杜特爾特對華政策不可避免地存在“另一面”

王迎暉

菲律賓總統杜特爾特已經執政兩年了。兩年來，他實施和鞏固了對外平衡的“大戰略”，左右逢源地提升、維持了與中美兩個大國的關系，同時在南海問題上靈活務實、穩中求進，為菲律賓自身的發展創造了較為有利的周邊安全環境。

中菲關系的實質發展

杜特爾特上臺后，立即調整阿基諾三世時期的“倚美制華”戰略，推動中菲關系迅速實現轉圜。兩年來，中菲在基建、禁毒、反恐、海上共同開發等領域開展了廣泛的合作。杜特爾特數次訪華，還安排執政黨成員到中國學習，借鑒中國的治理經驗。

2018年，中菲關系進入“鞏固提升”期。11月習近平主席歷史性訪菲，兩國建立“全面戰略合作關系”，簽署29項雙邊合作協議，其中大部分是推動中國“一帶一路”倡議和菲律賓“2040愿景”戰略對接的基礎設施合作項目，最大亮點則是兩國簽訂《關于油氣開發合作的諒解備忘錄》。杜特爾特一直在積極推動中菲南海共同開發，提出在爭議區“共同擁有”資源，希望藉此實現雙方南海合作突破。

兩國在安全領域的合作不斷深化。2017年馬拉維反恐戰斗期間，中國向菲捐贈了價值3.7億比索（約合5000萬元人民幣）的武器裝備，包括M-Port突擊步槍、彈藥和狙擊步槍等。杜特爾特給予中國使用他的家鄉達沃市空軍基地和港口的權利。目前兩國正討論進一步開展安全合作的意向，包括商談總價值5億美元的防務合同。習主席訪菲期間，兩國也就拓展在反恐、人道救援、減災、維和等領域的安全合作達成共識。

可以看出，杜特爾特為推動中菲關系起到了非常積極的作用。一方面，他對中國有發自內心的好感，其外祖父就是中國移民。另一方面，也是更重要的，杜特爾特明白菲律賓當務之急是恢復和發展經濟，尤其是加快基礎設施建設，而中國是“唯一能幫到菲律賓的國家”。從此意義上講，兩年來菲律賓對華關系的改善是切實出于其國家利益需要的。

菲美同盟的逐步恢復

但是，杜特爾特的“親華”政策也面臨來自國內親美勢力和反對派的較大壓力。隨著2019年菲律賓中期選舉的臨近，為取得不同派別團體和民眾的支持，杜特爾特政府已開始更多擺出在中美之間求取“平衡”的姿態。

2018年菲對外關系的最大變化就是對美關系的回調，這一點在防務領域表現得最為突出。3月到5月，美軍兩艘艦船在菲停靠。5月13日，美軍將一架“掃描鷹”無人機交付菲空軍，以助其加強情報監視和偵察能力。9月底，菲國防部長洛倫扎納與美國防部長馬蒂斯、國務卿蓬佩奧舉行高級別對話。10月初，美軍印太司令部總司令戴維森訪菲。

2018年還見證了菲美南海聯合軍事演習的回歸。5月，菲美進行了第34次“肩并肩”聯合軍事演習，規模較上年擴大了60%，基本恢復到原有水平，雙方共8000名軍人共同進行了兩棲登陸、城市地形聯合作戰、合成兵種實彈演習。兩軍還進行了指揮控制領域的專家主題交流活動，并且恢復了針對南海的模擬演習。演習也邀請了澳大利亞軍隊和日本自衛隊參加，旨在加強四國安全合作。10月，菲美日三國進行了“海上戰士合作”聯演。

菲美恢復和提升防務合作和聯合演習，是菲現實政治的需要，也體現了杜特爾特的“平衡術”。一方面，菲美同盟作為雙邊條約規定的國與國特殊關系形態已存在70多年，始終是菲國家安全的支柱。杜特爾特并沒有權力從法律上廢除菲美同盟。另一方面，菲在軍隊現代化建設方面仍需要美國的幫助。杜特爾特上臺之初對美國屢屢出言不遜，一方面是出于對美國干涉菲內政行為的發自內心的不滿，另一方面也是為了盡快實現對華、對美平衡外交。

2018年10月18日，中國—菲律賓南海問題雙邊磋商機制（BCM）第三次會議在北京舉行。

事實上，從2017年底開始，杜特爾特對美國的態度已經開始變化。11月，他作為東盟系列峰會的東道主和特朗普見面，在有特朗普參加的東盟50周年紀念晚宴上專門為其獻唱“情歌”《你是我的光》。此前9月，杜特爾特在訪問以色列時表示因曾咒罵美國前總統奧巴馬而要向其道歉。他本來一直表示任內不會訪問“令人討厭的美國”，最近卻改口說“成行只是時間問題”。

靈活務實的南海政策

杜特爾特上任后大幅調整南海政策裁決結果，淡化并擱置南海仲裁案，主張與中國通過雙邊談判處理分歧問題，在很大程度上改變了依靠美國為其主張站臺的做法。

杜特爾特的南海政策思路是，有關爭議并非菲律賓與中國關系的全部，可以暫時擱置爭端，把重心挪回到推進兩國關系發展并推進南海共同開發上去。兩年多來，菲在南海問題上采取了與中國恢復合作、加強對話的態度。2017年菲律賓接任東盟輪值主席國，并沒有利用這一身份糾集其它東盟國家對所謂的“南海軍事化”問題發動針對中國的外交攻勢，而是與中國啟動了南海問題雙邊磋商機制并舉行了多輪磋商。2018年，杜特爾特在多邊場合繼續“示好”中國，公開表示弱小的聲索國應該“順從和謙卑”，以換取中國在南海的“仁慈”，外部大國“最好不要碰”南海問題，也不再討論仲裁案。

杜特爾特非常清醒地意識到，處理南海問題要想有出路，只能依靠同中國進行對話。因此，他采取“直接對話”和“安靜外交”的策略，目前看大獲成功，不僅南海局勢重新穩定下來，不再對他處理國內事務構成大的干擾，而且菲方也從復蘇的中菲合作中獲得了有利于自身經濟改善的實際好處，尤其是在可以立竿見影的基礎設施建設領域獲得了大量投資和援助。

但菲方暫時擱置南海爭議，并不代表其放棄了在南海問題上的固有主張。無論是出于對菲國內民族主義情緒的顧忌，還是為了維護執政合法性需要，杜特爾特作為總統都無法做出大的“讓步”。實際上，菲律賓從未停止在南海的“靜悄悄行動”。2018年，菲律賓開始在其非法占據的中業島、費信島、西月島、南鑰島上修建燈塔、維修機場，近期還表示要在中頁島上建氣象站，而這些都是在阿基諾三世執政時沒有做到的。

另一方面，菲國內始終有聲音反對杜特爾特的南海政策，這主要來自軍界保守派和政治反對派以及一些媒體、學術團體。菲副總統羅布雷多和最高法院大法官卡皮奧在2018年8月帶頭反對杜特爾特的南海政策，阿基諾三世也加入進來，指責杜特爾特為“迎合”中國意欲放棄菲在南海的“權益”。菲民眾對南海的“主權訴求”仍然強烈，民調顯示目前仍有73%的菲律賓人要求總統根據2016年仲裁案結果聲索菲律賓的“主權權利”，近九成民眾要求從中國手中“奪回”黃巖島和美濟礁，大部分菲律賓人對中國的看法仍較負面，認為中國仍經常對赴黃巖島附近海域作業的菲漁民進行“襲擾”。2018年5月，菲媒體曾熱炒中國應在南海遵守“三條紅線”（不對黃巖島進行吹填作業、不在菲近海單方面開采資源、不在南海對菲軍隊采取“脅迫性”的行動）的論調。菲軍界近來越來越強調要依托“憲法賦予的職責”保護好國家在南海的“主權”和“領土完整”，要求政府對中國采取強硬立場。對于中菲在南海重啟共同開發的共識，部分菲律賓人擔心可能導致“中國斷續線合法化”，甚至事實否定仲裁案裁決。

為了安撫、平衡反對派和軍方的壓力，杜特爾特在南海問題上的言辭出現了一定程度的前后矛盾。2018年8月，杜特爾特敦促中國“調整”自身行為并停止“襲擾”菲在南海的監視行動，聲稱中國“不能靠人工島嶼來聲索海域和空域”。他最近還在出席軍方儀式時表示，與中國加強交往“只是地緣政治的玩法，我會向你們解釋為何要對中國采取這種態度”。

“杜特爾特”主義效應顯現

杜特爾特執政兩年，被冠以“杜特爾特主義”的執政綱領已經比較清晰。

首先，杜特爾特治下的菲律賓全面回歸“大國平衡”。一方面，通過維持菲美同盟繼續獲取美國對其軍事現代化的支持，同時警告美國不要干涉菲內部事務。另一方面，緩和與中國關系以換取大量經濟援助和投資，搭上“一帶一路”快車，以獲得可持續的發展助力。

杜特爾特的“大國平衡”與其它東盟國家實施的“大國平衡”并沒有太大差別，同樣意味著與所有大國保持良好關系，盡量不去利用一個大國反對另一個大國。從2017年的“疏美親華”到2018年的“兩翼共進”，杜特爾特希望為菲律賓的安全穩定和經濟騰飛尋獲更全面的外部依托，最終避免其國內執政地位的下滑。

杜特爾特是一個民族主義者，奉行國家利益至上和獨立自主外交。從杜特爾特上臺后的種種表現看，“杜特爾特主義”的實質是民族主義，通過振興經濟發展、加強社會治理和大國平衡來實現。

杜特爾特更是一個現實主義者，長期擔任地方主官的經歷塑成了他注重民生、注重實效、務實肯干的特點。他懂得菲律賓當前的最大需要是什么、菲律賓人的基本訴求是什么，所以在促進經濟發展和恢復社會秩序方面敢于采取鐵腕政策，包括強勢禁毒、強力反恐，用實績掃除菲律賓的亂象，贏得百姓的信任和擁戴。可以說，杜特爾特的經濟、外交、安全政績在兩年內超過了前幾任總統。在余下的任期里，杜特爾特將會堅持其老練、強硬、靈活的執政風格，推進其獨立、自主、積極的國家安全戰略和現實、靈活、溫和的南海政策，也會努力堅持對華關系的改善和發展方面，因為在此方面他知道菲律賓的利益所在并擁有廣泛的民意支持。

（作者為國防大學國家安全學院副教授）