發(fā)展權(quán)視角下刑事辯護全覆蓋的實現(xiàn)機制研究

黃海強

最高人民法院和司法部于2017年10月11日聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》(以下簡稱《試點辦法》)在八個試點直轄市、省[注]2017年10月11日印發(fā)的《關(guān)于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》僅規(guī)定了在北京、上海、浙江、安徽、河南、廣東、四川和山西8個省(直轄市)試點。啟動了刑事案件律師辯護全覆蓋的改革探索。2018年12月27日最高人民法院和司法部又頒布了《關(guān)于擴大刑事案件律師辯護全覆蓋試點范圍的通知》(以下簡稱《通知》)，將試點期限延長，工作范圍擴大到31個省(自治區(qū)、直轄市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團。刑事辯護全覆蓋試點是新一輪司法改革的重要組成部分，對于推進以審判為中心的訴訟制度改革具有重要意義。作為一項嶄新的改革舉措，亟需加強理論研究與實踐進路，本文擬從發(fā)展權(quán)視角解讀刑事辯護全覆蓋，進而在方法論層面為刑事辯護全覆蓋建言獻策。

一、刑事辯護全覆蓋的規(guī)范分析

《試點辦法》《通知》為刑事辯護全覆蓋的試點工作提供規(guī)范指引，要促動刑事辯護全覆蓋的實現(xiàn)就需要對《試點辦法》《通知》進行規(guī)范解讀。

首先，《試點辦法》第2條將刑事案件律師辯護全覆蓋的內(nèi)涵界定為委托辯護之外由指派法律援助和值班律師實現(xiàn)審判階段的律師辯護全覆蓋。鑒于刑事案件委托辯護率一直處于低迷困境，在無其他外力因素推動下，委托辯護率很難有質(zhì)的飛躍，要實現(xiàn)審判階段的律師辯護全覆蓋則需要通過國家力量增加指派法律援助和值班律師法律援助的比率。據(jù)學者分析統(tǒng)計，刑事訴訟律師辯護率在20%～30%之間，2005～2014年刑事法律援助案件占全國一審審結(jié)刑事案件的平均比例為15%左右。[注]根據(jù)該學者的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，在2005年～2014年間，一審結(jié)案刑事案件與法律援助案件的增長呈正相關(guān)關(guān)系，即法律援助案件占刑事案件的比例在緩慢遞增。參見王迎龍：“論刑事法律援助的中國模式”，載《中國刑事法雜志》2018年第2期，第117頁。質(zhì)言之，全覆蓋目標需要在程序分流的前提下通過建立健全值班律師制度、提升指派法律援助比率和質(zhì)量來實現(xiàn)。因此，廣義的刑事法律援助服務(wù)[注]值班律師制度雖然存在職能模糊的理論困境，但學界對于值班律師制度屬于廣義的法律援助并無異議。隨著學界討論的深入，以及《值班律師意見》出臺后，基本上對此觀點達成一致，有學者檢索發(fā)現(xiàn)自2017年下半年至今，在公開發(fā)表的關(guān)于值班律師的研究論文中，一般不再涉及值班律師是不是法律援助律師的問題了。參見顧永忠：“追根溯源：再論值班律師的應(yīng)然定位”，載《法學雜志》2018年第9期，第14頁。——值班律師法律幫助及指派法律援助在數(shù)量上將超越委托辯護，在刑事案件律師辯護全覆蓋中起到基礎(chǔ)性作用。

其次，《試點辦法》第3條至第6條通過規(guī)定人民法院的權(quán)利告知義務(wù)、人民法院通知辯護的具體程序要求、律師援助機構(gòu)與法院的銜接程序、拒絕辯護的法律后果等健全刑事法律援助的指派程序。《試點辦法》第7條至第9條從統(tǒng)籌調(diào)配律師資源、建立多層級經(jīng)費保障機制、探索費用分擔機制等方面強化刑事法律援助的資源保障。與此同時，《試點辦法》第11條、第12條規(guī)定了人民法院不履行通知辯護職責的程序性制裁措施和國家機關(guān)工作人員未履行通知、指派職責的個人責任，強化了刑事法律援助的責任追究。概言之，《試點辦法》通過明確法律援助的通知指派程序、責任追究方式和資源保障途徑等實現(xiàn)刑事法律援助的新發(fā)展。《通知》進而要求各地要進一步落實辦案機關(guān)告知義務(wù)、注重銜接配合以優(yōu)化法律援助。刑事辯護全覆蓋既是對于刑事法律援助辯護現(xiàn)實困境的一種制度反思，也是對于法律援助制度改革設(shè)立的一個目標。[注]參見王迎龍：“論刑事法律援助的中國模式——刑事辯護‘全覆蓋’之實現(xiàn)徑路”，載《中國刑事法雜志》2018年第2期，第188頁。

再次，《試點辦法》第10條設(shè)立律師獎懲機制，開展優(yōu)秀刑事辯護律師評選表彰活動，推薦優(yōu)秀刑事辯護律師公開選拔為立法工作者、法官、檢察官，建立律師開展刑事辯護業(yè)務(wù)激勵機制，充分調(diào)動律師參與刑事辯護工作積極性。《試點辦法》第13條至第19條再次重申人民法院對于辯護權(quán)利的尊重和保障職責，并要求人民法院、司法行政機關(guān)和律師協(xié)會建立健全維護律師執(zhí)業(yè)權(quán)利快速處置機制，暢通律師維護執(zhí)業(yè)權(quán)利救濟渠道。此外，《試點辦法》第20條至23條分別規(guī)定了辯護律師的職業(yè)規(guī)范、司法行政機關(guān)和律師協(xié)會的指導監(jiān)督職責、人民法院的建議權(quán)以及人民法院和司法行政機關(guān)的協(xié)調(diào)機制以明確各方主體的職責。《試點辦法》在促進刑事法律援助制度發(fā)展的同時強調(diào)各方主體尊重和保障刑事辯護，通過設(shè)立律師獎懲機制、完善權(quán)利保障機制和落實主體責任追究以實現(xiàn)刑事辯護環(huán)境的優(yōu)化。《通知》也強調(diào)要加強對刑事辯護全覆蓋試點的宣傳，為辯護環(huán)境的優(yōu)化提供輿論支持。

概括言之，《試點辦法》在明確了刑事辯護全覆蓋內(nèi)涵后，通過各種舉措實現(xiàn)刑事法律援助和刑事辯護環(huán)境的優(yōu)化和發(fā)展。在新一輪刑事司法改革中，刑事辯護全覆蓋是以審判為中心的訴訟制度改革與認罪認罰從寬制度的必然要求，即刑事辯護全覆蓋是司法改革的重要組成部分。司法改革具有典型的上命下從的行政性特征，國家權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運行機制滲透到司法改革的具體措施之中。試點地區(qū)紛紛以《試點辦法》為準則制定實施細則，落實刑事辯護全覆蓋工作。在試點探索過程中，發(fā)現(xiàn)部分地方存在律師資源相對不足、經(jīng)費保障還不到位、工作機制不夠健全、案件質(zhì)量尚需提高等困難問題，無法實現(xiàn)全覆蓋的目標要求，需要深入開展試點工作，于是立法機構(gòu)出臺《通知》延長試點期限、擴大試點范圍。在科層式的行政架構(gòu)模式下，[注]在我國的憲政框架內(nèi)，人民法院的組織架構(gòu)并非科層式的行政架構(gòu)，但司法管理制度的改革依然是一種金字塔式的“大行政體制”，審判權(quán)力運行機制才是典型的獨立模式。在刑事辯護全覆蓋的推進過程中，人民法院的責任主要是司法管理層面的責任，因此將其納入科層式的行政架構(gòu)模式。在試點推進過程中也需要由上級機關(guān)統(tǒng)籌資源、總結(jié)經(jīng)驗、指導具體落實情況。質(zhì)言之，刑事辯護全覆蓋的試點工作具有明顯的公權(quán)力機關(guān)自上而下的政策推動色彩。

二、刑事辯護全覆蓋推進中發(fā)展權(quán)視角的引入

通過對《試點辦法》的規(guī)范分析可以看出，刑事辯護全覆蓋的主要任務(wù)是在刑事案件審判階段律師辯護“全覆蓋”的要求下實現(xiàn)刑事法律援助和刑事辯護環(huán)境的優(yōu)化；刑事辯護全覆蓋的推進過程強調(diào)公權(quán)力的主動作為，具有自上而下的政策推動特征。就刑事辯護全覆蓋的任務(wù)和推進特征而言，刑事法律援助的實質(zhì)是扶危濟困，要求對弱勢群體予以訴訟權(quán)利的關(guān)照，同時也是法律面前人人平等原則的具體要求；刑事辯護環(huán)境優(yōu)化是實現(xiàn)辯護權(quán)的必然要求，尊重和保障辯護權(quán)利不僅需要在具體的訴訟進程中對其予以關(guān)照，更需要整體環(huán)境的優(yōu)化。

刑事辯護全覆蓋的任務(wù)和推進過程與發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵、特征具有內(nèi)在的一致性，發(fā)展權(quán)視角的引入有其正當性和必然性。發(fā)展權(quán)是與生存權(quán)并列的一項集合性人權(quán)概念，自1972年塞內(nèi)加爾最高法院院長凱巴·巴耶在斯特拉斯堡人權(quán)國際研究所的演講中首次提出發(fā)展權(quán)是一項人權(quán)后，發(fā)展權(quán)概念得到了以《發(fā)展權(quán)利宣言》為代表的一系列國際文件的承認，并且逐步在中國得到認可與踐行。[注]參見付子堂：“發(fā)展權(quán)與中國人權(quán)事業(yè)大發(fā)展”，載《人權(quán)》2017年第1期，第9～10頁。《發(fā)展權(quán)利宣言》指出：“發(fā)展權(quán)利是一項不可剝奪的人權(quán), 由于這種權(quán)利，每個人和所有各國人民均有權(quán)參與、促進、享受經(jīng)濟、社會、文化和政治發(fā)展, 在這種發(fā)展中，所有人權(quán)和基本自由都獲得充分實現(xiàn)。”發(fā)展權(quán)是人的個體和人的集體參與，促進并享受其相互之間在不同時空限度內(nèi)得以協(xié)調(diào)、均衡、持續(xù)地發(fā)展的一項基本人權(quán)。[注]參見汪習根：“發(fā)展權(quán)法理探析”，載《法學研究》1999年第4期，第21～22頁。發(fā)展權(quán)是首要人權(quán)，是經(jīng)濟、政治、社會、文化等方面權(quán)利的集合概念，強調(diào)權(quán)利主體在發(fā)展進程中平等地享有發(fā)展的權(quán)利和自由，尤其要求保障弱勢群體的發(fā)展權(quán)益。

第一，刑事法律援助的優(yōu)化與發(fā)展權(quán)具有內(nèi)在一致性。刑事法律援助具有弱者關(guān)懷的公平價值和權(quán)利保障的平等價值，[注]參見馬栩生：《當代中國法律援助制度與理論的深層分析》，人民出版社2010年版，第24頁。在刑事訴訟中，因經(jīng)濟困難或者其他因素而難以通過自主委托律師維護訴訟權(quán)益的弱勢群體無法直接實現(xiàn)辯護權(quán)利，需要國家的扶助。委托辯護賦予了犯罪嫌疑人、被告人相當程度的選擇權(quán)，當犯罪嫌疑人、被告人有能力委托律師進行辯護時一般都會選擇委托辯護，力有不逮時需要刑事法律援助及時予以補足。發(fā)展權(quán)實現(xiàn)的過程就是為弱勢群體賦權(quán)的過程，增加弱勢群體的選擇、參與權(quán)能，使其能夠更好地自我實現(xiàn)。作為公共法律服務(wù)的刑事法律援助服務(wù)具有公益性、均等化與基本性等特征，強調(diào)受援人一般性地享有國家負擔的公共法律服務(wù)的權(quán)利。發(fā)展權(quán)的實質(zhì)是平等權(quán)，是在經(jīng)濟、政治、文化、社會發(fā)展中的成果的平等參與權(quán)與享有權(quán)等權(quán)利。[注]參見陳佑武：“中國發(fā)展權(quán)話語體系的基本內(nèi)涵”，載《人權(quán)》2017年第1期，第20頁。此外，有學者指出，法律援助的發(fā)展歷程與發(fā)展權(quán)的演進脈絡(luò)保持高度重合，創(chuàng)新完善法律援助制度契合通過發(fā)展解決我國經(jīng)濟社會中基本矛盾的方針，即法律援助與發(fā)展權(quán)在歷史和現(xiàn)實層面具有互洽性。[注]參見項焱、王佳紅：“法律援助與發(fā)展權(quán)：邏輯、歷史與現(xiàn)實的互洽”，載《甘肅政法學院學報》2017年第5期，第103～104頁。由國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《發(fā)展權(quán)：中國的理念、實踐與貢獻》白皮書在“日臻完備的發(fā)展權(quán)保障制度”一節(jié)明確提到“強化法律援助實效，確保貧困人口獲得司法救濟的權(quán)利”，更是在規(guī)范層面強調(diào)了刑事法律援助與發(fā)展權(quán)的內(nèi)在一致性。

第二，刑事辯護環(huán)境的優(yōu)化與發(fā)展權(quán)具有內(nèi)在一致性。被告人有權(quán)獲得辯護是憲法確立的基本權(quán)利。[注]雖然“被告人有權(quán)獲得辯護”規(guī)定在我國憲法國家機構(gòu)一章，但不能因此否認其基本權(quán)利的屬性，同時，這也體現(xiàn)出國家公權(quán)力機關(guān)著力保障被告人辯護權(quán)行使的人民意志與憲法態(tài)度。參見尹曉紅：《我國憲法中被追訴人獲得辯護權(quán)之保障》，中國政法大學出版社2003年版，第15頁。每一位公民都享有辯護權(quán)，只是在現(xiàn)實的刑事訴訟中紙面上的權(quán)利轉(zhuǎn)化為實際意義上的權(quán)利保障。辯護權(quán)是實體正義和程序正義的必然要求。被追訴人需要在具體的訴訟進程中獲得專業(yè)人員的智力支持以維護被追訴人的實體利益及訴訟權(quán)利，律師在一定程度上能夠幫助被追訴人以主體身份參與到刑事訴訟活動中，保障被追訴人的人格尊嚴和自由意志。辯護權(quán)的落實是刑事訴訟中尊重和保障人權(quán)的具體體現(xiàn)。刑事辯護環(huán)境的優(yōu)化是尊重和保障辯護權(quán)利觀念得到認同的體現(xiàn)。對于被追訴人而言，其逐漸認識到法律幫助的權(quán)利屬性及其對于訴訟過程、結(jié)果的正向影響效果，產(chǎn)生了對于刑事法律幫助的內(nèi)在需求；對于國家而言，逐漸認識到獲得法律幫助的權(quán)利是每一位公民的基本權(quán)利，法律幫助權(quán)的落實有助于實現(xiàn)社會公正。對辯護權(quán)利的認同是經(jīng)濟、政治、社會、文化等方面綜合發(fā)展的體現(xiàn)，刑事辯護環(huán)境的優(yōu)化是我國刑事訴訟現(xiàn)代化的必然要求。

第三，刑事辯護全覆蓋推進過程中自上而下的公權(quán)力主導特征與發(fā)展權(quán)具有內(nèi)在一致性。刑事辯護全覆蓋是以人民為中心發(fā)展思想的集中體現(xiàn)，刑事辯護全覆蓋一方面體現(xiàn)了發(fā)展為了人民、發(fā)展成果由人民共享的要義；另一方面彰顯出人民的主體地位，尊重人民在刑事辯護全覆蓋中的主觀意愿與權(quán)利實現(xiàn)。發(fā)展權(quán)經(jīng)歷了由國家發(fā)展權(quán)向個人發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)變，發(fā)展權(quán)的初始含義僅指第三國家追求發(fā)展的權(quán)利，后來逐漸演化成廣義的發(fā)展權(quán)，強調(diào)公民個體的發(fā)展權(quán)利。鑒于“發(fā)展”與“責任”相伴而生，發(fā)展權(quán)的含義演變過程契合刑事辯護全覆蓋中由國家主動關(guān)照個人權(quán)利的推進特征。扶貧作為落實發(fā)展權(quán)的關(guān)鍵內(nèi)容，在推進過程中也不可避免地因上命下從的行政性特征而出現(xiàn)問題，“扶貧軍令狀”模式很容易出現(xiàn)扶貧工作領(lǐng)域的“躍進”和“激進”，扶貧工作將變成一場缺乏理性的錦標賽，地方政府的貧困治理中也出現(xiàn)了一些扭曲行動和策略行為，包括文本和數(shù)字脫貧、以點帶面、民意替代等。[注]參見邢成舉：“壓力型體制下的‘扶貧軍令狀’與貧困治理中的政府失靈”，載《南京農(nóng)業(yè)大學學報(社會科學版)》2016年第5期，第66～68頁。在刑事辯護全覆蓋的推進過程中也應(yīng)警惕上述問題，在尊重客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮主觀能動性。

因此，刑事辯護全覆蓋的核心任務(wù)與推進特點與發(fā)展權(quán)具有內(nèi)在一致性。發(fā)展權(quán)是一項集合性的權(quán)利概念，在某種程度上講，發(fā)展權(quán)是刑事辯護全覆蓋所內(nèi)涵的辯護權(quán)與平等權(quán)的上位概念，較為抽象，在刑事辯護全覆蓋的研究中引入發(fā)展權(quán)視角有助于從系統(tǒng)化層面審視其實現(xiàn)路徑。發(fā)展權(quán)視角的引入不僅在理論層面豐富了刑事辯護全覆蓋的認知，更實現(xiàn)了方法論層面的突破。一方面發(fā)展權(quán)作為個體權(quán)利與集體權(quán)利的統(tǒng)一體，要求各方主體積極參與到刑事辯護全覆蓋推進過程中；另一方面，發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)是一項歷史過程，要求在時代背景下實現(xiàn)刑事辯護全覆蓋。

三、刑事辯護全覆蓋的多元協(xié)作實現(xiàn)機制

作為個人人權(quán)的發(fā)展權(quán)，其核心在于：一方面，人是發(fā)展的主體，人應(yīng)成為發(fā)展權(quán)利的積極參與者和受益者；另一方面，所有的人單獨地和集體地都對發(fā)展負有責任，這種責任本身就可確保人的愿望得到自由和充分的實現(xiàn)。[注]參見李忠夏：“發(fā)展權(quán)是個人人權(quán)與集體人權(quán)的統(tǒng)一”，載《人民日報》2016年12月7日。發(fā)展權(quán)的主體需要參與到社會發(fā)展進程中獲得利益，權(quán)利主體和義務(wù)主體在一定意義上出現(xiàn)了重合。就發(fā)展權(quán)而言，權(quán)利主體的自我實現(xiàn)是發(fā)展權(quán)實現(xiàn)的邏輯起點。為權(quán)利而斗爭是對權(quán)利人自己的義務(wù)，也是對社會的義務(wù)。[注]參見[德] 耶林：《為權(quán)利而斗爭》，鄭水流譯,商務(wù)印書館2016年版，第26頁。個體的生存發(fā)展賴以社會場域的實現(xiàn)，個體權(quán)利的實現(xiàn)需要社會力量的參與。國家作為高度組織化的集合體，在社會契約論的要求下應(yīng)承擔保障個體發(fā)展權(quán)的首要責任。辯護權(quán)和平等權(quán)是每個公民均享有的現(xiàn)實性權(quán)利，需要作為個體的公民、集合性的社會力量以及高度政治化的國家共同予以實現(xiàn)。

(一)刑事辯護全覆蓋的國家實現(xiàn)

《發(fā)展權(quán)利宣言》指出，國家有權(quán)利和義務(wù)制定發(fā)展政策，保障每個人發(fā)展均等和公平享有發(fā)展所帶來的利益。國家是實現(xiàn)個人發(fā)展權(quán)的主要責任主體，一國的政治、經(jīng)濟和文化發(fā)展是實現(xiàn)個人發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)條件。[注]參見齊延平：“論發(fā)展權(quán)的制度保護”，載《學習與探索》2008年第2期，第105頁。刑事辯護全覆蓋與發(fā)展權(quán)具有內(nèi)在一致性，需要國家在其推進過程中圍繞刑事法律援助和刑事辯護環(huán)境的優(yōu)化承擔主體責任。

在刑事法律援助的優(yōu)化中，“國家責任的有無是現(xiàn)代法律制度與傳統(tǒng)法律制度相區(qū)別的主要標志”。[注]李學寬、胡玉霞：“現(xiàn)代法律援助制度中的國家責任”，載《現(xiàn)代法學》2001年第5期，第9～10頁。首先，《試點辦法》強調(diào)法律援助機構(gòu)增加供給、法院和法律援助機構(gòu)之間加強配合以及未履行職責的懲戒機制，在執(zhí)法和司法層面落實以法律援助機構(gòu)和法院為代表的國家機關(guān)的主體責任。作為保障經(jīng)濟困難被追訴人辯護權(quán)的刑事法律援助制度存在范圍過窄、效果不彰等問題，究其原因，則主要是因為資源供給不足和激勵性機制保障不足。一方面，刑事訴訟法規(guī)定的法律援助范圍較窄，且經(jīng)濟困難標準設(shè)置過于嚴苛，申請程序較為繁瑣，適用標準過高限制了刑事法律援助的范圍。另一方面，補貼標準較低且平均化、缺乏案件質(zhì)量評估機制等均導致刑事法律援助制度激勵性機制保障不足，難以調(diào)動社會律師參與刑事辯護的積極性。因此，可從降低門檻、強化激勵性機制保障兩方面來完善法律援助制度。一方面，應(yīng)調(diào)整認定為經(jīng)濟困難的標準，用“居民平均工資”代替“居民最低生活保障”標準，同時可將事前申請制改為事后審核制以簡化申請刑事法律援助的程序。另一方面，應(yīng)從差異化補貼、綜合評價案件質(zhì)量等角度完善激勵性機制保障措施。其次，制度建構(gòu)是國家責任的顯著體現(xiàn)。2018年《刑事訴訟法修正案》正式確立值班律師制度，明確了值班律師的法律幫助者角色定位。值班律師制度嵌入認罪認罰從寬制度之中，重在保障認罪認罰的自愿性、真實性和明智性。值班律師制度在實踐中存在角色認知混亂、認罪認罰保障形式化等問題，需要在實踐中深化對值班律師角色的認知，進而發(fā)揮值班律師制度的實效。具體而言，應(yīng)重點厘清值班律師制度與辯護制度的關(guān)系、明確是否應(yīng)賦予值班律師閱卷權(quán)、調(diào)查取證權(quán)以及探討值班律師與指定辯護的銜接機制等問題。理論命題的爭論最終需要實踐來驗證觀點的生命力，因此，值班律師制度的理論爭議需要通過制度實踐來明晰、驗證。最后，立法層面現(xiàn)有的法律援助條例法律位階較低、政府責任的定位不符合時代要求、內(nèi)容和法律操作層面上均有缺陷，不利于發(fā)展利益權(quán)能的貫徹。在制定《法律援助法》時應(yīng)當以發(fā)展權(quán)的要求為基準，進行系統(tǒng)全面的規(guī)定，如明確法律援助的國家責任、明確值班律師制度的法律援助屬性、并針對性地就刑事法律援助作出專門性規(guī)定等。

在刑事辯護環(huán)境的優(yōu)化中，國家責任體現(xiàn)在設(shè)立律師獎懲機制、在訴訟進程中尊重和保障辯護權(quán)利、完善權(quán)利救濟機制等。一方面，建立健全律師獎懲機制有利于調(diào)動律師參與刑事辯護的積極性和主動性，是提高辯護率和辯護質(zhì)量的關(guān)鍵因素。國家應(yīng)著力建構(gòu)律師獎懲機制的框架方案，以形式化的律師會見當事人次數(shù)、律師聯(lián)系辦案人員次數(shù)、訴訟文書寫作為評價基準，綜合辯護意見的采納情況、辦案人員及當事人的主觀評價、同行評價等因素評判律師的辯護工作，劃分優(yōu)秀、良好、合格與不合格等等級，在此基礎(chǔ)上為律師薪酬、社會評價、職級評定等方面的激勵機制提供基準。另一方面，尊重和保障訴訟權(quán)利、完善權(quán)利救濟機制等重在司法理念的更新，國家機關(guān)工作人員應(yīng)充分認知律師辯護的價值、刑事辯護全覆蓋的價值，在訴訟進程中嚴格依法尊重和保障辯護權(quán)。2012年刑事訴訟法修改之時充實了律師的辯護權(quán)利，我國刑事辯護的規(guī)范體系已基本形成。[注]熊秋紅：“刑事辯護的規(guī)范體系及其運行環(huán)境”，載《政法論壇》2012年第5期，第48～49頁。但實踐中依然存在虛化條款、曲意釋法、選擇性執(zhí)行的現(xiàn)象。[注]辯護律師調(diào)查取證權(quán)、會見權(quán)、閱卷權(quán)的行使在不同程度上遇到公安司法機關(guān)的軟性抵制，律師偽證罪是時刻懸在刑辯律師頭上的達摩克利斯之劍。具體參見汪海燕：“合理解釋：辯護權(quán)條款虛化和異化的防線”，載《政法論壇》2012年第6期，第25～30頁；萬毅：“‘曲意釋法’現(xiàn)象批判——以刑事辯護制度為中心的分析”，載《政法論壇》2013年第2期，第18～23頁。辯護權(quán)在行使過程中面臨的困難從根本上是因為刑事訴訟的權(quán)力主導性，即公權(quán)力與被追訴人的私權(quán)利失衡。在訴訟結(jié)構(gòu)層面表現(xiàn)為審前階段縱向結(jié)構(gòu)的單面性和審判階段三角結(jié)構(gòu)的傾斜性，而在價值層面則表現(xiàn)為人權(quán)保障價值未受到應(yīng)有的重視。正因為如此，要實現(xiàn)有效果的辯護，根本途徑在于公權(quán)力主動維護被追訴人的辯護權(quán)利，嚴格遵循人權(quán)保障原則和刑事訴訟法所規(guī)定的辯護權(quán)利，比如可以通過訴訟階段變更時及時通知辯護律師、允許律師周末及節(jié)假日會見、簡化會見手續(xù)、提供電子卷宗等方式真正使辯護權(quán)利規(guī)范落到實處。

(二)刑事辯護全覆蓋的社會實現(xiàn)

發(fā)展權(quán)是個體在經(jīng)濟、政治、文化和社會發(fā)展中享有的集合性權(quán)利，社會是發(fā)展權(quán)實現(xiàn)的重要場域，個體力量的集合體是發(fā)展權(quán)的主體表現(xiàn)。刑事辯護全覆蓋有助于實現(xiàn)社會公平、正義，社會主體需要參與到發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)過程中。刑事辯護全覆蓋的社會實現(xiàn)主要表現(xiàn)為以律師協(xié)會為代表的社會組織的參與、以公益基金和法律援助保險為主體的社會資金引入、社會律師的積極參與等。

在刑事法律援助的優(yōu)化中，刑事辯護全覆蓋的社會實現(xiàn)主要體現(xiàn)在社會資金的引入和社會律師的積極參與。社會資金的引入具體包括慈善基金、社會捐贈以及可能的彩票公益法律援助項目和訴訟保險制度等。律師執(zhí)業(yè)的社會和公共屬性決定律師應(yīng)承擔法律援助責任。[注]參見程滔：“法律援助的責任主體”，載《國家檢察官學院學報》2018年第4期，第12頁。鑒于律師是以專業(yè)知識提供服務(wù)，其在提供法律援助時仍應(yīng)遵循刑事辯護服務(wù)的市場交易屬性，法律援助辦案補貼應(yīng)當包括律師的智力勞動報酬，只是因為刑事辯護的公共產(chǎn)品屬性及律師的職業(yè)倫理而要求律師在接受適當折價的情況下，提供盡職的法律援助服務(wù)。

在刑事辯護環(huán)境的優(yōu)化中，刑事辯護全覆蓋的社會實現(xiàn)主要體現(xiàn)在律師的盡責、依法辯護以及律師協(xié)會的主體責任。不管是委托辯護、指派法律援助以及值班律師法律援助，律師與被告人之間都是委托與受委托的關(guān)系，辯護人應(yīng)當以合法的手段盡力保障被告人的訴訟權(quán)利，遵守法律法規(guī)、執(zhí)業(yè)行為規(guī)范和法庭紀律，以平和的方式進行溝通以免引發(fā)“審辯沖突”影響訴訟活動。律師協(xié)會集中體現(xiàn)了律師的社會責任，其主體責任具體體現(xiàn)在參與律師獎懲機制、指導監(jiān)督律師開展刑事辯護活動，保障刑事辯護全覆蓋的實現(xiàn)。

(三)刑事辯護全覆蓋的自我實現(xiàn)

權(quán)利的實現(xiàn)始于個人對于權(quán)利的需求與自足，權(quán)利主體本身對于權(quán)利的實現(xiàn)具有強大的內(nèi)生驅(qū)動力。刑事辯護全覆蓋的自我實現(xiàn)主要體現(xiàn)為權(quán)利主體申明權(quán)利需求、向相關(guān)評價主體反饋對于法律援助服務(wù)的感受、當權(quán)利受到侵害時及時抗爭。

與此同時，《試點辦法》提出的探索受援人分擔費用機制是一種創(chuàng)新性質(zhì)的權(quán)利自我實現(xiàn)，刑事法律援助服務(wù)是一種普惠性、公益性的基本服務(wù)，理論上講不應(yīng)當由受援人分擔費用，但“全覆蓋”的要求突破了這一理論桎梏。從理論層面講，作為公共法律服務(wù)的刑事法律援助扶助的對象應(yīng)當是特定的弱勢群體，[注]具體指的是《刑事訴訟法》第34條規(guī)定的犯罪嫌疑人、被告人是盲、聾、啞人，或者是尚未完全喪失辨認或者控制自己行為能力的精神病人，沒有委托辯護人的情形以及《刑事訴訟法》第267條規(guī)定的未成年犯罪嫌疑人、被告人沒有委托辯護人的情形。而全覆蓋的應(yīng)然要求則突破這一范圍，溢出的扶助對象需要在一定程度上通過權(quán)利的自我實現(xiàn)來回應(yīng)理論上“弱勢群體”外延的擴張。在現(xiàn)實層面上，全覆蓋的目標加劇了刑事法律援助的資金缺口，需要部分受援人分擔費用以緩解資金壓力。應(yīng)當指出，盡管《試點辦法》提出探索受援人分擔費用機制，但仍應(yīng)強調(diào)政府的主體地位，受援人分擔的費用不得超過一定的比例。如河南省在制定《關(guān)于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》時限定分擔法律援助費用的只能是涉黑、涉恐、涉毒、金融類犯罪及職務(wù)犯罪的被告人，并且要求每名被告人分擔的法律援助辦案成本費用不超過當?shù)赝惏讣新蓭熓召M標準的1/3。[注]河南省司法廳.河南省高級人民法院、省司法廳、省律師協(xié)會聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的實施意見》，http://sfj.nanyang.gov.cn/lsgz/272136.htm,最后訪問時間：2019年4月6日。

綜上，國家、社會和權(quán)利主體的自我實現(xiàn)協(xié)調(diào)推進刑事辯護全覆蓋。刑事辯護全覆蓋的協(xié)同治理是以政府為主導的多元治理主體通過權(quán)力和資源的互動達成系統(tǒng)治理的意向，并在一定的運行機制下實現(xiàn)提升治理能力的共同目標，在此系統(tǒng)內(nèi)的治理主體、運行機制和治理目標都處于協(xié)調(diào)狀態(tài)。[注]參見胡銘、王廷婷：“法律援助的中國模式及其改革”，載《浙江大學學報(人文社會科學版)》2017年第2期，第89頁。具體而言，治理主體的互動機制由國家機關(guān)、社會主體與權(quán)利主體的協(xié)同實現(xiàn)，強調(diào)國家責任的前置性，由社會主體與權(quán)利主體的權(quán)利實現(xiàn)彌補國家責任履行的不足；運行機制的互動關(guān)系主要體現(xiàn)在政府與市場的關(guān)系中，市場在資源配置中起決定性作用，政府應(yīng)當尊重這一基本規(guī)律，充分發(fā)揮社會力量的積極性和創(chuàng)造性；治理目標的協(xié)調(diào)是在“全覆蓋”的目標下形成合力，國家機關(guān)的目標在于實現(xiàn)治理能力與治理水平的現(xiàn)代化，社會主體的目標在于實現(xiàn)自我價值，權(quán)利主體的目標在于個體權(quán)利的實現(xiàn)，多元主體的多元目標凝聚為“提質(zhì)增量”的總目標。

四、刑事辯護全覆蓋的逐步推進機制

前文已述，刑事辯護全覆蓋的推進過程具有自上而下的政策推進色彩，在層層傳導的壓力下可能會忽視基本規(guī)律而冒進，從而造成負面后果。“權(quán)利絕不能超出社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)以及由經(jīng)濟結(jié)構(gòu)制約的社會的文化發(fā)展。”[注]中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局：《馬克思恩格斯選集(第三卷)》，人民出版社2012年版，第364頁。發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)是一個歷史過程。“作為發(fā)展中大國，中國面臨的發(fā)展問題十分突出，發(fā)展任務(wù)十分繁重，追求更加平等的參與和更加平等的發(fā)展，充分實現(xiàn)全體人民的發(fā)展權(quán)，需要長期不懈的努力。”[注]中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室：《發(fā)展權(quán)：中國的理念、實踐與貢獻》，人民出版社2016年版，第7頁。在發(fā)展權(quán)視閾內(nèi)，刑事辯護全覆蓋即體現(xiàn)了時代性特征，立足于特定的時代背景致力于權(quán)利的實現(xiàn)。一方面，新時代主要矛盾的轉(zhuǎn)變需要各方主體積極應(yīng)對，在國家長足發(fā)展的背景下，關(guān)注人民需求、力求讓人民群眾有更多獲得感成為了時代話題，應(yīng)當通過國家——社會——個人的權(quán)利互動實現(xiàn)機制推動刑事案件律師辯護全覆蓋的實現(xiàn)。另一方面，發(fā)展權(quán)的時代性要求立足于當前社會發(fā)展現(xiàn)狀，逐步推進刑事辯護全覆蓋。脫離時代背景的理想愿景與制度構(gòu)建會挫傷相關(guān)主體的積極性，不利于目標的實現(xiàn)。《通知》也提出，“要在現(xiàn)行法律制度框架內(nèi)積極探索，大膽實踐，邊試點、邊總結(jié)、邊推廣。”

《通知》提到，各地區(qū)要根據(jù)實際情況確定試點范圍，可以先在律師資源充足、經(jīng)費保障到位的地方進行試點，以點帶面、分步實施，逐步擴大試點范圍。《試點辦法》中提出的建設(shè)刑事辯護律師庫、[注]《試點辦法》第7條第2款規(guī)定：有條件的地方可以建立刑事辯護律師庫，為開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作提供支持。政府購買法律援助服務(wù)、[注]《試點辦法》第8條第3款規(guī)定：有條件的地方可以開展政府購買法律援助服務(wù)。受援人共同分擔費用機制[注]《試點辦法》第9條第1款規(guī)定：探索實行由法律援助受援人分擔部分法律援助費用。等具體措施具有建設(shè)性意義，但其是否具有可推廣性尚值得進一步探討。上述舉措都是律師市場培育和經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段才可能實現(xiàn)的對策，各地情況各異，尚需積累試點經(jīng)驗、在優(yōu)化現(xiàn)有保障機制的基礎(chǔ)上逐步探索。

第一，建設(shè)刑事辯護律師庫的前提是當?shù)芈蓭熧Y源豐富、律師業(yè)務(wù)專業(yè)化發(fā)展到一定程度，即應(yīng)當有相當數(shù)量的刑事辯護律師執(zhí)業(yè)。就目前而言，經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)社會律師從業(yè)者較多，但律師業(yè)務(wù)的細分目前只是發(fā)展趨勢和方向，并未呈現(xiàn)出成熟樣態(tài)，專業(yè)的刑事辯護律師和專業(yè)的刑事辯護團隊、律師事務(wù)所所占比例仍然非常低，遑論進一步的專業(yè)案件分工。因此，刑事辯護律師庫的建設(shè)需要以律師服務(wù)市場的進一步發(fā)展為基礎(chǔ)，需要逐步推進。筆者認為應(yīng)以刑事辯護律師的聚集數(shù)量及分布區(qū)域建設(shè)刑事辯護律師庫，而非以固定的區(qū)縣行政區(qū)劃為基準建設(shè)刑事辯護律師庫。刑事辯護律師庫建構(gòu)的目的在于更好地實現(xiàn)信息互通、資源調(diào)配，因此可以律師資源豐富的地區(qū)為聚合點，將部分律師資源欠發(fā)達的地區(qū)納入其輻射范圍，以便上一級司法行政機關(guān)統(tǒng)一調(diào)配律師資源。

第二，政府購買法律服務(wù)作為一種市場化的手段，相較于政府直接提供而言，具有明顯的優(yōu)勢，而且更是政府自身變革、回應(yīng)民眾、拉近政府與民眾、市場關(guān)系的重要手段。[注]參見王叢虎：《政府購買公共服務(wù)理論研究——一個合同式治理的邏輯》，經(jīng)濟科學出版社2015年版，第2頁。政府購買法律援助服務(wù)機制在域外有著豐富的實踐經(jīng)驗，但域外制度移植的核心在于防止該制度在移植國家產(chǎn)生“南橘北枳”的結(jié)果，政府購買法律援助服務(wù)的制度前提要求律師行業(yè)的競爭已經(jīng)有序化、市場化，政府已具備了相應(yīng)的合同管理能力。[注]參見吳羽：《刑事法律援助合同制度研究》，中國政法大學出版社2017年版，第295頁。而目前我國的刑事辯護服務(wù)市場尚未形成成熟有序的秩序，并且政府并未完成轉(zhuǎn)型任務(wù)，權(quán)力思維仍根深蒂固，需要隨著市場的進一步培育、發(fā)展而逐步轉(zhuǎn)向服務(wù)思維。有論者指出，政府購買法律服務(wù)時存在購買動力不足、以定向購買方式為主、購買程序不規(guī)范等問題。[注]張魯萍：“政府購買法律服務(wù)：正當性、困境與路徑”，載《求實》2018年第3期，第62～63頁。詳言之，政府對于購買法律服務(wù)的優(yōu)勢認知不足、對政府購買法律服務(wù)的性質(zhì)認知模糊，是該項制度建構(gòu)的主觀障礙；法律服務(wù)市場市場化、競爭程度不足是政府購買法律服務(wù)的客觀障礙；因缺乏經(jīng)驗而導致的程序不規(guī)范則是過程性障礙。質(zhì)言之，在法律援助服務(wù)供給層面，刑事法律援助的優(yōu)化與刑事辯護律師服務(wù)專業(yè)化和市場培育程度緊密相關(guān)，在上述障礙未清除之前仍因謹慎探索。盡管政府指派模式存在種種弊端，[注]政府指派法律援助在司法實踐中運行不彰，問題集中表現(xiàn)在社會律師的選擇缺乏統(tǒng)一標準、領(lǐng)取補貼不遵循市場價格、一定的強制性挫傷律師參與的積極性、缺乏完善的工作評價和監(jiān)督機制等。參見王迎龍：“論刑事法律援助的中國模式——刑事辯護‘全覆蓋’之實現(xiàn)徑路”，載《中國刑事法雜志》2018年第2期，第16頁。但鑒于其賴以存在的制度條件和社會條件未發(fā)生轉(zhuǎn)變，仍應(yīng)在優(yōu)化、完善的前提下將其作為主要的供給方式，輔之以必要的直接提供模式，對于政府購買法律服務(wù)機制的探索應(yīng)謹慎推進。

第三，受援人分擔費用機制能夠讓更多的群眾享受到獲得法律援助的權(quán)利，具有理論上的正當性和實踐層面的必要性。然而，要求特定受援人分擔費用則需在理論上證成特定范圍的必要性和在實踐中調(diào)動特定受援人支付部分費用的積極性。河南省制定的具體規(guī)范在涉嫌罪名和支付比例方面劃定范圍，將涉嫌罪名范圍限于涉黑、涉恐、涉毒、金融類犯罪及職務(wù)犯罪，將支付比例限定在1/3以下，范圍的有限性是受援人分擔費用機制得以實施的前提。筆者認為，該罪名限制兼顧罪行社會危害性和被追訴人支付能力兩個要素，涉黑、涉恐、涉毒、金融類犯罪及職務(wù)犯罪社會危害性較大，且涉案被追訴人具有一定的經(jīng)濟實力，能夠分擔部分費用，該限定具有相當?shù)睦碚撜斝院蛯嵺`理性，但是否存在可擴展或修正的空間仍需實踐檢驗。同時，既然要求刑事案件法律援助全覆蓋，在受援人消極地不愿意分擔費用的情況下，應(yīng)如何激發(fā)其主動性和積極性，仍需要在實踐中不斷地探索。進一步而言，在具體操作層面，受社會和個人征信體系尚有待完善、法律援助機構(gòu)對申請人經(jīng)濟狀況查證權(quán)力和手段不足等條件限制，在短期內(nèi)全面推行這一制度難度較大。因此，在資金供給層面仍應(yīng)堅持以財政撥款為主，受援人分擔只能作為試點予以探索，不宜大面積推廣。

當然，筆者所強調(diào)的目標推進應(yīng)符合時代性并不意味著改革探索要止步不前，而應(yīng)大膽嘗試小心推進，汲取司法改革的既有經(jīng)驗，在刑事辯護全覆蓋試點過程中鼓勵部分律師市場培育和經(jīng)濟社會發(fā)展較好的地區(qū)積極探索，在實踐中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，在鞏固既有改革成果的基礎(chǔ)上實現(xiàn)新的突破。