全國人大專門委員會的設置緣由與影響因素

劉怡達

一、 問題的提出

代議制雖謂理想上最好的政府形式，但其缺陷同樣顯而易見。因為人數眾多的議會既不適于處理直接的行政事務，也不適于處理直接的立法事務。故而，應以由精通各類問題的人們組成的多年從事于考慮和鉆研特定事項的常設委員會承擔相關事務。[注]參見[英]J.S.密爾：《代議制政府》，汪瑄譯，商務印書館2009年版，第73～74頁。在我們國家，全國人大作為最高國家權力機關，其權力的有效行使及功能的充分實現，同樣需“仰仗”于它的常設委員會，因為“全國人大和它的常委會要加強經常工作，沒有必要的專門委員會作為助手是很困難的。”[注]中共中央文獻編輯委員會：《彭真文選》，人民出版社1991年版，第470頁。正是基于此種考慮，自人民代表大會制度初建之時起，其實就已經在全國人大之下設置了各類常設委員會性質的專門委員會，以此加強全國人大及其常委會的日常工作。與此同時，全國人大專門委員會之設置亦應隨全國人大及其常委會工作重心及主要任務的變化而有所調整。也正是緣于此，黨的十九大報告才提出了“完善人大專門委員會設置”之政治目標。

其實早在此之前，我國實務界便有不少關于改革全國人大專門委員會設置之構想：例如，在七屆全國人大二次會議上，便有不少代表提出議案，建議成立全國人大憲法委員會、權力監督委員會、監察委員會、統計審計委員會、科學技術委員會、婦女兒童委員會等專門委員會。[注]參見全國人大常委會辦公廳編：《第七屆全國人民代表大會第二次會議文件匯編》，人民出版社1989年版，第203～211頁。但是，絕大部分議案都是被作為建議、批評和意見予以處理的，從而未能對專門委員會設置的完善發揮實質性作用。再者，我國理論界亦不乏相關討論，如有論者認為全國人大應增設二十至三十個專門委員會，并提出可以優先增設憲法委員會、特別行政區委員會、臺灣事務委員會、審計委員會和公民申訴控告委員會等。[注]參見周偉：“論全國人大及其常委會組成人員的專職化”，載《江蘇行政學院學報》2009年第5期，第115頁。上述理論和實務構想其實可謂是為全國人大專門委員會設置之優化所進行的“預熱”，而隨后“完善人大專門委員會設置”載入執政黨的大會報告，黨的十九屆二中全會通過的《深化黨和國家機構改革方案》中明確提出“組建全國人大社會建設委員會”“全國人大內務司法委員會更名為全國人大監察和司法委員會”及“全國人大法律委員會更名為全國人大憲法和法律委員會”的改革方案。這無疑有裨于全國人大專門委員會設置的完善，地方人大專門委員會的設置同樣會因之得以改進。有鑒于此，本文欲對全國人大設置專門委員會的緣由等問題進行探討，繼而探求影響全國人大專門委員會設置的諸多因素。

二、 在全國人大設置專門委員會的緣由

在全國人大設置各類專門委員會的歷史可溯源至“五四憲法”時期，但當時并未在立法中明確使用“專門委員會”之表述：該部《憲法》第34條第1款規定：“全國人民代表大會設立民族委員會、法案委員會、預算委員會、代表資格審查委員會和其他需要設立的委員會。”不過在當時，上述委員會中只有民族委員會和法案委員會這兩個委員會是常設的。當時在全國人大之下設置上述委員會的初衷乃是，“這些委員會都是經常性的組織，它們的任務是協助全國人民代表大會的工作。”[注]劉少奇：“關于中華人民共和國憲法草案的報告”，載《建國以來重要文獻選編》(第5冊)，中央文獻出版社1993年版，第504頁。不過，當時并未在《憲法》中明確使用“專門委員會”的表述，直至此后的“七八憲法”才首次使用了“專門委員會”的表述。該部《憲法》第27條規定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會可以根據需要設立若干專門委員會。”而我國現行《憲法》第70條沿用了“專門委員會”這一表述，并以列舉的形式規定了民族委員會、財政經濟委員會等主要專門委員會的名稱。緣何在全國人大之下設置各類專門委員會，乃是為了全國人大及其常委會能夠更為有效地行使立法、監督等各項職權。申言之，全國人大及其常委會雖貴為最高國家權力機關及其常設機關，但實際上卻有賴于各專門委員會和工作機構的協助，否則便難以有效行使各項職權。此外，人民代表大會制度運行至今，其中不乏權威不高、運行不暢、監督乏力等積弊，而全國人大專門委員會設置的完善其實也是消除這些弊病的較優方案之一。

(一) 全國人大及其常委會獨自行使職權時的困境

代議制民主能夠解決民主的一個困境，即如何將民眾的偏好與專家的判斷有效結合起來。[注]參見[英]羅德·黑格、馬丁·哈羅普：《比較政府與政治導論》，張小勁等譯，中國人民大學出版社2007年版，第29～30頁。不過，當代議機關組成人員數目較多且代表性較強時，此般困境便會在相當程度上再次出現。因為當代議機關的組成人員達到一定規模時，由于缺乏組織及功能上的分工，人數甚眾的代議機關便很難正常順利地開展工作，因此，“將實質的工作移轉至許多專業的下級組織乃是不可或缺的。”[注]蕭文生：《國家法Ⅰ——國家組織篇》，元照出版有限公司2008年版，第322頁。而在我們國家，人民當家作主是社會主義民主政治的重要特征，同時我國《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》第6條亦明確規定“代表應當具有廣泛的代表性”。如此一來，由數目眾多且具有廣泛代表性的全國人大代表組成的全國人大及其常委會，在很大程度上是難以有效聯結民眾偏好與專家判斷的，因此，在行使職權處理專門事務時遇及各類難題便也是在所難免的。其原因概言之有二，一是由于受會議時間的限制，全國人大及其常委會難以經常性地開展工作；二是由于全國人大代表及常委會委員具有的廣泛代表性，使其難以有效地就專業程度較高的問題展開充分的討論并進行決定。具體而言：

首先，全國人大一般每年舉行一次會議，全國人大常委會一般每兩個月召開一次會議。在此種境況之下，若無專門委員會等常設機構的協助，“單打獨斗”的全國人大及其常委會毋論充分有效行使各項職權，其甚至無法在規定的時間內完成既定的各項會議議程。對此困境，在“八二憲法”制定過程中，時任憲法修改委員會副主任委員的彭真，在解釋全國人大設置專門委員會的必要性時便指出：“過去我們沒有專門委員會時，什么問題都要提到主席團上來，不開代表大會時，則是什么問題都提到常委會上來，人大常委會因為人多就不好討論各種問題，尤其是不能分門別類地討論，所以，工作就不好進行。”[注]蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年版，第244頁。有鑒于此，“很多工作需要做在前面，做在全國人大及其常委會閉會期間。”[注]吳邦國：“繼續推進科學立法民主立法”，載《中國人大》2008年第21期，第11頁。而各專門委員會具有經常性開展工作的優勢，這便可較好地彌補全國人大及其常委會無法經常性開展工作的不足。當然，全國人大常委會的辦事機構和工作機構亦可協助全國人大及其常委會履行職權，實踐中不少日常性工作同樣是由全國人大常委會辦公廳、法制工作委員會等機構完成的。不過相較而言，“全國人大常委會的辦事機構不能像專門委員會一樣行使國家權力機關的部分職權，”[注]習仲勛：“關于四個法律案的說明”，載《全國人民代表大會常務委員會公報》1982年第5期，第552頁。這在很大程度上限制了辦事機構和工作機構協助全國人大及其常委會履行職權的范圍，另一方面也顯現了專門委員會協助履行職權時的特有功能。若究其緣由，乃是由于各專門委員會組成人員是作為權力機關構成因子的全國人大代表，而辦事機構和工作機構的組成人員則不限于此。

再者，隨著社會分工的日益多元化和專業化，各類國家事務和社會事務相應地日趨復雜化。全國人大及其常委會在職權行使過程中同樣無法回避各類復雜的社會問題和專業事項，此時，如果全國人大代表及常委會委員不具有相關領域的專業知識，顯然無法有效開展各項立法和監督工作，但若欲使其重新習得相關專業知識則將耗費極高的成本。如此一來，便可將各類專門的事務委以專門的機構和專業的人員去處理。在此種意義上而言，包括全國人大專門委員會在內的現代議會常設委員會的產生和發展，其實就是為了適應國家管理事務復雜化和專門化的需要。例如，在美國國會當中，由于大量專業和復雜工作的存在，其亦將立法、監督以及內部管理等諸多事務，在國會各委員會及小組委員會之間進行分配。這些委員會和小組委員會負責收集信息、比較和評價立法方案、確定政策問題以及提出問題的解決方案等。[注]See Hardy Vincent, Carol. The Committee System in the U.S. Congress: Congressional Research Service Reports Library of Congress. Congressional Research Service. 2003. Judy Schnerder,The Committee System in the U.S. Congress (Updated October 14,2009),Congressronal Research Service,2009,p.1.

(二) 專門委員會協助全國人大及其常委會行使職權

全國人大及其常委會作為最高國家權力機關及其常設機關，享有著相當巨大和廣泛職權。然如上所述，假若此類權力皆由其獨自行使便難免遇及各類困境，而專門委員會的設置，即是為了協助全國人大及其常委會行使各項職權。通俗而言，如果“有了專門委員會，全國人大及其常委會就有了手腳，也就可以走路和辦事了”。[注]肖蔚云：《論憲法》，北京大學出版社2004年版，第84頁。一般來說，立法權和監督權當屬全國人大及其常委會最為重要的兩項權力，根據既有的法律規定和實踐，全國人大常委會在行使此二項權力的過程中，各類專門委員會即參與其中予以協助。首先，于立法權的行使而言，根據我國《立法法》的規定，專門委員會便承擔著提出法律案、審議法律案、進行立法調研、進行立法后評估、規范性文件備案審查等方面與立法權行使相關的工作。例如，在“全國人大常委會立法規劃”當中，絕大部分法律草案的“提請審議機關或牽頭起草單位”即為全國人大的專門委員會。其次，于監督權的行使而言，在《各級人民代表大會常務委員會監督法》當中，專門委員會亦承擔著組織實施執法檢查、聽取質詢答復、特定問題調查的先行審議等與監督權行使相關的工作。例如，在“全國人大常委會監督工作計劃”當中，聽取和審議報告、檢查法律實施情況、開展專題詢問等監督工作雖然是以全國人大常委會的名義進行的，但卻需由各專門委員會“負責做好相關工作”以及“負責組織和實施”等。此外，在一些特定領域的部門法律當中，亦有關于專門委員會協助全國人大及其常委會行使職權的具體規定。例如，根據我國《預算法》第22條第1款的規定，全國人大財政經濟委員會對中央預算草案初步方案及上一年預算執行情況、中央預算調整初步方案和中央決算草案進行初步審查，并提出初步審查意見。除此之外，尚有不少在實踐中形成的專門委員會協助全國人大及其常委會行使職權的方式，此類方式雖未明確載入現有的法律當中，但卻有力促進了全國人大及其常委會職權的有效行使。全國人大專門委員會為何能夠協助全國人大及其常委會行使職權，最為關鍵的是其所具有的專門性及經常性的特征。

首先，專門委員會的專門性特征體現有二：一是專門委員會的組成人員大多具有一定的專業特長，比如在全國人大憲法和法律委員會組成人員當中，便有不少是長期從事法律實務和理論研究工作的；二是各專門委員會通常是負責某一方面具體事務的常設機構，比如全國人大財政經濟委員會便主要承擔國家預算、國民經濟發展等有關財經方面的工作。具體而言，以立法工作為例，“在一個高度發達的現代國家，立法機關所面臨的任務是如此之多和如此之復雜，有些立法活動要求立法者對存在于該特殊領域中的各類問題完全熟悉。”[注][美]E. 博登海默：《法理學：法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社2004年版，第437頁。而在立法機關的代表或議員之中，固然有較多的行業專家，然亦不可能對所有立法問題均具有專門的知識。而專門委員會等常設委員會被賦予的最大作用，即在于其能夠“分別集合具備各領域專門知識之代表或議員于一堂，以此開發代議機關的立法能力。”[注]羅傳賢：《立法程序與技術概要》，五南圖書出版股份有限公司2013年版，第304頁。與此類似，代議機關的成員沒有專職從事監督特定行政機關，加之很少有代議機關的成員擁有閑暇時間去獲得有關特定行政部門職能的管理知識。[注]參見[美]理查德·波斯納：《法律的經濟分析》，蔣兆康譯，法律出版社2012年版，第937頁。此時，專門委員會的功用即在于彌補代議機關之專業性不足的缺憾。其次，專門委員會的經常性特征則體現為專門委員會作為全國人大的常設機構，其可在全國人大及其常委會閉會期間，“按照代表大會和常委會的統一安排，分別研究、審議和擬訂議案，聽取有關主管部門的工作匯報，組織專題調查、視察，開展外事活動等。”[注]喬石：《喬石談民主與法制(下)》，人民出版社、中國長安出版社2012年版，第373～374頁。在此意義上來說，若將全國人大及其常委會比喻為“會閉會的議會”，那么各專門委員會則是“不閉會的議會”。

(三) 完善專門委員會設置能夠消除人大制度的積弊

人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，其對社會主義民主法治的實現發揮著相當大的作用。不過，人大制度自創建并發展至今亦不乏諸多積弊，譬如人大監督權行使不力，人大立法淪為部門立法，以及人大代表結構不甚合理等。對于此類弊病，實務界與理論界皆提出了不少改良方案，諸如建立規范性文件備案審查制度，實現人大主導立法，推行人大代表的專職化，減少全國人大代表的規模，以及實現全國人大代表的直接選舉等。在諸多可供選擇的方案當中，完善專門委員會的設置應為當前較優和可行的方案之一，因為通過完善專門委員會設置以消除人大制度的積弊，相較于其他方式而言其實更具有可控性，且成本與風險皆相對較小。同時，其他方案的達成在某種程度上亦有賴于專門委員會設置的完善。具體而言：首先，相較于其他方案而言，完善專門委員會設置在現階段更具可操作性。因為全國人大代表的專職化，全國人大代表的直接選舉，以及延長全國人大會議的會期等方式，雖然在純粹理論意義上而言或許能夠消除以上弊病，但是，由于各種主客觀因素的存在，此類設想未必真能在現階段付諸實踐，或是未能收獲預期的效果。

再者，其他改良人大制度之方案若欲實現，亦需借由專門委員會設置的完善。因為其他方案的設計思路，大多是賦予全國人大及其常委會以某些特定的應有權力，或者是落實我國《憲法》和法律規定的某些實有權力，由此使其最高國家權力機關的憲法地位得以“名副其實”。然誠如上述，全國人大及其常委會權力的行使不可無專門委員會的協助，是故無論是賦予某項權力抑或是落實某項權力，歸根結底都會落腳于專門委員會這一“助手”。試舉一例：黨的十八屆四中全會提出“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”，此即所謂的“人大主導立法”方案。該方案的初衷在于強化人大及其常委會的立法權，解決實踐中長期存在的“立法部門化”問題，然而，欲使人大及其常委會能夠真正地主導立法，勢必要求其立法能力與之足夠匹配。而中國的代表機制其實是多元化而非精英化的，這就使得絕大多數人大代表其實并不具備充分的立法專業素養；同時，過于龐大的人大代表規模和短暫的人大會議會期，也使得人大缺失充分審議立法的能力。[注]參見秦前紅：“人大主導立法不能過于理想化”，載《人大研究》2017年第2期，第34頁。如此一來，若無憲法和法律委員會等專門委員會，以及法制工作委員會等工作機構的協助，全國人大及其常委會將很難有效行使立法權，更遑論實現人大主導立法了。因此，人大及其常委會若欲真正主導立法工作，亦需通過完善專門委員會的設置，以使其立法工作獲得更好的協助。由此可見，即便是欲通過其他方案以改良人大制度，完善專門委員會之設置在很大程度上亦將是難以回避的問題。

三、 影響全國人大專門委員會設置的因素

在“八二憲法”制定過程中，對于如何設置專門委員會其實是存在不少爭論的：“最初，各方面都提出要設立專門委員會，總共有二十來個之多，而且要求都比較強烈。”[注]《彭真傳》編寫組編：《彭真傳》(第4卷)，中央文獻出版社2012年版，第1441頁。而憲法修改委員會秘書處在起草憲法草案的時候，“考慮到專門委員會最好不要設得太多，設得太多跟我們要求精簡國家機構的方針不相符合。”[注]胡喬木：《胡喬木文集》(第2卷)，人民出版社2012年版，第536頁。最終決定在《憲法》當中只寫六個專門委員會和其他需要設立的專門委員會。此后，全國人大又分別于1988年、1993年和1998年增設了內務司法委員會、環境保護委員會(后更名為環境與資源保護委員會)和農業與農村委員會。至此，全國人大專門委員會增加至九個，此一專門委員會設置體系一直延續了近二十年。直至當前深化黨和國家機構改革的背景下，全國人大又于2018年增設了社會建設委員會，并將法律委員會更名為憲法和法律委員會，將內務司法委員會更名為監察和司法委員會。

顯然，《憲法》對需要設置的專門委員會作出的規定，以及此后全國人大對專門委員會的設置進行的調整，皆是在綜合考慮諸多因素之后做出的決定。例如在制定“八二憲法”時，原初《憲法修改草案》中規定的全國人大專門委員會，其實并沒有華僑委員會，既已載入現行《憲法》的華僑委員會，其實是當時根據華僑界的意見和要求所增設的。[注]參見王漢斌：《王漢斌訪談錄：親歷新時期社會主義民主法制建設》，中國民主法制出版社2012年版，第86頁。當然，專門委員會產生的初衷是協助全國人大及其常委會行使職權，故而，各種影響專門委員會設置及其調整的因素，于實質和終極意義上而言仍應為全國人大及其常委會職權行使的需要。申言之，人民代表大會是國家權力機關，是其他國家機關的組織者和監督者。因此，全國人大及其常委會自身工作重心的變化，以及其他國家機關設置與職能范圍的調整，皆會直接或間接地涉及到全國人大及其常委會職權的行使，由此影響到全國人大專門委員會的設置。

(一) 全國人大及其常委會工作重心的變化

通常而言，代議機關常設委員會的設置原則有二：一為部門設置原則，即按照政府部門的分工進行相應的對口設置。如根據肖蔚云教授的回憶，制定“八二憲法”時便有人建議“各專門委員會與國務院各部委、法院、檢察院對口而設”[注]肖蔚云：《我國現行憲法的誕生》，北京大學出版社1986年版，第67頁。；二為工作范圍設置原則，即代議機關根據其自身不同的工作內容和類型分別設置不同的專門委員會。[注]參見周偉：《各國立法機關委員會制度比較研究》，山東人民出版社2005年版，第118頁。由此觀之，我國人大專門委員會的設置遵循的乃是工作范圍的設置原則，但其實無論基于何種設置原則，只要全國人大及其常委會的工作重心發生較大變化，作為其“助手”的專門委員會之設置亦將進行相應的變化。具體來說，此種變化在既往的實踐中有以下幾種主要形態：

其一，全國人大及其常委會為了加強某項(些)既有的工作，或者承擔了某項(些)新增的工作，有必要設置某一(些)專門委員會予以協助。通俗而言，假若全國人大及其常委會的工作任務增加了，作為其“助手”的專門委員會亦應隨之增加，否則增加的工作任務將會因無人具體承擔而難以有效開展。例如，七屆全國人大一次會議決定增設內務司法委員會，其目的即在于“完善全國人民代表大會的組織制度建設，并加強對司法工作的監督。”[注]彭沖：“關于七屆全國人大設立專門委員會和人選問題的說明”，載《全國人民代表大會常務委員會公報》1988年第4期，第204頁。與此類似，九屆全國人大一次會議增設農業農村委員會，也是“考慮到我國是一個農業大國，農業是國民經濟的基礎，搞好農業和農村工作是關系我國改革、發展和穩定的重大問題。為此，全國人大需要加強農業和農村方面的立法、監督和調查研究等方面的工作。”[注]田紀云：“關于設立第九屆全國人民代表大會專門委員會的決定草案的說明”，載《人大工作通訊》1998年Z1期，第50頁。如此一來，才需要增設專門委員會以協助全國人大及其常委會開展這些工作。

其二，既有專門委員會承擔的工作任務較重，需進行專門委員會的拆分或另設以分解繁重的工作；或是既有專門委員會承擔的工作任務較輕，需對有關專門委員會進行相應的整合以避免機構設置的臃腫。例如，有論者曾以十一屆全國人大專門委員會為樣本進行統計學分析，認為全國人大專門委員會的設置存在不科學的情況，特別是有的專門委員會工作任務繁重，有的專門委員會則很“清閑”。[注]參見劉樂明：“全國人大專門委員會委員結構及其問題研究——基于十一屆全國人大專門委員會271名委員的統計分析”，載《人大研究》2012年第12期，第17頁。對此問題，時任全國人大常委會委員長的吳邦國在十屆全國人大常委會二次會議上亦曾表明，“各專門委員會的情況也不一樣，有的立法任務重一些，有的雖然立法任務輕一些，但其他方面的任務很重。”[注]吳邦國：“在第十屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議上的話”，載《全國人民代表大會常務委員會公報》2003年第3期，第296頁。由此可見，由于實際情況的變化，各專門委員會承擔工作任務不平均的情況亦將是難以避免的。此時，對專門委員會的設置進行相應的調整便屬必要。

此外，尚有一個與以上討論相涉的問題，即地方人大專門委員會的設置亦應當以地方人大的實際工作為遵循，而不應完全比照上級人大專門委員會的設置“依樣畫葫蘆”。因為曾有論者提出，需要重新設置或增設地方人大的專門委員會，形成與全國人大上下相對統一的專門委員會機構設置模式。[注]參見高水平：“加強地方人大專門委員會建設的思考”，載《內蒙古人大》2015年第12期，第39頁。此般制度設想雖然能夠實現專門委員會設置的整齊劃一，但卻未能充分顧及各地的實際情況。因為地方人大與全國人大雖皆為國家的權力機關，是故在職權行使、組織結構等方面具有相當的共通性，但是，地方人大的工作未必可與全國人大的工作相提并論；即便同屬地方人大之范疇，全國各地不同地方、不同層級的人大工作也不盡相同。誠如時任全國人大常委會副委員長的彭沖所言，“如有的地方沒有華僑工作，就不必設置華僑工作機構。而云南、貴州等省有很多的少數民族，就需要設置民族工作機構。”[注]彭沖：“人大的機構編制也要法制化”，載中共中央黨史研究室編：《彭沖紀念文集》，中共黨史出版社2015年版，第480頁。

(二) 其他國家機關設置及職能范圍的調整

誠如威爾遜所言，“嚴密監督政府的每項工作，乃是代議機關的天職，”[注][美]威爾遜：《國會政體：美國政治研究》，熊希齡等譯，商務印書館1985年版，第167頁。全國人大及其常委會同樣承擔著監督“一府一委兩院”等國家機關的職責。因此，當其他國家機關的設置或者其職能范圍發生調整時，專門委員會之設置亦需進行相應地轉變，以此促使全國人大及其常委會能夠有效行使監督職權。尤其是在按照部門原則設置專門委員會之時，此般轉變將體現得更為明顯。也正是基于此，有論者提出可以按照政府部門來設置常設的專門委員會，以此加強權力機關對行政機關的監督。[注]參見韓大元：“論全國人民代表大會之憲法地位”，載《法學評論》2013年第6期，第17頁。

首先，國家機關設置的變化會影響專門委員會的設置。因為在人民代表大會制度之下，某一新的國家機關之創建，無疑要求人大及其常委會參與其中，亦即產生并監督該新建的國家機關。此時，既有的專門委員會未必能充分協助人大產生和監督該國家機關，如此一來，針對該新建的國家機關新設某一專門委員會便成為必要，實踐中將全國人大內務司法委員會更名為監察和司法委員會意即在此。與此類似，國家機關的撤銷及合并，亦會引致專門委員會之設置發生相應的轉變。當然，并非所有國家機關設置的任何變化，皆要求專門委員會的設置進行相應的轉變，通常只有憲法機構的設置發生變化，才需要專門委員會之設置進行相應的調整。其次，國家機關職能范圍的變更亦會影響專門委員會的設置，此即所謂的“皮之不存毛將焉附”。亦即隨著國家機關職能范圍的減小及增大，或是職能由某一國家機關移轉至另一國家機關，那么作為監督協助者的專門委員會之監督視角亦會隨之轉移。

(三) 對全國人大及其常委會認識的變化

誠如上述，我國“五四憲法”便規定了全國人大可以設立各類委員會。但當時只有民族委員會和法案委員會是常設的，這無疑有礙于全國人大及其常委會職權的有效行使和日常工作的充分開展。故此，為了加強全國人大及其常委會的經常性工作，全國人大常委會黨組曾于1957年5月向中共中央提出了《關于健全我國人民代表大會制度的幾點意見的報告》，認為需要調整和增設下列八個常設委員會：亦即政治法律委員會、工業委員會、交通委員會、商業委員會、農業委員會、社會福利委員會、文化教育委員會、外交委員會。這些委員會大體上是與國務院組成部門對口設置的。[注]參見《彭真傳》編寫組：《彭真傳》(第2卷)，中央文獻出版社2012年版，第860頁。當時緣何欲對專門委員會的設置進行此般調整，主要的考慮乃是為了在全國人大與國務院之間“唱對臺戲”，由此強化全國人大及其常委會對國務院工作的監督，以此彰顯全國人大之最高國家權力機關的憲法地位。不過，在隨后而來的政治運動當中，全國人大常委會黨組提出的這一方案被擱置下來，其原因在于有人表示設立專門委員會是“為右派奪取黨的領導權大開方便之門”。自此，全國人大增設專門委員會的事便沒人再提，“唱對臺戲”的說法亦隨之銷聲匿跡。[注]參見劉政：《人民代表大會制度的歷史足跡》，中國民主法制出版社2014年版，第262～265頁。由此可見，專門委員會的設置非但與全國人大及其常委會職權的行使有較大關聯，亦與全國人大及其常委會的現實地位，以及人們對其的認識有著相當密切的聯系。例如，若認為人大及其常委會是國家權力機關及“一府一委兩院”的產生者和監督者，那么自然需要完善專門委員會的設置，以此促使人大及其常委會的職權得以有效行使；而若認為人大及其常委會其實只是所謂的“橡皮圖章”罷了，那么自然無需注重其職權的行使是否有效，更無必要完善其專門委員會的設置。

(四) 完善專門委員會設置的憲法空間

我國現行《憲法》第70條規定了全國人大專門委員會的設置及其職權，因此，完善專門委員會之設置最為直接的《憲法》依據即為該條款的內容。為此，有必要對該條款的內容予以考察，以明晰完善專門委員會設置的憲法空間。首先，該條款為既有專門委員會之外的其他專門委員會的設置預留了較大的憲法空間，因為該條款當中有著全國人大可以設立“其他需要設立的專門委員會”這一靈活規定。[注]參見蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2006年版，第349頁。與此同時，根據《全國人民代表大會組織法》第35條的規定，全國人大可以設立其認為需要設立的其他專門委員會。在既往的實踐中，內務司法委員會、環境保護委員會和農業與農村委員會，便是按照此規定設立的。由此可見，今后若欲實現專門委員會設置的完善，全國人大同樣可以據此規定作出決定，從而增設《憲法》未曾明示的專門委員會。

再者，全國人大可否在不對《憲法》加以修改的情況下，而徑直調整既已明確規定在《憲法》第70條當中的專門委員會的設置呢？包括取消某一(些)專門委員會的設置，以及拆分(或整合)某一(些)專門委員會，比如將全國人大教育科學文化衛生委員會拆分為全國人大教育科學文化委員會和全國人大衛生委員會。對于此問題，在當時的制憲者看來答案應該是否定的，因為在其看來，唯有進行憲法修改才具有充分的正當性與合法性：時任憲法修改委員會副主任委員的彭真在討論將哪些專門委員會載入《憲法》時便指出，“將來是否長期需要這么多的專門委員會，現在沒有把握，寫上再要取消就要修改憲法，同時也不一定有那么多合適的人員來擔任”。[注]《彭真傳》編寫組編：《彭真傳》(第4卷)，中央文獻出版社2012年版，第1441～1442頁。依此邏輯，制憲者似乎是認為在未修改《憲法》的情形下，全國人大不得調整既已明確載入《憲法》的專門委員會之設置。此問題其實亦可加以歷史的考察和體系的解釋：“七八憲法”首次明確使用“專門委員會”的表述，但該部《憲法》第27條所規定的是“可以根據需要設立若干專門委員會”。其中“可以”的表述及非列舉式的規定，即意味著全國人大在專門委員會設置這一問題上有更多的決定空間，這與現行《憲法》對全國人大專門委員會的規定有較大差異。此外，《各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第30條第1款在規定縣級以上地方人大專門委員會之設置時，所使用的亦為“可以”的表述，而現行《憲法》第70條在規定全國人大專門委員會時未再使用“可以”的表述，這在相當程度上限縮了完善全國人大專門委員會設置的憲法空間。

由此可見，全國人大增設《憲法》規定之外的其他專門委員會，應是具有足夠的憲法空間的，并無任何憲法規則層面的障礙及涉嫌違憲的質疑。不過，若欲對既已明確載入《憲法》的專門委員會之設置進行調整，則在某種意義上面臨著憲法空間不足的困境。如此一來，對現行《憲法》第70條第1款進行適當的修改便成為必要。具體的修改方式至少有三：一是可以規定全國人大設立專門委員會，且不具體列舉各類專門委員會的名稱；二是借鑒“七八憲法”及《各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的做法，在列舉主要專門委員會的同時，輔以“可以設立”之相對靈活的表述，以此為當前及今后可能的變化預留足夠的憲法空間；三是維持《憲法》的現有規定，但若需增設《憲法》規定之外的其他專門委員會，或是需要變更已經明確載入《憲法》的專門委員會名稱之時，則對《憲法》進行相應的修改。既有實踐采取的其實是第三種方式，例如，在當前深化黨和國家機構改革的過程中，全國人大決定將全國人大法律委員會更名為憲法和法律委員會，其實就是變更既已明確規定在《憲法》中的專門委員會的名稱。因此，十三屆全國人大一次會議在修改《憲法》時，便在《憲法修正案》當中對該專門委員會的名稱進行了修改。

四、 完善專門委員會設置的配套措施

誠如著名學者錢穆所言：“任何一項制度，決不是孤立的存在。各項制度間，必是互相配合形成一整套。否則那些制度各各分裂，決不會存在，也不能推行。”[注]錢穆：《中國歷代政治得失》，九州出版社2012年版，第2頁。于專門委員會的設置而言同樣如此，欲使專門委員會在實踐中發揮預期的功效，僅通過完善專門委員會之設置是遠遠不夠的，尚需借由相當的配套措施與之相照應。

首先，賦予專門委員會更多的程序性權力。全國人大各專門委員會的職權，可見之于我國《憲法》《全國人民代表大會組織法》和《全國人民代表大會議事規則》等相關法律的規定當中。不過以監督權為例，法律雖明確授予了專門委員會一定的監督權力，卻沒有授予其一全套完整的監督權力，特別是專門委員會缺少自主的議程設置權與最終決定權。[注]參見秦前紅、王宇歡：“有限授權與有效監督——試論英國特別委員會的監督權及其對我國的借鑒意義”，載《湖南社會科學》2016年第5期，第62～63頁。有鑒于此，有論者認為應當賦予其監督權、調查權、提案權等實質性權力，使專門委員會能夠獨立代表全國人大行使某一方面的職權。[注]參見韓大元：“論全國人民代表大會之憲法地位”，載《法學評論》2013年第6期，第17頁。當然亦有論者持相異的觀點，認為擴大專門委員會的監督權是不適當的，充分發揮專門委員會作用的關鍵在于用足用好已有的職權。[注]參見劉松山：“專門委員會為何不能行使立法權和監督權”，載《法學評論》2000年第4期，第85頁。本文以為，專門委員會只是協助全國人大及其常委會行使職權的常設機構，是故其權力更多應為程序性的。以協助代議機關行使立法權為例，“常設委員會將僅僅體現創設法律方面的智慧因素，而議會所代表才是意志因素。”[注][英]J.S.密爾：《代議制政府》，汪瑄譯，商務印書館2009年版，第75頁。當然，通過法律賦予專門委員會更多的權力，尤其是那些雖無法律規定但實踐中卻已充分行使的權力，這無疑有裨于更好地發揮專門委員會的協助功能。不過，由于一個規模很大的代議機關，常處于被更有凝聚力的常設委員會所接管的危險當中。[注]參見[英]羅德·黑格、馬丁·哈羅普：《比較政府與政治導論》，張小勁等譯，中國人民大學出版社2007年版，第351～352頁。因此從長遠來看，防止專門委員會僭越乃至“架空”全國人大及其常委會同樣不容忽視。

其次，維持專門委員會工作相對的連續性。專門委員會之所以能充當全國人大及其常委會的“工作助手”，很大程度上是緣于其工作的經常性與連續性。然而，恰如時任全國人大常委會委員長的李鵬所言，“全國人大每五年換一次屆，常委會組成人員、各專門委員會組成人員變動往往比較大，但人大工作是有連續性的。”[注]李鵬：《立法與監督：李鵬人大日記(下)》，新華出版社、中國民主法制出版社2006年版，第832頁。為了實現專門委員會工作的相對連續與穩定，一是可聘請或任命一些具有專業知識的人員擔任助理及顧問，因為此類人員并非人大代表，故不受換屆選舉的影響，如此一來便可使其工作具有相當的連續性，且能夠使專門委員會更好地完成各項專業性工作；二是專門委員會組成人員在任命之后、開始工作之前，需要經過一定的業務能力培訓，以使其能夠較好地熟知相關領域的工作；三是優化專門委員會組成人員結構，吸納有相關專業知識的人大代表進入專門委員會，因為此類人大代表既已具備與專門委員會工作相關的專業素養，因而不必再經過多的學習和培訓。

再次，轉變對專門委員會組成人員的認識。“人大是干部的養老院”之觀念由來已久，而人大專門委員會更被認為是所謂的“二線”。不可否認，這些觀念其實在某種意義上而言乃是較為切合實際的：全國人大各專門委員會的主任委員和副主任委員，大多都有省委書記、省長、國務院組成部門負責人等任職經歷。然而，恰如時任全國人大常委會委員長的喬石所指出的那般，“如果認為到人大工作沒有什么事，是退居‘二線’，或者是什么‘一線’工作‘二線’干部，抱著這樣的認識就不容易把人大工作搞好。”[注]喬石：《喬石談民主與法制(下)》，人民出版社、中國長安出版社2012年版，第361頁。相應的，若專門委員會組成人員仍持此種認知，便難以期待由其組成的專門委員會能有效地協助全國人大及其常委會行使職權。如此一來，轉變對專門委員會組成人員的認識自屬必要。此外，基于專門委員會組成人員既往的任職特點，極易在實踐中出現“前任監督后任”的窘境，同時，依靠單純的認識轉變或許未能達到預期的效果。為此，仍然應當注重專門委員會組成人員結構的進一步優化。