環境損害賠償試行之后

郭煦

近日，備受社會關注的江蘇省人民政府訴安徽海德公司生態環境損害賠償案，泰州市中級人民法院作出一審判決，被告安徽海德公司向原告賠償環境修復費等費用5482.85萬元。省級人民政府為訴訟主體起訴企業生態環境損害賠償案，這在全國還是首例。

法院判決書顯示，海德公司營銷部經理楊峰于2014年5月將公司在生產過程中產生的102.44噸廢堿液，交給沒有處置危廢物資質的李宏生等人，孫志才、丁衛東等人先后分多次將廢堿液排入長江和新通揚運河，嚴重污染環境，導致靖江和興化市城區飲用水源中斷取水。

法院審理認為，本案環境污染事件造成靖江、興化市區及周邊城鎮居民生活用水停水幾十個小時，嚴重威脅了群眾的正常生產生活。特別嚴重的是，這次環境污染事件發生在長江休漁期。被告違法處置廢堿液也給長江水環境、魚類資源、生態服務功能造成了巨大損失。海德公司將生產過程中產生的廢堿液交給沒有資質的個人進行處置，應視為在防范污染物對環境污染損害上的不作為，這種不作為與環境污染損失結果之間存在法律上的因果關系，應當對由此產生的損害結果承擔賠償責任。

據了解，在江蘇泰州這次環境污染事件中，楊峰以及一些往江河里偷排廢堿液的違法犯罪人員和兩個不法企業參與其中，早在2015年11月17日，泰州市姜堰區人民法院已經對犯污染環境罪的19名被告人和2個被告企業做出刑事判決。

《小康》記者了解到，最高人民法院正在積極推動環境資源案件歸口審理，環境資源刑事、民事、行政案件由專門審判機構或者專業審判團隊審理，發揮環境資源審判合力，通過專業化的環境資源審判落實最嚴格的源頭保護、損害賠償和責任追究制度。

環境有價，損害擔責

2017年12月18日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《生態環境損害賠償制度改革方案》（下稱《方案》），明確自2018年1月1日起在全國試行生態環境損害賠償制度。

長期以來，在環保領域，“企業污染，群眾受害，政府買單”的困局一直存在。損害生態環境就要付出代價，這無疑是此次在全國試行生態環境損害賠償制度的首要目的。

根據這份《方案》規定的原則，其中之一就是“環境有價，損害擔責”。《方案》稱，這是體現環境資源生態功能價值，促使賠償義務人對受損的生態環境進行修復。生態環境損害無法修復的，實施貨幣賠償，用于替代修復。賠償義務人因同一生態環境損害行為需承擔行政責任或刑事責任的，不影響其依法承擔生態環境損害賠償責任。

此外，生態環境損害發生后，賠償權利人組織開展生態環境損害調查、鑒定評估、修復方案編制等工作，主動與賠償義務人磋商。磋商未達成一致，賠償權利人可依法提起訴訟。

最高人民法院與最高人民檢察院早于2006年6月、2013年6月和2016年12月發布《辦理環境污染刑事案件司法解釋》，通過“環責入刑”明確污染責任人的法律責任;而各項環保法律法規也對造成污染的企業和個人明確了相應的行政處罰。然而值得注意的是，環境污染影響范圍廣、治理成本高。“環責入刑”只追究責任主體的刑事責任;行政罰款也遠遠無法涵蓋生態環境修復的成本。面對高額的治理修復成本，往往只能由公共財政資金承擔。由此，就形成了“企業污染，群眾受害，政府買單”的局面，不利于形成污染防治和生態保護修復的內在動力，也不利于及時、有效地修復環境污染和生態破壞。

《方案》正式印發后，進一步強調了“污染擔責”的原則。業界分析，這只是建立和完善相關制度體系的第一步，下一步還須進步探索公眾參與的途徑與機制、完善跨區域賠償管理方法、明確損害認定和賠償責任的評估標準與方法等。

其實，2015年1月1日起施行的《環保法》第64條已明確了“污染擔責”的原則;而2015年9月中共中央、國務院發布的《生態文明體制改革總體方案》第39條也強調，要“嚴格實行生態環境損害賠償制度”。

中辦和國辦在2015年發布《生態環境損害賠償制度改革試點方案》，在吉林、山東、江蘇、湖南、重慶、貴州、云南7個省市開展了生態環境損害賠償制度改革試點工作。

在試點方案的基礎上，此次印發的《方案》明確“磋商前置”，即生態環境損害賠償磋商是訴訟的前置條件。

賠償權利人與賠償義務人經過磋商，達成賠償協議。這份經過磋商達成的賠償協議，可以向人民法院申請司法確認。經司法確認后，如果賠償義務人不履行或不完全履行的，賠償權利人可以向人民法院申請強制執行。這將賦予賠償協議強制執行效力，促進賠償協議落地。

按照《方案》的要求，造成“較大級”以上突發環境事件，或在重點生態功能區或禁止開發區發生環境損害事件，以及其他嚴重影響生態環境后果的，由違反法律法規、造成損害的單位和個人執行環境修復，并承擔相應賠償責任。賠償范圍包括污染清除、生態環境修復、生態功能階段性損失和永久性損害補償，以及賠償調查、鑒定評估等其他相關費用。賠償責任通過司法訴訟的形式確定，地級及以上政府作為人民群眾的代理人，負責提起訴訟，并負責監督和落實生態環境修復和賠償資金的使用。

《方案》明確提出授權地級及以上政府作為賠償權利人，很大程度上下放了索賠責任，能夠提升索賠的積極性與實效性。在此基礎上，探索公眾參與的途徑和機制，如允許由符合條件的社會公眾、非政府組織發起賠償訴訟，將有助于形成更為直接的、激勵相容的制度體系，進一步強化生態環境損害賠償制度的效果。

據了解，環境污染的損害往往具有較為廣泛的影響范圍，如跨流域的水污染、地下水污染，以及具有強擴散性的大氣污染等。當環境損害涉及多個地市，甚至跨省時，如何發起生態環境損害賠償訴訟，多個權利主體之間如何協調，以及賠償資金、修復責任的分配，都需要明確細化的操作規則和指引。

事實上，我國環境公益訴訟最早在2003年已有先例，但至今未能形成系統性的影響。缺乏對生態環境損害責任的認定，以及賠償責任的評估標準與方法，是導致每一起公益訴訟均曠日持久，并伴隨重重爭議的核心原因。生態環境損害賠償制度同樣援引司法訴訟程序，因此面臨著同樣的問題。《方案》提出要完善訴訟規則和損害鑒定評估，并加強生態環境損害賠償資金管理。而這也將是生態環境損害責任制度下一步完善的重點內容。

試點探索見成效

一個事實是，在此次《方案》出臺前，各試點省份積極制定相關制度，取得了可喜成效。

2017年4月26日，由江蘇省人民政府、江蘇省環保聯合會訴德司達（南京）染料有限公司環境污染責任公益訴訟糾紛一案，在南京市中級人民法院開庭審理。這是江蘇省政府首次以賠償權利人身份提起生態環境損害賠償訴訟。

2013年9月至2014年5月，被告德司達（南京）染料有限公司違法傾倒廢酸污染大面積水域。最終該企業在被揚州市中級人民法院二審判處罰金人民幣2000萬元的基礎上，又被判賠2400多萬元。

過去三年試點中，江蘇省將生態環境損害賠償制度改革作為全省生態文明體制改革的重點內容加以推進，并結合實際制定《江蘇省生態環境損害賠償制度改革試點工作實施方案》，明確試點的總體要求、主要內容和保障措施。相關方案同時明確，省政府是江蘇省行政區域內生態環境損害賠償權利人。受省政府委托，環境保護、國土資源、住房城鄉建設、水利、農業、林業等部門根據職責分工，負責相關損害的索賠。

試點啟動后，江蘇省生態環境廳、省海洋與漁業局、省政府法制辦和常州市武進區環保局先后辦理德司達（南京）染料有限公司水環境污染損害賠償案、無錫尚品石油有限公司傾倒廢油渣造成土壤污染損害賠償案、洪澤湖非法捕撈螺螄導致水生態環境損害賠償案。

江蘇省的諸多探索，都被國家層面吸納。比如，江蘇省探索的與環境公益訴訟銜接、強化司法保障的機制;以代表、委托等方式指定相關部門開展賠償工作，集中解決索賠工作授權的問題;在規范環境損害鑒定評估體系、明確賠償資金管理措施等方面，形成可供全國試行借鑒的經驗。

山東省作為全國開展生態環境損害賠償制度改革的7個試點省市之一，有關生態環境損害賠償案件的審理亦穩步推進。記者從山東省高院獲悉，經省政府授權，山東省生態環境廳已經提起兩起生態環境損害賠償案件。一件是省生態環境廳訴山東天一環保科技投資有限公司環境污染損害賠償糾紛案，案件在上訴過程中;另一件是省生態環境廳訴山東金誠重油化工有限公司、山東弘聚新能源有限公司非法傾倒危險廢物致害一案，一審已經開庭，但尚未裁判。

與此同時，有關生態環境損害賠償的制度建設也正在加快。據介紹，2017年7月山東省高院與省財政廳、省環保廳（后跟名為生態環境廳）聯合出臺《山東省生態環境損害賠償資金管理辦法》。按照管理辦法的規定，省市政府提起的生態損害賠償案件、環境公益訴訟案件以及賠償義務人自愿支付的賠償金等可以支付進賬戶，賠償金屬于省級政府非稅收入，納入省級財政預算管理。某一案件或事件獲得的賠償金原則上用于該污染事件的生態修復，不可修復或無必要修復的，可以用于其他方面，確保專款用于受損生態環境的修復。目前山東各市財政部門已為各市法院指定了專項資金執收編碼，相關賠償款項可以直接繳納進資金賬戶，第一筆賠償金已經繳入賬戶。

山東省環保廳副廳長姚云輝介紹，到2020年，山東省將在全省構建起責任明確、途徑暢通、技術規范、保障有力、賠償到位、修復有效的生態環境損害賠償制度，加快推進生態山東建設。

試點期間，山東省探索建立生態環境損害賠償磋商工作機制，構建通過磋商方式解決問題的“快車道”;出臺全國第一份關于審理此類案件的指導性意見，實現與司法程序的有效銜接;出臺全國第一份省級生態環境損害賠償資金管理辦法，保障對受損生態環境的有效修復。

生態環境損害鑒定評估是生態環境損害賠償的重要一環，是賠償權利人提出索賠的主要依據。試點以來，山東省積極將環境損害司法鑒定納入統一登記管理，推動司法鑒定機構擴容納新。2017年6月，山東省公開遴選了61名專家，納入全省環境損害司法鑒定機構登記評審專家庫。2017年11月，省司法廳、環保廳（后跟名為生態環境廳）聯合印發文件，明確全省環境損害司法鑒定實驗室及儀器設備配置標準。

據了解，目前，山東省環境保護科學研究設計院有限公司等5家機構已取得山東省環境損害類司法鑒定許可證，業務范圍覆蓋污染物性質鑒定、空氣污染環境損害鑒定等5個專業，共有73名執業鑒定人從業，滿足當前全省生態環境損害鑒定評估工作需要，為生態環境損害賠償提供技術保障。

為此，山東省生態環境廳專門印發通知，要求各地將改革工作進展情況填報“生態環境損害賠償制度改革報送系統”，自2018年第三季度開始，每季度通報全省生態環境損害賠償制度改革工作進展，包括各市制定實施方案、成立改革工作領導小組、制定配套文件、開展案例實踐等情況，以此督促各市加快制度改革進程，確保到2020年，在全省構建完善生態環境損害賠償制度體系，真正做到“環境有價，損害擔責”。

待解難題 生態環境損害賠償制度在執行中面臨的最大困難可能是鑒定評估。有關專家認為，損害賠償方面，長期累積的污染、涉及多家企業的污染，很難評估。

配套制度亟待完善

“生態環境損害賠償制度改革試點之前，當生態環境受到破壞時，賠償責任主體不明確。如今，對賠償責任進行了明確，可以保證被破壞的生態環境有足夠的資金來進行后續的生態修復，變‘政府買單為‘污染企業買單。”江蘇省生態環境廳政策法規處副處長賀震此前在接受媒體采訪時表示，上述案件表明了江蘇重拳打擊環境違法行為的鮮明態度，同時，進一步在實踐中健全生態環境損害賠償制度已成必然之勢。

事實上，試點期間，客觀上存在著“兩難境地”。“一邊是省里對環境損害案件的重視程度不斷提高，受理案件數量不斷增加;另一邊是生態環境損害賠償范圍、責任主體、索賠主體和損害賠償解決途徑落實需要耗費大量時間。”江蘇省高級人民法院環境資源審判庭副庭長陳迎說，有時案件發生在地方，待省有關部門開展調查取證時，污染程度界定已在時間上打了折扣。這在對大氣和水等流動介質的污染調查中尤為突出。

據《小康》記者了解到，提請十三屆全國人大常委會審議的民法典各分編草案，增加規定了生態環境損害的懲罰性賠償制度，明確侵權人故意違反國家規定損害生態環境的，被侵權人有權請求相應的懲罰性賠償，同時還明確生態環境損害的修復和賠償制度。

根據草案，損害生態環境，能夠修復的，法律規定的機關或者組織有權請求侵權人承擔修復責任。侵權人在期限內未修復的，法律規定的機關或者組織可以自行或者委托他人進行修復，所需費用由侵權人承擔。無法修復的，侵權人應當依法賠償損失。

有關專家表示，好的制度需要嚴格執行，也需要配套制度的完善。據了解，在前期試點過程中，7省市共辦理27個案件，涉案總金額約4億元，推動了造成生態環境損害的違法者足額承擔賠償責任，為生態環境損害賠償制度全國試行提供了寶貴經驗，為生態環境損害賠償制度的構建，提供了可借鑒、可復制的制度儲備。截至目前，七個試點省市相對較少的案件數量，一定程度上影響了生態環境損害賠償制度的效果。

除此之外，讓生態環境損害賠償制度順利運轉，還需進一步完善環境損害鑒定技術和制度、環境污染強制責任保險制度以及用于國家承擔兜底責任的生態環境損害修復基金制度等，以發揮合力。通過一系列的制度力量，讓潛在的污染者感受到強大的威懾，也讓公眾感受到政府保護環境的誠意和力度。

有關專家認為，生態環境損害賠償制度在執行中面臨的最大困難可能是鑒定評估。“損害賠償方面，長期累積的污染、涉及多家企業的污染，很難評估。”

據《小康》記者了解，2018年7月6日，司法部、生態環境部聯合發布《環境損害司法鑒定機構登記評審細則》（下文簡稱《細則》），明確了行政機關如何對申請從事環境損害司法鑒定業務的申請人進行評審。

可以說，環境損害司法鑒定為法院個案審判提供專業性意見，有助于法官確定生態環境損害的類型和大小、賠償金額以及修復方案，是推動生態環境修復、實現損害擔責原則的專業保障。

此次出臺的這一細則，明確了有資格從事環境損害司法鑒定業務機構的“出爐”過程。《細則》顯示，在收到申請人提交的申請材料后，根據審查情況，省級司法行政機關按照法定時限出具受理或不受理決定書。決定受理的，應在5個工作日內組織專家開展評審工作。

評審的主要內容是對專業人員的專業技術能力進行考核，實地查看工作場所和環境，核查申請人的管理制度和運行情況，實驗室的儀器設備配置和質量管理水平，現場進行勘驗和評估;也可以根據需要增加其他評審內容。