中國的城鄉經濟關系：邏輯、演進、問題與對策

孫健夫 李曉鵬 溫彩璇

一、引 言

在中國工業化進程中，城鄉關系始終是關乎國家發展的重要關系。十八大以來，中國城鄉關系進入新的發展階段。2014年中國發布《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》，要求通過“工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針”，逐步實現城鄉一體化發展。2018年中國出臺《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》和《國家鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》，要求“加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系”。近年來，中國城鄉收入差距出現收窄跡象，城鄉互動逐步加強，城鄉融合發展局面初步形成；但影響城鄉融合發展的深層次體制機制問題并未得到有效解決，導致農業現代化速度緩慢，城鄉之間經濟發展反差巨大(城市繁榮擁堵，鄉村凋敝衰落)，鄉村轉移人口市民化障礙重重。十九大報告提出，中國2035年要達到“城鄉區域發展差距和居民生活水平差距顯著縮小，基本公共服務均等化基本實現，全體人民共同富裕邁出堅實步伐”的目標。城鄉深度融合目標的實現需要從理論與實踐的角度正確認識城鄉經濟關系發展的基本規律。本文擬通過對城鄉經濟關系的邏輯進行分析，并對中國各個階段城鄉經濟關系發展實踐加以梳理，來探討當前中國城鄉經濟關系面臨的問題，并提出對策建議。

二、城鄉經濟關系的邏輯

(一)國內外學界在城鄉經濟關系研究中的幾種主要思路

現代城鄉經濟關系的演變源于農業與工業的互動。張培剛在其《農業與工業化》一文中用最具經驗形式的理論分析解釋了農業與工業的依存關系：農業為工業提供糧食、基礎原材料和農業轉移勞動力，并且對工業區位選擇產生影響(該影響會隨著由農業供給的糧食、原材料及農業轉移勞動力在工業生產成本結構中重要性的下降而逐漸減弱)；工業發展是農業改良(包括農業機械化、規模化生產和農作方式的調整)的必要條件，是農產品需求總量擴張與結構演變的動力所在。[注]張培剛：《農業與工業化》，北京：中國人民大學出版社，2016年，第67-106頁。這一工業與農業關系的表述在相當程度上闡明了城鄉經濟關系的基本內容。

劉易斯的二元經濟理論從勞動力轉移的角度分析了后發工業化國家經濟增長與城鄉經濟關系的變遷，其有效地解釋了從“馬爾薩斯貧困陷阱”階段向“新古典增長”階段過渡時期的經濟增長問題。二元經濟理論假設傳統經濟部門(傳統農業)中存在大量的剩余勞動力，現代經濟部門(現代工業)通過吸收長期無限供給的剩余勞動力，實現資本積累與勞動力(向現代部門)轉移的循環累積，直至傳統與現代經濟部門勞動邊際產出趨同；剩余勞動力由低邊際產出部門向高邊際產出部門的轉移推動了經濟的快速發展，也構成了城鄉要素流動與城鄉區域經濟互動的重要力量。[注]蔡昉：《二元經濟作為一個發展階段的形成過程》，《經濟研究》2015年第7期。

在空間經濟學框架中，經濟在約束條件下的集聚傾向構成了城鄉空間經濟形態演變的原動力；集聚由向心力和離心力共同決定：向心力來自關聯效應、市場潛力及外部經濟，離心力來自不可移動的生產要素、土地租金、高運輸成本以及負的外部效應。以馮·杜能的“孤立國”為理論起點的城市模型分析了城市層級體系的演化路徑與決定因素；克魯格曼在嚴格的假設條件下運用中心-外圍模型描述了制造業“中心”與農業“外圍”的空間經濟關系，并將影響該空間經濟關系的重要因素在模型中內生地表達了出來，為解釋城鄉經濟的空間分布提供了新的思路。[注]藤田昌久等：《空間經濟學-城市、區域與國際貿易》，北京：中國人民大學出版社，2011年，第1-14頁。

由楊小凱開創的新興古典經濟學派從分工與專業化的角度解釋了城鄉差異及其發展趨勢；該理論的核心思想是規模經濟特征與交易效率的提升有利于分工與專業化的產生，并且會進一步促進內生比較優勢的形成；分工的網絡效應與高效率的集中交易模式是經濟集聚效應產生的根本原因。楊小凱-賴斯模型證明了交易效率的提高會推動分工由低水平向高水平演進，并且會出現一個非對稱的分工轉型階段：城鎮的專業化與生產力水平高于農村；但隨著要素的自由流動與交易效率的提升，城鄉二元結構將會被完全及平衡的分工取代，城鄉二元結構也會隨之消失。[注]楊小凱：《發展經濟學》，北京：社會科學文獻出版社，2003年，第267-288頁。

(二)城鄉經濟關系的理論分析

分析城鄉經濟關系應該秉持兩種思維：其一是系統與結構的思維；其二是歷史與演進的思維。城鄉經濟關系可以表述為城鄉之間經濟要素流動和經濟功能耦合的狀態。[注]陳方：《城鄉關系：一個國外文獻綜述》，《中國農村觀察》2013年第6期。城鄉經濟關系源于二者功能的差異性、互補性與可協同性；它既是一種產業經濟關系，也是一種區域經濟關系。同時，城鄉經濟關系也是一個歷史的、不斷演進的過程，不同發展階段的城鄉關系表現不同，如工業革命前后工業對農業核心地位的替代，導致城鄉依賴關系發生同向轉變。城鄉經濟關系是綜合性的、多維度的，要科學、全面地理解城鄉經濟關系，就應回答以下五組問題：

第一組問題：農業產業能在多大程度上為非農產業提供可供交換的剩余產品？非農產業能夠在多大程度上助推農產品剩余的持續增加？工業與農業的關系構成了城鄉經濟關系的主要內容。首先，農業作為國民經濟的基礎產業，必須滿足國民的基本糧食需求和供應基本的工業原料；沒有農業人均剩余的持續增加，工農大分工就不可能出現；非農產業的深度發展需要以農業的大發展為前提；基本的邏輯就是更少的農業勞動力養活更多的非農業人口。其次，非農產業的發展對農業生產技術改良與農產品市場擴張具有重要的推動作用；工業革命以前，非農產業的發展是圍繞農業展開的，如提供基本的生產工具、糧食的販賣等；工業革命以后，非農產業為農業提供現代化的生產資料、技術服務與潛力巨大的農產品市場，推動了傳統農業向現代農業轉變。最后，不同階段兩者相互影響的程度不同；在工業革命以前，農業進步曾經促進了工商業的發展，但產業革命以后，工業發展對農業的影響顯然大于農業對工業的影響。

第二組問題：城鎮的空間布局能在多大程度上帶動鄉村非農產業的發展與鄉村居民非農收入的提高？城鄉經濟關系的實質屬于統一市場中功能互補的區域經濟關系。城鄉經濟空間布局應符合產業空間布局的基本邏輯，即在生產結構(生產要素的相對重要性及生產要素的特性)、生產成本結構(生產要素的價格構成)、市場規模與市場潛力及交易效率的約束下，使企業受益最大化。城鎮的空間及產業布局應該能夠帶動鄉村產業發展和鄉村居民非農收入(包括在適度遷移距離范圍內所能夠獲得的工資與非工資收入)的提高。單從經濟意義上來說，鄉村可以在滿足產業空間布局的約束條件下發展各類產業經濟，而不必只拘泥于農業與涉農產業；大中小城鎮也應在滿足生產最優條件下實現產業與空間布局協調發展，滿足鄉村及城鎮生產生活不同層級的需求；小城鎮作為城鄉經濟地理的結合點，其產業布局會對城鄉關系產生巨大影響(如農業剩余人口“守土守鄉”還是“離土離鄉”)。

第三組問題：城鄉是否存在統一的產品與要素市場？城鄉間產品與要素的流動效率如何？空間經濟系統的有機性需要由區域間廣泛而高效的物質交換來實現，城鄉融合發展也必須以統一高效的產品與要素市場為前提。市場規模與交易效率是分工得以產生與深化的重要條件，而經濟制度與基礎設施(交通通訊)又是影響市場規模與交易效率的重要因素；任何阻礙城鄉產品與要素公平、自由流動的經濟制度都會使城鄉關系走向僵化，而城鄉間任何基礎設施建設水平的提升都會推動城鄉經濟關系向更高水平發展。鄉村經濟發展緩慢的主要原因在于分散經濟導致的分工水平低下，再加上城鄉之間較高的交易成本，較小的市場規模難以達到鄉村生產成本閾值和獲得生產的規模報酬。因此，農業的現代化必須以農業的市場化為條件，鄉村也只有深度參與到大市場、大分工之中，才能實現經濟的可持續發展。

第四組問題：鄉村生產要素參與收入分配的能力如何？分配是生產的結果與鏡像，城鄉收入分配是城鄉經濟關系的一個重要維度。鄉村相關生產要素參與經濟分配的能力強弱，對城鄉經濟關系的影響是基礎性的。單從鄉村生產要素角度來看，在既定的需求結構與生產技術條件下，有以下幾種情況：(1)鄉村生產要素的產權狀況構成了其參與生產分配的基本制度規范，如鄉村土地產權權利束的規定性對土地生產激勵、交易效率與分配結構具有重大影響；(2)鄉村生產要素的高效流動是實現其交易及生產價值的基本要求，如鄉村人口的高效流動不僅能為城鎮經濟發展提供優質低廉的勞動力，還能有效提升鄉村勞動力的非農收入水平；(3)與鄉村產業形成上下游關系的各環節產業市場結構對鄉村生產要素的價值分配具有重大影響，如大企業對農業科技、農產品銷售等環節的壟斷，會弱化鄉村生產要素參與收益分配的競爭能力。

第五組問題：城鄉經濟關系演進的基本動力是什么？城鄉經濟發展是存在于時間與空間經濟系統的持續演化過程，城鄉經濟關系的演進表現為城鄉經濟發展內容及其空間分布的變化，其演進的邏輯符合經濟增長的基本規律：技術進步與要素稟賦的變遷(內生與外生)。分工與專業化的深入(宏觀)、產業結構的動態轉變(中觀)與人均勞動生產率的持續提升(微觀)是城鄉經濟發展內容演變的直接動力；在這個直接動力的推動下，空間存在的單位交易費用持續下降，整體市場規模持續擴大，逐步形塑了以交易與收益最大化為基本經濟原則的城鄉空間經濟關系。

三、中國城鄉經濟關系的演變

中國城鄉經濟關系隨著經濟發展而呈現出不同的階段性特征；其特征演變的基本表現為城鄉(在內容上與空間分布上)由局部低水平互動向整體高水平互動演變，城鄉經濟功能的差異性、互補性與協同性逐漸增強；其演變的基本路徑是由建立在自然經濟基礎上的“鄉土中國”逐漸轉變為建立在市場經濟基礎上的“城鄉中國”，城鎮的作用與影響隨著工業化的發展逐步增大。下面將以中國城鄉經濟發展史上的重大事件為節點，概括性地描述與分析各階段城鄉經濟關系的基本特征及其形成原因。

(一)自然經濟條件下城鄉低水平互動階段(1949年以前)

第一次鴉片戰爭(1840年)以前，中國處于封建且封閉的自然經濟時期(經濟內卷化，完全符合馬爾薩斯人口陷阱理論)，城鄉之間處于低水平分工狀態，市場交換頻度低且內容單一。鄉村通過農副業生產可基本實現自給自足，只有少數生產生活資料(如食鹽、煤油、鐵器等)需通過城鎮市場交換獲得。城鎮經濟發展則相對多元化，一方面城鎮以“碼頭經濟”的形式從鄉村換取必需的糧食與農副產品；另一方面基于掠奪性的土地與稅賦制度，通過非農物品的生產與交換服務于地主與官商階層。城鄉勞動力流動速度極慢，表層原因在于城鎮自由擇業者(旨在排除通過體制實現的勞動力轉移)與鄉村農民的收入差別并不明顯，深層原因在于落后的農業生產不足以支撐過多的非農就業。城鄉空間經濟關系基本符合以農產品生產交換為主要內容的分布形態。

1840-1949年，西方國家用堅船利炮打開了舊中國封閉的國門，并以沿海、沿路城市為基點強行開埠通商。[注]吳豐華：《中國近代以來城鄉關系變遷軌跡與變遷機理(1840-2012)》，博士學位論文，西北大學，2013年，第12-14頁。通過國際貿易與興辦現代工業，中國部分開放城市逐漸融入國際市場經濟體系，并輻射帶動周邊城鎮工商業的發展。在此時期，鄉村農產品商品化率雖有所提高，但受制于低效的農業生產力水平，內源性的工農互動難以形成。城鎮工商業的發展為鄉村自耕農與佃農向非農就業轉移提供了條件：一方面轉移勞動力為城鎮現代工商業發展提供價格低廉的產業工人；另一方面鄉村勞動力的流出會增加農業生產者的邊際產出，有利于城鄉整體收入水平的提升。這個階段的城鄉互動雖漸趨活躍，但自然經濟的主導地位并未發生變化。城鎮經濟的發展更多是城鎮內部形成的一種排斥鄉村的“閉路經濟”，鄉村依然延續著自然經濟生產生活狀態，工業文明與農耕文明的反差逐漸變得明顯。

(二)計劃經濟條件下城鄉機械性互動階段(1949-1978年)

中華人民共和國成立后，中國將發展重工業作為國民經濟趕超戰略的核心。為完成工業資本的原始積累，中國通過實行三種制度來實現農業剩余向工業的轉移：實行戶籍管理制度以保證充足的農業勞動力供給，從而壓低農業生產成本(結果抑制了工業發展與農民非農收入)；實行農產品統購統銷制度來壓低農產品價格，從而維持工業較低的工資與原料成本(結果使農民收入與農業積累停滯不前)；實行人民公社制度來改善農業要素的生產與組織方式，以獲得農業規模經濟收益(結果破壞了農業生產激勵機制)。在該計劃經濟體制下，城鄉產品與要素市場被制度性割裂，市場的有機性遭到巨大破壞，城鄉生產與分配關系出現較大錯位。工業對農業剩余的長期侵占減緩了鄉村資本的原始積累速度，農業及鄉村現代化發展緩慢：并且城鎮工業對農業生產方式的改進(即提供現代生產技術和生產資料)的作用也十分有限。重工業發展導向脫離了中國資源稟賦實際，加劇了勞動與資本的矛盾；工業部門規律性的資本深化形成了短缺資本對過剩勞動力的替代，導致城鎮工業難以吸納農業轉移勞動力，甚至連城鎮自然增長的就業人口都難以吸收(此階段的城鄉勞動力流動多源于政策因素，如參軍、升學，上山下鄉等)。這一階段城鄉經濟關系總體上是機械性的、受到人為控制的，城鄉互動的基本法則受到較大沖擊。

(三)市場經濟制度不完善條件下偏向性城鄉互動階段(1978-2003年)

1978-1984年中國城市改革還未真正起步，鄉村成為中國經濟體制改革的前沿陣地。[注]1978年十一屆三中全會同意將《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定(草案)》等文件發到各省市自治區討論和試行，隨后正式發布。土地制度改革、農產品價格改革、戶籍制度改革、基層行政體制改革和鼓勵鄉村非農產業發展構成鄉村經濟體制改革的主要方面。[注]劉應杰：《中國城鄉關系演變的歷史分析》，《當代中國史研究》1996年第2期。這一改革極大地促進了農業生產效率的提升和城鄉產品統一市場的破冰，使得農業剩余快速積累，鄉村勞動力剩余快速增加；加之城鄉要素市場“一死一活”的巨大反差，為鄉村非農經濟發展提供了歷史性機遇；而鄉村非農經濟的發展又為今后小城鎮的快速崛起奠定了基礎。隨著鄉村居民收入水平的提高，擴大了對城鎮工業產品的需求，城鎮工商業開始復蘇，并逐步吸納來自鄉村的剩余勞動力，城鎮化進程開始加速。在此階段，市場經濟意義上的城鄉互動開始增加，并且由于鄉村改革的制度供給遠快于城鎮，所以在形式上表現為一種鄉村偏向型城鄉經濟關系。

1984年以后，市場經濟改革的重心由鄉村轉向城鎮。[注]1984年10月，黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》提出“堅決地系統地進行以城市為重點的整個經濟體制的改革，是當前中國形勢發展的迫切需要。”城鎮市場化改革以城鎮居民收入分配體制改革、國有企業改革、非公有制企業改革、資本市場改革、土地管理制度改革與財政體制改革為主要內容，核心目的是激發各方市場參與者的生產積極性。至2003年，城鎮經濟體制改革的初級階段基本完成；城鎮具備了市場經濟條件下強有力的經濟集聚能力，吸納了大量的鄉村轉移勞動力和鄉村儲蓄資本；城鎮居民收入水平的提高促進了農產品消費需求的快速增長，農民涉農收入不斷提高；城鎮工業有力地助推了農業現代化的發展，工農互進的正反饋機制初步形成。與此同時，鄉村改革持續深化，但改革速度相對較慢；城鎮偏向性的土地與財稅政策在一定程度上造成了城鎮經濟對鄉村非農經濟的擠壓與替代，這是鄉村產業發展緩慢的重要原因之一。這一階段，無論在制度供給上還是資源與權力分配上，城鎮相對鄉村均處于優勢地位，屬于典型的城鎮偏向型城鄉經濟關系。

(四)市場經濟條件下城鄉有機互動并走向融合發展階段(2004年至今)

2004-2012年間，中央先提出“兩個趨向”的論斷，[注]2004年9月，中共十六屆四中全會提出：“綜觀一些工業化國家發展的歷程，在工業化初始階段，農業支持工業、為工業提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業化達到相當程度以后，工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村的協調發展，也是帶有普遍性的趨向。”繼而提出“城鄉經濟社會發展一體化”的目標，[注]中共十七大報告提出：“建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。”并踐行“多予少取”“以工促農、以城帶鄉”的城鄉統籌發展理念來緩解日益加深的城鄉矛盾。政府政策支持與財政投入的增加，推動了農業現代化的快速發展。但由于鄉村產業單一且毗鄰鄉村的小城鎮發展緩慢，大量析出的農業剩余勞動力流向大中城市；盡管城鄉收入差距開始收窄，但鄉村凋敝與大中城市擁堵的矛盾卻愈演愈烈。雖然這期間全國性的城鄉產品市場與勞動力市場已然形成，且工農互動逐漸加深，但城鄉在資源與權力分配上的不平等卻加速了區域經濟概念上的城鄉分離。

十八大以來，在“五位一體”總體布局與五大發展理念的指引下，城鄉經濟關系進入全面融合發展階段。以人為本的新型城鎮化建設加速推進，戶籍制度改革取得階段性成果，農民工權益保障水平顯著提升，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率的差距明顯收窄；農業供給側改革推動農產品與農業生產要素的市場化向縱深發展，城鄉供需聯動的統一市場逐步完善且效率不斷提升；鄉村振興戰略更是從鄉村綜合功能開發與保護角度推動“工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系”的建立。[注]參見2014年3月《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》；2016年12月《中共中央國務院關于深入推進農業供給側結構性改革 加快培育農業農村發展新動能的若干意見》；2018年1月《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》。另外，以城市群為主體形態的大中小城鎮協同發展戰略得以實施，有效地提升了城與城、城與鄉之間的功能協調與發展互促。

四、現階段中國城鄉經濟關系存在的問題及對策建議

(一)中國現階段城鄉經濟關系存在的問題

1.城鄉統一、高效、公平的產品與要素市場尚未形成，供需聯動機制有待完善

就產品市場而言，農產品供需結構性矛盾日益突出，城鎮高質量的農產品需求并未迅速得到農業供給質量提升的響應。就要素市場而言，城鎮對鄉村資源形成巨大的虹吸效應，鄉村儲蓄資本、優秀勞動力長期單向流向城鎮，造成鄉村經濟增長乏力；并且鄉村生產要素走向市場存在制度性障礙，要素參與收入分配的權利(如土地等財產性收入權利和農民工在城鎮享受公共服務的權利)長期受到壓制，導致鄉村居民收入增長緩慢及進城農民工難以獲得城鎮居民身份。

2.城鄉空間經濟布局協調性差，生產要素配置極化現象嚴重

改革開放40年來，中國城鄉空間經濟發展的基本特征是：大中城市擴張極快，小城鎮發展緩慢，鄉村逐步走向衰落。資源要素過多的向大中城市集中，導致城市土地等稀缺資源價格快速攀升，嚴重侵蝕了企業利潤與居民的消費能力。城鎮產業布局同質化，區域內不同城鎮之間產業發展協同性較差，重復投資問題突出。小城鎮最具輻射帶動鄉村發展的空間優勢，但中國小城鎮發展緩慢，無法吸納本地農業轉移勞動力，致使大量農民工離土離鄉向大中城市轉移，不但加劇了區域經濟發展的不平衡，也帶來了許多社會問題(如農村留守老人、兒童等)。

3.政府可支配的資源在城鄉及不同層級城鎮之間分配不均衡，“大中小鄉”在發展機會與社會福利享用上存在嚴重的梯度遞減現象

在經濟項目審批權與財政自主權上，高層級行政主體相較低層級行政主體具有絕對優勢，導致更多政府資源流向具有區域管轄權的大中城市，而小城鎮與鄉村經濟發展被邊緣化。這種城鎮傾向性的資源分配具體表現為：城鄉在基礎設施建設及社會保障(如就業、教育、醫療、養老、住房等)等公共服務上差距較大；進城農民工在享受城鎮公共服務上遭受不公平待遇；城鄉建設用地指標分配存在向大中城市集中的現象，而且集體建設用地未獲得與國有建設用地同等的市場交易權利。

4.農業現代化滯后于工業現代化發展，農民(涉農)收入增長緩慢

主要表現在：(1)需求結構對供給結構調整的引致作用沒有得到有效發揮，供需市場互動的規范性與靈活性較差；(2)土地產權的交易屬性與收益分配屬性還不能為市場行為提供高效的產權保障；(3)在農業小規模兼業經營的客觀條件下，作為農業現代化關鍵環節的農業生產社會化服務體系尚難以支撐并引導農業生產轉型升級；(4)現階段的農業經營制度尚不能完全適應不同特征的農業生產，多數經營主體缺乏獲得市場機遇與應對市場風險的能力；(5)缺乏農業人力資本快速積累的有效途徑。

(二)對策建議

1.加快建立健全統一高效的城鄉產品與要素市場

(1)持續加快聯通城鄉的交通、通訊等基礎設施建設，實現城鄉物質轉移與信息傳遞的高效率與低成本；(2)依法明確鄉村集體權益與居民財產權利的法律權屬，為深化鄉村市場化分工創造條件；(3)繼續深化戶籍制度改革，處理好勞動力自由有序流動與公共資源分配之間的關系；(4)鼓勵資本下鄉及鄉村普惠金融發展，為鄉村產業振興提供資金支持；(5)推動鄉村產業經濟組織創新與規范化發展，一方面有利于高效地組織生產，另一方面有助于城鄉一二三產業在統一的制度框架內高效對接；(6)完善農產品價格形成機制，實現市場供需調整的有效聯動；(7)支持農業社會性服務產業發展(該措施是在中國現有土地制度條件下，突破農業生產規模經濟的有力手段)，推動農業現代化發展；(8)加強對市場壟斷力量的監管，重點防止資本對涉農產品價格的壓制和對消費者權益的侵犯；(9)探索農業人力資本快速積累的有效途徑，重視新農民培育，建立農業生產各環節經營主體技術與管理知識向基層傳播的激勵機制。

2.鼓勵并推動鄉鎮企業發展，優化城鄉產業布局

20世紀八九十年代，費孝通就提出了“蘇南模式”與“溫州模式”，鼓勵發展鄉村工業；但受限于當時的經濟發展水平與制度供給水平，這兩種模式那時并不具備大范圍推廣的可能性。隨著市場經濟改革的深入和經濟的快速發展，鄉村工業得以發展的條件已基本具備：(1)發展市場經濟所需的產權條件與契約精神逐步向鄉村滲透，尤其是多年來“擺渡”于城鄉之間的農民工能夠發揮城市文明向鄉村傳播的作用；(2)產業空間布局的演變存在其基本規律：隨著單位交易成本(包括交易機會的尋獲成本)變小，生產要素成本變得相對重要；當集聚效益小于要素成本的增加時，產業就會出現重新分工或空間的遷移；隨著城鄉交通、通信等基礎設施的一體化發展，部分產業的發展已經幾乎不受其空間布局的制約，即便在鄉村也能深度參與大市場分工；(3)世界發達國家無不通過產業國際轉移實現國內產業轉型升級；中國城鄉經濟發展不平衡，在工業化發展的過程中，具備部分產業向落后鄉村地區轉移的條件。因此，現在完全有條件大力發展鄉村工業。

3.科學合理地分配由政府掌控的經濟資源與經濟權利

長期偏向大中城市的政府資源分配政策是導致城鄉發展失調的重要原因，因此，改善城鄉經濟關系必須適當增加對小城鎮與鄉村的政府資源的分配，并賦予基層行政主體更多的經濟發展權。具體可以從以下幾方面著手：(1)通過財政資金傾斜，加快小城鎮與鄉村基礎設施、社會保障(教育、醫療、養老等)等公共服務建設，推動城鄉公共服務一體化發展；(2)增加涉農產業財政資金投入，支持農業企業做大做強；(3)擴大縣級以下政府財政自主權，并加大上級財政轉移支付水平，增加縣級以下政府引導經濟發展的能力；(4)政府規劃引導的產業布局應著眼全局，不能只盯著中心城市，努力實現“大中小鄉”區域經濟協調、協同發展；(5)統籌區域土地“增減掛鉤”政策，并適當增加基層政府用地指標，減少基層行政區經濟發展的土地與財力約束；(6)有序提升城鎮農民工的市民待遇，加快農民工市民化進程。