)律。”［23］為加強(qiáng)城市建設(shè)，中央召開的全國第三次城市工作會(huì)議指出：“目前城市建設(shè)中仍然存在著很多突出問題，與發(fā)展經(jīng)濟(jì)和不斷改善人民生活的要求不相適應(yīng)。”［19］為此，“七五”期間，要重點(diǎn)建設(shè)好一批城市，以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活的社會(huì)主義新型城市。要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為搞活城市經(jīng)濟(jì)和實(shí)行對(duì)外開放的創(chuàng)造良好條件。“這些設(shè)施要作為城市建設(shè)的重點(diǎn)，使之與生產(chǎn)和各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展相適應(yīng)”，“要采取綜合治理措施，使城市普遍存在的大氣、噪聲和垃圾污染逐步得到控制和改善，重點(diǎn)城市的環(huán)境質(zhì)量有所提高”，［19］新世紀(jì)以來，基于城市建設(shè)面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，黨中央提出城市建設(shè)和發(fā)展必須堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，“按照循序漸進(jìn)、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局的原則，努力形成資源節(jié)約、環(huán)境友好、經(jīng)濟(jì)高效、社會(huì)和諧的城鎮(zhèn)發(fā)展新格局”［24］(P358)。

黨的十八大以來，為了更好地指導(dǎo)城市建設(shè)，習(xí)近平總書記就城市建設(shè)多次發(fā)表講話。針對(duì)過去城市建設(shè)中重生產(chǎn)、輕生活，重建設(shè)、輕治理，重速度、輕質(zhì)量等錯(cuò)誤思想和現(xiàn)象，以及滿足人民群眾對(duì)城市美好生活的新期待，他指出：城市建設(shè)要始終堅(jiān)持以人為中心，“努力把城市建設(shè)成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園”［12］(P88)；要進(jìn)一步統(tǒng)籌和把握好生產(chǎn)、生活、生態(tài)之間的內(nèi)在聯(lián)系和互動(dòng)規(guī)律，“實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效，生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”［12］(P88)；要進(jìn)一步完善和推動(dòng)綠色發(fā)展的體制機(jī)制,嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)保護(hù)制度，“形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式”［11］。

三、基本經(jīng)驗(yàn)

新中國的城市建設(shè)取得了世人矚目的巨大成就，總結(jié)其歷史經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于推進(jìn)新時(shí)代我國城市建設(shè)，建設(shè)和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，探索和揭示中國特色城市建設(shè)和發(fā)展規(guī)律具有重要意義。

（一）領(lǐng)導(dǎo)力量：必須始終堅(jiān)持黨對(duì)城市建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)

“中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。”［25］(P43)中國共產(chǎn)黨作為國家的最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，是在中國革命、建設(shè)和改革發(fā)展的偉大歷史征程中確立的，因此，“各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面都必須堅(jiān)定自覺堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”［25］(P21)。可以說，沒有中國共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，新中國城市建設(shè)就不可能在百廢待興中恢復(fù)發(fā)展，在艱難曲折中砥礪前進(jìn)，在停滯徘徊中奮起直追，在改革開放中綻放光彩，在新的時(shí)代走向世界。堅(jiān)持和加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)新時(shí)代城市建設(shè)不斷發(fā)展，保持社會(huì)主義方向不斷前行，確保現(xiàn)代化城市建設(shè)具有中國特色的根本保證。只有堅(jiān)持和加強(qiáng)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，新中國城市建設(shè)才能始終保持正確的方向不斷前行。

堅(jiān)持黨對(duì)城市建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，最根本的是要充分認(rèn)識(shí)城市和城市建設(shè)在中國特色社會(huì)主義偉大事業(yè)中的重要地位和作用。新中國城市建設(shè)之所以出現(xiàn)曲折發(fā)展和停滯徘徊，一個(gè)很重要的原因就是對(duì)城市和城市建設(shè)在黨和國家事業(yè)發(fā)展中的地位和作用認(rèn)識(shí)出現(xiàn)了偏差和錯(cuò)誤。新時(shí)代，我們要深刻地認(rèn)識(shí)到“城市是我國經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等方面活動(dòng)的中心”［10］，在中國特色社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展中占有極其重要的地位。城市建設(shè)是中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎，推動(dòng)中國特色社會(huì)主義不斷向前發(fā)展。歷史和現(xiàn)實(shí)已經(jīng)證明，中國共產(chǎn)黨是推動(dòng)新中國城市建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)力量，是新中國城市建設(shè)的主導(dǎo)者、謀劃者和推動(dòng)者，在新中國城市建設(shè)中處于絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)核心。

（二）指導(dǎo)思想：必須始終堅(jiān)持以馬克思主義為指導(dǎo)

“指導(dǎo)思想是一個(gè)政黨的精神旗幟……中國共產(chǎn)黨之所以能夠完成近代以來各種政治力量不可能完成的艱巨任務(wù)，就在于始終把馬克思主義這一科學(xué)理論作為自己的行動(dòng)指南，并堅(jiān)持在實(shí)踐中不斷豐富和發(fā)展馬克思主義”［25］(P33)，成為指導(dǎo)和推動(dòng)新中國城市建設(shè)和發(fā)展的強(qiáng)大理論武器。社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，我們黨以毛澤東思想為指導(dǎo)，以工業(yè)生產(chǎn)建設(shè)為中心，探索和推動(dòng)了社會(huì)主義的城市建設(shè)和發(fā)展。改革開放以來，我們黨以鄧小平理論等重要思想為指導(dǎo)，對(duì)外實(shí)行開放加快沿海地區(qū)城市建設(shè)，對(duì)內(nèi)實(shí)行改革推動(dòng)中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展，實(shí)施“優(yōu)先發(fā)展東部沿海地區(qū)”“西部大開發(fā)”“振興東北老工業(yè)基地”“促進(jìn)中部地區(qū)崛起”等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，開創(chuàng)和推動(dòng)了中國特色社會(huì)主義城市建設(shè)和發(fā)展。黨的十八大以來，以習(xí)近平為核心的黨中央站在歷史發(fā)展的新方位，把馬克思主義基本原理與新時(shí)代中國具體國情相結(jié)合，產(chǎn)生和形成了習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想。

新時(shí)代以來，我們黨以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義為指導(dǎo)，認(rèn)真學(xué)習(xí)和貫徹落實(shí)黨中央對(duì)城市建設(shè)和發(fā)展的新理念、新思想、新戰(zhàn)略，有力地推動(dòng)了中國特色社會(huì)主義的城市建設(shè)和發(fā)展。歷史和現(xiàn)實(shí)已經(jīng)證明，只有堅(jiān)持馬克思主義對(duì)城市建設(shè)的指導(dǎo)，才能結(jié)束曲折、停滯與徘徊的階段，糾正各種片面、錯(cuò)誤和極端的思想，確保城市建設(shè)沿著中國特色社會(huì)主義的方向向前發(fā)展。

（三）發(fā)展方向：必須始終堅(jiān)持社會(huì)主義的發(fā)展方向

“社會(huì)主義的本質(zhì)，是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削、消除兩極分化，最終達(dá)到共同富裕。”［26］(P373)“保證勞動(dòng)者物質(zhì)文化生活水平的不斷提高，是社會(huì)主義城市的基本特征。”［27］新中國的城市建設(shè)與其他國家的城市建設(shè)相比，最大的區(qū)別就是其性質(zhì)是社會(huì)主義的城市，其建設(shè)是在社會(huì)主義制度下進(jìn)行的建設(shè)，其發(fā)展方向必然是社會(huì)主義的方向。在社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，我國的城市建設(shè)根除了資本主義城市的存在根基，揚(yáng)棄了資本主義城市的剝削本質(zhì)，始終堅(jiān)持為勞動(dòng)人民的利益服務(wù)，沿著社會(huì)主義的方向不斷前進(jìn)。

改革開放以來，我國城市建設(shè)始終堅(jiān)持社會(huì)主義的發(fā)展方向，在不斷深化改革和擴(kuò)大對(duì)外開放的歷史進(jìn)程中開辟了中國特色社會(huì)主義道路，建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，有力地推進(jìn)了城市建設(shè)的繁榮發(fā)展，取得了巨大成就。與此同時(shí)，避免了城市建設(shè)和發(fā)展的兩極分化，實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)籌推進(jìn)、協(xié)同發(fā)展、共同進(jìn)步。進(jìn)入新時(shí)代，城市建設(shè)在習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的指導(dǎo)下不斷向前發(fā)展，從建設(shè)區(qū)域城市到建設(shè)區(qū)域城市群，從建設(shè)傳統(tǒng)城市到建設(shè)新型城市，城市建設(shè)迎來了歷史發(fā)展的最好機(jī)遇。歷史和現(xiàn)實(shí)已經(jīng)證明，城市建設(shè)只有堅(jiān)持社會(huì)主義的發(fā)展方向，才能克服資本主義社會(huì)城市的弊端，解放和發(fā)展生產(chǎn)力，消滅大城市對(duì)小城市、城市對(duì)鄉(xiāng)村的剝削現(xiàn)象，消除城市間、城鄉(xiāng)間的兩極分化，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合和人的自由全面發(fā)展。

（四）原則立場(chǎng)：必須始終堅(jiān)持“人民城市為人民”

人民群眾既是城市建設(shè)的落腳點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)，也是評(píng)判城市建設(shè)的根本標(biāo)準(zhǔn)和唯一標(biāo)尺。新中國成立前夕，毛澤東在談到城市建設(shè)要以恢復(fù)和發(fā)展城市生產(chǎn)為中心時(shí)指出，要努力地學(xué)會(huì)和管理生產(chǎn)工作，盡快恢復(fù)和發(fā)展城市生產(chǎn)并取得成效，如果不能“首先使工人生活有所改善，并使一般人民的生活有所改善，那么我們就不能維持政權(quán)，我們就會(huì)站不住腳，我們就會(huì)要失敗”［16］(P1428)。社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，全國第二次工作會(huì)議的報(bào)告中指出：“我們的城市，是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的，面向農(nóng)村的、城鄉(xiāng)結(jié)合的社會(huì)主義城市。它是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民、鞏固和發(fā)展工農(nóng)聯(lián)盟的重要陣地。”［28］(P304)城市工作要為工業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，為城市人民生活服務(wù)，更好地為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，為農(nóng)村人民生活服務(wù)。

新時(shí)代，面對(duì)城市工作的新形勢(shì)和人民群眾的新期待，習(xí)近平指出，做好城市工作，推進(jìn)城市建設(shè)，必須“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持人民城市為人民。這是我們做好城市工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”［12］(P78)。在城市建設(shè)過程中必須堅(jiān)持以人為核心，規(guī)劃好、建設(shè)好、管理好與人民群眾生產(chǎn)、生活息息相關(guān)的民生工程和市政工程，不斷滿足人民群眾對(duì)城市美好生活的需要，把人民群眾是否滿意，生活是否方便，作為城市建設(shè)好與不好的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。歷史和現(xiàn)實(shí)已經(jīng)證明，城市建設(shè)只有始終堅(jiān)持“人民城市為人民”的原則立場(chǎng)，城市建設(shè)才能不斷滿足人民群眾的生產(chǎn)和生活需要，才能筑牢城市建設(shè)和發(fā)展的根基，獲得城市建設(shè)和發(fā)展的動(dòng)力。

（五）依靠力量：必須始終堅(jiān)持“人民城市人民建”

人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是城市建設(shè)的依靠力量。毛澤東在七屆二中全會(huì)上明確指出，在城市斗爭(zhēng)和建設(shè)中，我們必須緊緊依靠工人階級(jí)，團(tuán)結(jié)和爭(zhēng)取一切可以團(tuán)結(jié)的力量，向著革命的對(duì)象，包括帝國主義者、官僚資產(chǎn)階級(jí)和國民黨反動(dòng)派進(jìn)行堅(jiān)決的斗爭(zhēng)并取得勝利。“同時(shí)即開始著手我們得建設(shè)事業(yè)，一步一步地學(xué)會(huì)管理城市，恢復(fù)和發(fā)展城市中的生產(chǎn)事業(yè)。”［16］(P1428)社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，我們進(jìn)一步明確了城市工作的總路線：“依靠工人階級(jí)，團(tuán)結(jié)知識(shí)分子，爭(zhēng)取團(tuán)結(jié)盡可能多的民族資產(chǎn)階級(jí)，來和帝國主義、封建主義、官僚資本主義作斗爭(zhēng)。”［29］(P204)“由于全黨同志實(shí)事求是地正視困難，依靠工人階級(jí)、依靠農(nóng)民群眾，同心協(xié)力地同困難作斗爭(zhēng)，我們?cè)诔鞘泄ぷ髦袕谋粍?dòng)轉(zhuǎn)入主動(dòng)比原來設(shè)想的要快的得多。”［30］(P154)

改革開放以來，隨著城市建設(shè)市場(chǎng)化，“城建資金完全靠國家包下來是不現(xiàn)實(shí)的。可行的辦法，就是千方百計(jì)地動(dòng)員群眾，實(shí)現(xiàn)人民城市人民建。城市建設(shè)是人民的事情，應(yīng)該大家來辦。國家?guī)ь^，大家來辦，這個(gè)方針是行得通的”［20］(P558)。進(jìn)入新時(shí)代,習(xí)近平指出：“市民是城市建設(shè)、城市發(fā)展的主體。”［12］(P92)在城市建設(shè)和管理中，要充分尊重人民群眾的主體地位，保護(hù)和落實(shí)市民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，鼓勵(lì)大家通過不同途徑、各種方式積極參與城市建設(shè)和管理，讓人民群眾成為城市建設(shè)的設(shè)計(jì)師和主力軍。歷史和現(xiàn)實(shí)已經(jīng)證明，城市建設(shè)只有始終堅(jiān)持“人民城市人民建”，城市建設(shè)才能真正實(shí)現(xiàn)共治共管、共建共享。

（六）基本方針：必須始終堅(jiān)持“圍繞中心服務(wù)大局”

圍繞中心服務(wù)大局，是城市建設(shè)必須始終堅(jiān)持的基本方針。1949年，鄧子恢在中共武漢市代表大會(huì)上作的《華中城市建設(shè)新方針》的報(bào)告中，論述了“為什么工業(yè)化是城市建設(shè)的基本方針？”因?yàn)椤爸挥腥绱耍拍芡瓿蓢夜I(yè)化的偉大計(jì)劃；只有如此，才能使城市走向繁榮發(fā)展，最后解決失業(yè)問題；只有如此，才能廉價(jià)供應(yīng)農(nóng)民生產(chǎn)必需品，高價(jià)收購農(nóng)產(chǎn)品，以提高農(nóng)民生產(chǎn)力和購買力，才能按照工業(yè)方法改進(jìn)農(nóng)業(yè)，領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民走向集體化，最后消除農(nóng)民貧困的根源；也只有如此，今天才能建設(shè)鞏固的國防，保證中華民族的真正獨(dú)立，將來才能最后進(jìn)入社會(huì)主義”［31］(P242)。

改革開放以來，城市建設(shè)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，經(jīng)濟(jì)建設(shè)以城市建設(shè)為依托，兩者在中國特色社會(huì)主義的偉大實(shí)踐中互動(dòng)融合，相輔相成。可以說沒有經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，就沒有城市建設(shè)的繁榮；沒有城市建設(shè)的繁榮，就沒有經(jīng)濟(jì)建設(shè)的成就。歷史和現(xiàn)實(shí)已經(jīng)證明,城市建設(shè)只有始終堅(jiān)持“圍繞中心服務(wù)大局”的基本方針，才能實(shí)現(xiàn)黨確定的階段性目標(biāo)，完成歷史賦予的任務(wù)，才能實(shí)現(xiàn)人民富裕，國家富強(qiáng)，才能實(shí)現(xiàn)建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國和中華民族偉大復(fù)興的共同理想和共產(chǎn)主義的遠(yuǎn)大理想。