場域視角下養老產業組織的激勵與規制政策研究

王嘯宇，佟代泉,2

(1.南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350；2.內蒙古財經大學 學報編輯部，內蒙古 呼和浩特 010070)

一、引言

2019年2月28日，國家統計局發布《2018年國民經濟和社會發展統計公報》，截止2018年底，60周歲及以上老年人口數為2.4949億人，占比17.9%，65周歲及以上老年人口達到1.6658億人，占比11.9%，我國老年人口首次超過15周歲及以下群體。銀齡群體在國家的建設發展中功不可沒，如今遲暮階段依舊發揮余熱，激活養老產業的發展。“養老產業”概念起源于西歐發達國家，通常以產品消費對象的指向性類群作為界定依據和標準，以滿足老年人物質和精神需求以及其他特殊需求為目標，向老年人提供產品和服務的相關營利行業的總稱，亦稱老人福利產業、老齡產業、銀色產業等[1]。在我國，養老產業自20世紀80年代開始萌芽，進入老齡化社會后，成長速度加快，日益成為機遇無限的“朝陽產業”，由于政府、學界和業界在概念界定上尚未統一，本文取自穆光宗先生的定義，認為養老產業隸屬于第二、三產業，是專門生產老年用品或者提供老年服務的企業或部門的集合[2]。當前養老服務、養老產品需求旺盛增長與養老產業社會化、市場化發育不足的矛盾日益突顯；政府承擔責任過多，但資源和服務的供給能力有限，有效解決之策是促進養老產業組織的發展。

在養老服務社會化的背景下，養老產業組織是養老產業的市場主體，包括營利性養老機構、提供老齡產品和老齡服務的涉老企業等，在追求營利的同時，不能背離福利性。養老是剛需，不能完全市場化，目前對于養老產業組織尚無一致的定義。本文研究的養老產業組織分為三類：一是居住型養老產業組織，個人或企業投資的養老機構(民辦公助型養老機構、工商登記的民辦民營型養老機構、中外合資或國外獨資型)；二是護理型養老產業組織，即提供老齡照護、護理、保健用品的企業組織，三是發展型養老產業組織，提供諸如老年教育、旅游、金融理財、保險等個性化產品的企業組織。學術界主要從以下幾個方面加以討論：一是從養老產業組織自身角度，探討發展中面臨的問題與對策建議，如民辦養老機構發展困境的論述[3][4]，區域內養老產業組織的優劣勢條件分析和路徑選擇[5]，中高端養老機構服務特色、運營模式的介紹[6]；養老產業組織服務質量的監督[7]、服務績效的考評[8][9]。二是從政府角度，闡釋政府對民辦養老機構在土地、投融資、稅費、審批中的政策關照[10]，政府購買、扶持政策的實施效果的評估研究[11][12]。三是從兩者關系角度，探析政府與民辦養老機構的互動機理[13]、政府的規制措施[14]。四是對外資企業進入養老市場的介紹[15]、政策環境[16]、發展前景的思考[17]。

遺憾的是已有文獻略顯零散、孤立，缺乏系統深入的理論闡釋和嚴密的分析框架，更遑論專著性的論述；關于養老產業組織整體網絡的分析鮮有文章述及，組織間集體行動對政策的能動性影響與政府回應機制探討不深入。實際上，不同類別的養老產業組織共處于一個關系場，面臨著同樣的現實問題和政策困囿。鑒于此，本文運用場域理論，結合近年來國家推進養老產業組織發展的政策文件，把脈政策動態，挖掘其成長空間，剖析其在養老服務場域內部的構型和行動邏輯；考察養老產業組織綜合體與政策的關系；立足養老產業社會福利性和產業經濟性的雙重屬性，探尋養老產業組織發展的動力機制和約束機制，提高政策的靈活度和韌性，減少市場外部性等失范行為，彌合養老產業組織政策中的縫隙和沖突，切實發揮激勵與規制的效力，理論上激發學術研究和思考，實踐中增進養老產業組織的行動理性，關注老年價值。

二、政策探尋：養老產業組織的激勵與規制

習近平同志提出“要培育老齡產業新的增長點，完善相關規劃和扶持政策”[18]。從當前社會保障和養老服務現狀來看，年末共有各類提供住宿的社會服務機構3.3萬個，全國注冊登記養老機構3.0萬個，社區服務中心2.7萬個，社區服務站14.5萬個。①養老服務社會化的趨勢加快，老齡產業主體日益豐富，促進了養老產業組織的整體性發展。然而當前養老產業發展中存在政策不清晰、組織結構發育遲緩的問題。組織分析的新制度主義理論認為，組織是由制度加以維系的，是制度變遷的行為體和工具，制度具有制約和使能的雙重作用[19]。使能即激勵，制約即規制；優善的制度能促進養老產業組織理性、穩定的發展。制度環境形塑了養老產業組織場域的外部環境。透過場域邊界，影響著場域內部養老產業組織的構型。政策是在制度平臺上運行著的規則安排。從當前政策體系來看，國家尚未明確出臺關于養老產業組織的政策文件，檢視養老機構管理、老齡事業發展的政策文本，探尋老齡事業、養老產業發展的政策關照，提煉出政府激勵、規制的現行措施，以此剖析養老產業組織的發展前景。

(一)養老機構管理的政策文件檢視

民政部統計資料顯示，目前全國注冊登記的養老機構有2.98萬個，機構床位392.8萬張，改革開放以來，隨著社會福利社會化的推進，政府逐漸放開養老機構的全面管控和長期包辦，鼓勵社會力量興辦養老機構，允許多主體參與養老機構服務，致力于頂層設計，發布了一系列重要文件，以激勵和規制養老機構管理、服務和建設。選取知網文獻中引用率最高的代表性政策文件整理如下表所示。

表1 養老機構管理政策中的激勵與規制

續表1

發文機構文號日期標題規制商務部民政部民發〔2014〕81號2014/11/24《商務部、民政部關于鼓勵外國投資者在華設立營利性養老機構從事養老服務的公告》國家發展改革委民政部發改委〔2015〕129號2015/1/19《規范養老機構服務收費管理促進養老服務業健康發展的指導意見》民政部民發〔2017〕51號2017/6/7《關于開展養老院服務質量建設專項行動的通知》民政部2018/9/27關于國家標準《養老機構等級劃分與評定》(征求意見稿)廣泛征求意見的通知

資料來源：根據國務院各部委政策文件繪制.

改革開放以來，激勵性政策安排體現在政府從制度層面放開福利機構的興辦主體的管控限制，支持社會力量興辦養老機構，同時出臺了具體的激勵政策，在地價、電信、稅收方面給予優惠扶持，養老機構的數量和床位數迅速增長。然而機構管理混亂、經濟利益短視、服務水平低、發展不平衡的矛盾突顯，2012年12月31日，民政部提出養老機構基本規范(國家標準 GB/T 29353—2012)，對于全日制養老機構，從人員、環境、設施、服務內容上提出具體要求，在養老機構的審批、管理、建筑設計、財稅方面，制定明確的管理規范，加強評估標準化建設，努力增強可操作性。2017年12月29日，民政部提出養老機構服務質量基本規范(國家標準 GB/T 35796—2017)，對于服務評價方式、內容、持續改進策略進一步加以指導和說明。然而政策設計偏理想化，重技術理性，差異化不明顯，對不同類別的養老機構缺乏區分，政策推行中產生的不平等問題難以解決，從而影響興辦主體的積極性，制約了民營養老機構的成長和養老產業組織的整體發展。

(二)老齡事業發展的政策文件分析

老齡化社會的到來，促使政府完善老齡工作網絡，統籌運用政策工具，繁榮養老市場，推動養老服務體系建設與養老事業發展相協調，發展養老產業。2008年，中國老齡事業發展基金會籌建“銀齡基金”，建立“銀齡基金管理委員會”，以促進老齡事業的發展。黨的十九大報告提出“積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，加快老齡事業和產業發展”。回顧2000年以來老齡事業發展“五年規劃”，析出關于激勵養老事業和養老產業的表述，如表2所示。

表2 老齡事業發展“五年規劃”中的激勵

資料來源：根據國務院各部委政策文件繪制.

通過梳理可以發現，市場機制在養老事業發展中的角色上升，養老產業業態日益拓寬，政府對養老產業的政策激勵明顯，2006年2月，國務院辦公廳轉發全國老齡委和發改委等部門《關于加快發展養老服務業意見的通知》(國辦發〔2006〕6號)、2011年12月，國務院辦公廳《社會養老服務體系建設規劃(2011—2015年)》(國辦發〔2011〕60號)、2013年10月，國務院《關于加快發展養老服務業的若干意見》(國辦發〔2016〕91號)、2017年2月，工業和信息化部、民政部、國家衛生計生委發布《智慧健康養老產業發展行動計劃(2017～2020年)》(工信部聯電子〔2017〕25號)、著重強調養老產業的建設、運行和管理，鼓勵社會資本、境外資本設立營利性養老機構，給予稅收等優惠政策。2018年7月30日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《國家衛生健康委員會職能配置、內設機構和人員編制規定》(廳字〔2018〕59號)，衛健委下設老齡健康司，民政部下設養老服務司，共同管理全國老齡事務。隨著養老產業制度的完善，養老服務管理的機構設置更加科學，養老產業發展重視程度加強。然而，政策文件雖不斷推陳出新，養老產業組織卻在實踐發展中缺乏具體指導和細致的規范，激勵性有余而規制力不足。

(三)問題思考與研究框架

整體來看，養老產業組織發展的宏觀制度環境和政策體系已經具備，然而依然存在以下不足。第一，養老產業組織發展的政策環境尚未發生根本變化。政府的激勵手段和政策扶持主要集中于公辦養老機構，對于民辦、外資等不同性質的養老產業組織政策供給和引導政策規劃籠統粗放，具體細則不精準、監管落實上存在困難，培育和鼓勵效力不足。對產業組織的支持保障力度和法律約束力較小，對地產、醫療、養老機構等養老服務提供主體的稅費優惠區分不足。第二，鼓勵養老產業發展的政策文件密集出臺，但大多是“意見”、“通知”或“辦法”，法律權威性不足。政府管、辦、控強于引導、激勵和監督。第三，養老產業組織發展市場化、產業化條件不充分，民間資本在參與養老服務提供的過程中面臨一系列制度和政策方面的問題, 影響了其參與養老服務提供的積極性[20]。政策偏于對養老產業組織公益性和非營利的規制，社會辦、市場辦的實踐推進緩慢。社會資本投入養老產業建設、運營中依舊面臨法律不明、產權不清、思想觀念抵制等諸多挑戰和障礙，阻礙了養老產業組織的發展。政策對于養老產業組織的激勵與規制的效果不明顯。

圖1 場域邊界內外養老產業組織與政策的關系資料來源：作者自繪.

本質而言，政策的激勵與規制屬于外力輸入，要想有效的作用于養老產業組織，必須厘清其在組織場域內的行動邏輯。理查德·斯科特(W.Richard Scott)認為，組織場域是處于微觀層次的個體行動者及組織、宏觀層次的社會行動者系統，以及跨社會行動系統之間的中觀分析單位[19]。中觀的養老產業組織場域內，諸多因素相互交織，而養老產業組織作為微觀的個體，需要積極運用技術思維和管理思維，提供養老產品和服務，延伸產業鏈，從而實現利潤最大化和長遠發展。各養老產業組織間共融共生，塑造了不同的場域構型。本文的研究目的是：針對養老產業組織偏離市場需求、社會化的質疑以及信任危機現狀，按照場域內部—邊界—外部的分析思路，詳細剖析養老產業組織場域的內部構型、行動困境，場域是有邊界的，透過邊界的張力，從內而外挖掘養老產業組織與外圍政策、制度的互動關系，暴露政策的不足和缺失，呼吁政府從制度思維出發、運用激勵和規制機制，建構養老產業組織場域外圍的政策安排，剝離政策粘嵌，促進養老產業組織組織的發展和政策體系的完善，實現產業經濟性與社會福利性的統一。

三、場域內部：養老產業組織的構型分析

布迪厄(Pierre·Bourdieu)認為，場域是在各種位置之間存在的客觀關系網，根據場域來思考，就是從關系角度來思考[21]。養老產業這片尚待開發的藍海場域中，不同類別的養老產業組織在競爭、協作中形成了不同的構型，進而調節著市場與政府的關系、事業性與產業性的關系。場域的結構可以被看作一個不同位置之間的客觀關系的空間，這些位置是根據他們在競奪各種權力或資本的分配中所處的地位決定的[22]。民辦公助養老機構、民建民營養老機構是養老產業組織的重要力量，民辦公助養老機構，大多由金融機構、企業、社會力量投資興建，得到政府場地、設施、資金的資助，按成本收費，盈余用于機構建設和運營發展，兼具公益性和收益性。工商登記的民建民營養老機構，多是以特定企業針對特定老年群體發展的養老產業組織為主，如親和源集團、越秀地產等地產類企業；泰康保險集團、陽光保險集團等險資類企業；養安享養老集團、麥麥養老、百生康(北京)健康產業科技有限公司等科技類企業；幸福世家老齡產業投資集團、中民國控養老產業集團有限公司等老齡產業投資集團構成，追求營利。國外獨資或合資運營型養老產業組織，管理運營模式先進、經驗豐富，資金充足。養老產業組織場域內部，不同屬性的養老機構，在實際發展中進行資源交換、博弈互動，按不同的層面劃分，呈現不同的構型，共同促進養老產業組織的體量在場域中轉化為巨大的能量。

(一)養老產業組織的集合協作構型

圖2 集合協作構型資料來源：作者自繪.

按性質劃分，民辦公助、民間民營、外企合資或獨資類養老產業組織在養老產業組織場域中呈現集合型關系，既獨立投入、建設和運營，致力于解決各自的發展困境，同時又面臨相同的政策環境、社會背景，對市場前景認識不足；缺乏成熟的商業盈利模式、贏利點不明朗，產業鏈不完整；經驗缺乏、人財物力不足；養老機構污名化、虧損化。三類養老產業組織在發展中合力推動制度政策的銜接，如圖2所示。

與公辦養老機構一床難求的情境相反，民辦養老機構床位閑置率高，收費較多，自主性缺乏，往往依賴政府補貼與政府購買，微利甚至蝕本運營，優勝劣汰，陷入供需失衡的惡性循環。外資企業來自成熟的市場，資金雄厚，擁有國外資產管理機構的豐富經驗，然而土壤不符，在注冊時，這些境外資本只能從事營利性養老服務，但目前國家大力推進的居家社區養老服務更多是非營利性質的，給境外資本實際投入造成一定的阻礙。加之，價格、客戶群定位不精準，短時間內難以扎根區域，迅速本土化。格蘭諾維特認為，結構中的弱關系比強關系更能帶來社會資源[23]。不同屬性的養老產業組織間合作競爭、在場域中博弈互動。外資性養老產業組織的進入，一方面形成“鯰魚效應”，倒逼公立養老機構摒棄依賴感和優越性，加快理念轉換、探索運作機制創新。促進整個養老服務業的投資結構的優化。同時外資養老產業組織也積極尋找國內養老企業作為合作伙伴，布局自己的養老網絡，減輕“水土不服”的阻力。三類養老產業組織在發展中增強合力，整體推動各項制度政策的銜接，帶動養老產業的發展。

(二)養老產業組織的序列協作構型

按生產和服務過程中的流程劃分，處于養老產業鏈上游、中游、下游的各養老產業組織在養老產業組織場域中呈現序列協作式的結構秩序，在養老產品和服務的提供中密不可分，在合作中進一步激活產業鏈，開拓新的業態，如圖3所示。

圖3 產業鏈為核心的序列協作構型資料來源：作者自繪.

整體來看，產業格局基本形成。然而從養老產業鏈各環節來看，協調機制缺失，由于基礎薄弱，經驗缺乏，上、中、下游的養老產業組織間聯系不夠緊密，尚未形成環環相扣的完整產業體系。上游研發與設計的養老產業組織少，在產業鏈中處于附屬地位。產業鏈中游的養老產業組織主要涉及產品的原料采購與產品制造，監督機制缺乏，技術、效率亟待提高。下游環節主要是養老衍生產業，主要是負責營銷與物流的養老產業組織，營銷點需要挖掘，產品的推廣策略有待提升。產品的附加值低，養老示范企業、龍頭組織的帶動效應不明顯，建筑、鋼材、水泥、機械、家電等行業的輻射力不足。一些養老產業組織缺乏前期市場調研，盲目跟風，投資信息不完全，資金鏈條易斷裂，資金來源不穩定，入不敷出，優勝劣汰。

(三)養老產業組織的互惠協作構型

從當前形式來看，“康養+旅游+地產”模式的康養小鎮發展成為新趨勢，可以集中資源，合作互益。按照不同的業務，根據組織生態學的邏輯，組織共同體會形成互惠結構，通過合作實現集體的生存。在互惠性的養老產業組織場域中，各養老產業組織結合區域特色，以項目為中心，根據各自優勢，打造協同發展網絡，分層次提供普惠性、中高端的養老服務。養老產業組織在平等的基礎上，以養老產品和服務的提供為核心，針對特定目標群體，共同開發項目，分工合作，互惠共贏。在場域中，各養老產業組織以項目為核心，形成一種互惠性的依賴關系，如圖4所示。

圖4 互惠協作構型資料來源：作者自繪.

地產類養老產業組織開發老年住宅和老年基礎設施，金融類養老產業組織針對中高端老年收入群體推出老年保險、理財和博彩產品，通過投資盈利，彌補承保虧損。旅游類養老產業組織針對中高端收入的老年群體，發展候鳥型養老產業。利用規制機制，健全外圍制度安排。旅游類養老產業組織，根據老人訴求、身體健康狀況開發適老型旅游產品，從旅游向旅居過渡。醫療保健類養老產業組織負責老年群體的藥物治療、保健產品的提供、醫療器械的優化。家政服務類養老產業組織做好日常用品的補充，提升專業護理能力；文娛類養老產業組織從空巢老人、失獨老人、臥床老人等不同群體的訴求出發，提供心理咨詢服務，積極研發休閑娛樂、智能養老產品，祖母咖啡、免醉酒杯，滿足老人多樣化、個性化需求，刺激老年人消費。聚焦合作項目，發揮各自優勢，提升整體服務質量，滿足老年群體的需求，同時輻射帶動周邊產業的發展。從而根據不同的功能，形成“地產+旅游+醫療”、“金融+旅游+醫療”一體化的產業綜合體；然而在現實發展中，缺乏區域內老年群體整體性需求的預測，養老產業組織間協同程度低，交流機制欠缺，項目開發存在盲目性，不確定性因素較多，中期可能出現資金鏈中斷、老年服務事故等。同時各分養老產業組織可能因私損公，如房產企業可能以提供養老服務的名義套取政府支持，變相圈地，搞房地產開發，存在搭便車行為，責任由產業綜合體集體承擔。

四、邊界迷思：養老產業組織對政策的逃離與吁求

養老產業場域中，養老產業組織天然的逐利性，彼此間會競爭、博弈、互動，使得養老組織場域處于運動之中，整體的形態結構不斷發生變遷，內部協作結合成的養老產業綜合體，實為松散耦合的結構，面臨集體行動困境時，會表現出對場域外部政策的逾越和逃離，增加了場域邊界的張力。有良知遠見的養老產業組織會反思自身的非理性發展行為，探尋長期突破虧損危機之策，積極與制度層互動，在受到制度環境的影響和滲透的同時，產業組織綜合體也能通過創造性的、策略性的集體行動，能動的應對制度環境的影響意圖，吁求政策支持，倒逼政府有所作為，從而使制度更加科學。

(一)逃離——鉆空撈利

養老產業組織場域中，松散耦合的結構形態，加之“理性經濟人”的思維支配下，使得養老產業組織鉆取政策規則中的漏洞，從而誘發不正當撈利行為。

第一，養老產業是戰略性新興行業，現階段養老產業組織的政策體系尚不發達，政策制定和執行涉及財政、民政、衛生、住建、人社、工商、稅務、發改、老齡、勞動等多個部門，與財稅、土地審批、人才、投融資、基建、政府購買公共服務等政策粘連。當前除北京、上海、廣東、福建等地的大中城市養老建設運營補貼政策較為完善外，大多數省市養老產業組織政策設計空泛而不細化，缺乏具體法律法規及管理辦法，細小問題在解決中無章可循，難于操作，養老產品和服務的供需關系失衡。

第二，養老產業組織提供的產品和服務屬于準公共產品，存在著排他性和競爭性，市場機制下，養老產業組織基于“理性經濟人”的利益訴求，只愿意生產盈利性強的產品，偏重于中高端群體的需要，忽視了低收入者的需求和消費能力。

第三，養老產業組織的逐利思維本質上與政府主導的公益性理念相悖，企業組織的趨利性動機、發展不充分的客觀現實再加上短期內的折損，迫使養老產業組織綜合體在提供養老服務和養老產品的過程中，利用制度漏洞，騙取政策優惠；利用市場經濟的負外部性損公濟私，違反市場秩序，擾亂公平競爭原則，降低服務質量，損害老年群體的利益，加劇了養老產業組織的污名化。

(二)回歸——政策吁求

養老產業組織場域中，不同性質、產業鏈不同環節的養老產業組織協作形成的綜合體，在集體行動中，標準不明確，在提供養老產品和服務的實踐中遇到一系列困境，需要政策指導、調控、激勵。

首先，當前政府對養老機構的補貼和優惠大都針對民辦非營利機構，對于工商部門注冊的民辦民營養老機構、外企獨資或合資的養老機構，稅收設置不清晰、公共事業收費等方面補貼、優惠力度不夠，增加了養老產業組織綜合體的利益不平衡和合作障礙。

其次，民辦公助類養老機構向市場類機構轉型的條件、準則缺乏，制度安排不周密，民間資本投資興辦養老機構時，資本不穩定，運轉體系不成熟，資金鏈容易斷裂，老年人穩定的產品需求、照護服務等無法保證。養老服務涉及到老年人的生命和責任，由于養老產業組織監管的法律法規缺失，缺乏配套的風險分擔機制，一旦發生老人摔傷、病故等突發性危機時，政府傾向于保護老年弱勢群體，從而損害養老產業組織的利益。

再次，外資在投資銀齡產業時，稅收、土地等優惠扶持政策落實不到位、產業投資限制過多，準入、審批流程復雜繁瑣，耗費時間，融資困難，造成服務定價高。

最后，高星級標準的養老機構資源浪費、定價不合理問題需要政府加以規制，養老產業組織發展的污名化需要政府為其正名。政府作為積極的行動者，致力于平衡“掌舵”和“劃槳”的關系，避免走計劃式、長期包辦的老路。探索政府與市場的邊界，結合現行政策體系，反思養老產業組織政策的漏洞，調整利益群體的行為，不斷探索變革。

五、場域之外：激勵與規制的政策建構

養老產業組織發展中出現的爭論和問題正是政府行政能力和智慧的考驗，是公共政策的生長點。養老產業組織的發展需要政府自上而下建構相應的制度規則，激勵與規制疊加，從而形成養老產業組織發展的動力和約束機制。通過激勵效應，推動和培育養老產業組織的衍生發展，通過規制效應，規范和改制養老產業組織的行為秩序，社會福利性與產業經濟性兼顧，事業性與產業性相平衡。

(一)養老產業組織發展的激勵機制

激勵機制的目的在于增權賦能，挖掘養老產業組織的市場潛力，增進養老產業組織的經濟效益，通過激勵機制，搭建產業發展平臺，政府激勵——養老產業組織間互勵——養老產業組織自勵并舉，用社會化、市場化激勵養老產業發展，加強公共政策的引導扶持，促進養老產業組織的管理政策與健康、養生、旅游、文化、健身、休閑等產業政策的銜接，促進養老產業組織向產業化、專業化方向發展。

1.觀念激勵

第一，化解認同危機，搭建群眾與養老產業組織間的橋梁。政府主導去除養老機構污名化，利用媒體做好養老產業組織公共形象的維護，推動養老產業品牌的扶持和成長，查明養老機構丑聞背后的真相，明令養老機構作出合理解釋，公示整改方案。標率典型，利用微信公眾號、官方微博等新媒體手段廣泛宣傳，塑造大眾認同，引導民眾消除養老產業組織騙取財務、虐待老人的刻板印象。第二，加強理念引導，激勵養老產業組織更新觀念，能承受短期內利潤微薄，但養老產品、服務需求具有可持續性，引導其樹立長期能夠營利的信心，克服發展惰性和被動依賴政府扶持的思維慣習。第三，信息供給激勵，以區域為單位，統籌養老產業供需資源，及時發布養老產業市場信息，在選址布局上提供規劃建議。積極為民辦養老機構提供擔保，為其尋找投資人。第四，包容性發展思維，根據目標群體分層次發展養老產業。建立試錯機制，允許養老產業組織在不觸碰法律、道德底線和老年群體核心利益的情況下，自主探索盈利模式。

2.制度建設

首先，政府托底，理性認識養老產業發展的規律，推進養老產業組織“管辦扶”的政策創新。建立養老產業數據庫，做好養老產業整體布局和區域規劃，線下硬件設施與線上信息化同步發展，經濟發達地區推廣養老區塊鏈，促進養老醫療、文化、護理產業合理交叉布局。

其次，建構專業化的養老產業管理組織，與現有制度銜接，在場域中良性互動。加強指導和扶持，在財政、土地、稅收、貸款、審批方面給予更多優惠和政策關照，實施專項撥款、補貼、稅收減免等稅費優惠政策，并將優惠政策擴大到籌資、投資、經營各環節，制定資金補助、稅費減免的規范細則，各地區政府根據情況探索養老服務營改增免稅項目。

第三，完善外資準入政策，促進養老服務業的對外開放，近年來，美國Emeritus、星堡、魅力花園；日本長樂、禮愛、木下養老集團；法國Orpea集團、DomusVi集團和Colisee集團外資養老企業進入中國養老市場，與國內企業合資運營、開發養老服務項目，政府應推動養老現代服務業的構建。在土地審批、項目開發、機構建設方面給予優惠，勵鼓境外資本投資老年食品、保健品、健康保險領域；豐富外資引入體系，鼓勵養老產業外險公司與社會保險系統對接，開發包括失能、養老照護等品類多樣的新型健康險，捍衛養老產業組織的地位空間。建立培訓機制，地方政府應制定計劃，選拔區域內優秀養老產業組織，按比例進行人員培訓，提升服務水平和素質技能。主導成立養老產業組織的行業協會，鼓勵不同養老產業組織間及內部人員間合作交流，協同發展。

3.利潤激勵

政府在扶持共享經濟發展的過程中可采取稅收減免、綜合抵扣、累積抵免等直接性激勵措施降低市場主體的稅收負擔, 從而降低市場主體的運營成本[24]。2019年2月2日，國家財政部、稅務總局發布《關于明確養老機構免征增值稅等政策的通知》，對于依法辦理登記，并向民政部門備案的為老年人提供集中居住和照料服務的各類養老機構免征增值稅。此舉惠及養老產業鏈條中提供醫療、養老保險等服務的養老產業組織。在此基礎上，政府應進一步優化稅費優惠機制，對涉足養老產業發展的民間資本、外資企業分層次加以扶持、補貼。允許民辦公助養老機構的收益性，用于機構的可持續發展和老年服務質量的提高。鼓勵民辦機構通過私募基金和私募股權基金拓展融資渠道，提高經濟效益，突破虧損窘境。激勵養老產業組織洞察市場變化，提高養老產業敏感度，加強市場調查、市場細分和預測，鼓勵小型、連鎖、專業化的服務機構發展，對小微養老機構提供信貸支持，產業用地、投融資、稅費優惠，按民用價格收取水電費。政府應定期走訪養老產業組織調研，運用評星評級手段，鼓勵養老產業組織間競爭、提升服務質量。激勵養老產業組織從老年人生理和心理特點出發，加大對養老產品的研發投入，設計提供豐富多彩的老年商品和服務，鼓勵養老產業組織為生活條件好，尋求高質量養老服務的老年群體，開發不同組合的套餐服務，加上必要的福利性養老服務配套。實現養老產業投資主體多元化、服務形式多樣化、服務對象社會化以及服務隊伍專業化，用“市場化+”、“互聯網+”推動養老產業發展。

(二)養老產業組織發展的規制機制

當前養老產業市場不成熟，養老產業組織的經濟效益亟待提高，然而養老產業組織的發展不能偏離養老的事業性，應彰顯公平公正的價值觀念，確保養老產業組織的社會福利性，增強社會責任感。發揮政府協調各方利益的主導作用，通過必要的干預手段，彌補養老產業組織發展中的市場失靈和外部性帶來的損失，增進社會福利。鑒于地方經濟發展水平的差異，養老產業組織的規制不能一刀切，要賦予足夠的靈活性和自主性，并為養老產業組織間公平競爭釋放一定的空間。

1.行政規制

運用財政、稅收、金融以及行政許可等政策工具對養老產業組織進行進行監管、調控，主要從經濟性規制和社會性規制兩個方面加以約束。經濟規制表現為對養老產業組織的準入、運營與退出加以規范，引導社會資本靈活投撤養老產業基金，結合機構實際和老齡人消費能力建立價格指導標準，明晰服務項目的收費標準，做好養老服務產業融資與土地劃撥監管、規范經營。同時加強社會性規制，建立養老產業組織的養老產品和服務質量評估標準，加強對養老產業組織服務人員從業資格的把關和監督，加強養老產業組織資產管理、提高使用效率，杜絕養老資源的浪費。

2.法律規制

將養老產業組織的發展上升到立法層面，清晰養老產業組織的概念界定、分類標準、準入，管理和運營納入法治軌道，提升養老產業組織相關法律的效力層次；制定養老產業組織的管理辦法和行業標準，責令不規范的民辦養老機構、外資企業進行整改，終止政府購買服務合同，另選服務外包承接者。提高法律強制力，防止政策落實和矛盾解決中的扯皮、推諉；增加養老產組織的違法成本，排除違法動機。

(三)激勵——規制的平衡點探討

激勵的動力作用需要突顯，切實刺激養老產業組織的發展；規制不能過多過細，以免冗雜泛濫，阻礙養老產業組織發展的積極性；激勵、規制機制均需要立足客觀現實，結合老年群體的訴求調整更新，從而達到平衡點，養老產業組織逐利性與公益性的平衡，產業經濟性和社會福利性的統一。

圖5 激勵——規制效力分析資料來源：作者自繪.

如圖5所示，A種情況下，規制效力高而激勵效力低，呈現強政府，弱經濟的狀態；福利性顯著，養老事業明顯；顯然會重蹈計劃經濟時期的發展模式，與未來形勢的發展不相適應。B種情況下，規制效力低且激勵效力低，呈弱政府、弱經濟的態勢，養老產業組織發展面臨的不確定性較大，民間資本觀望、猶豫乃至拒絕投資養老產業；會減緩養老產業發展的步伐。C種情況下，規制效力和激勵效力均高，為強政府、強經濟的態勢，會加劇場域邊界的張力，養老產業組織與政府的關系緊張，不利于養老產業的發展。D種情況下，規制效力低而激勵效力高，為弱政府、強經濟的態勢，營利性顯著，養老產業化明顯。然而由于約束力缺乏，會造成野蠻生長的情形，因此E種情況下的平衡點就非常重要。

圖6 激勵與規制的平衡點資料來源：作者自繪.

如圖6所示，E為政府供給與市場供給的切點，在此狀態下，養老產業發展達到最佳，政府能夠通過有限的資源供給，激勵市場生產更多的養老產品，提供更高效、高質量的養老服務；并以有形之手規制市場的無限擴張，在博弈互動過程中，激活各主體協力參與，人財物力優化配置。達到E點時，養老產業組織得到激勵與規制，政策效力得以最大程度的發揮。由于各地區經濟水平、老年人口狀況的差異性，激勵與規制的平衡點需政府主導設計，以老年人滿意度和養老產業組織年利潤率為標尺，以市為節點，自上而下探索施行。

六、結論與討論

構建深化放管服改革和智慧型政府架構的大背景下，養老服務社會化產業化的頭勢日益增強。養老產業組織應抓住政策機遇，樹立發展的信心，發揮產業組織綜合體的集聚效應，提高養老產業的競爭力，發揮產業鏈的擴散效應，輻射傳遞，帶動區域經濟的發展，促進養老產業發展成熟。同時，看到與發達國家的差距，資源、智識的有限性，決定了養老產業組織不能采取急進型、休克式的撈金模式，而需憑借服務特色和質量博得人心，謀求長遠發展。本文嘗試構建組織與政策相結合的分析框架，用于解釋養老產業組織發展面臨的現實問題和政策困囿，然而激勵與規制終究是外力輸入，養老產業組織的發展需要找到內源型動力；本文的分析偏重于對養老產業組織構型的探討，對老年人的主觀訴求考慮不足，缺乏發達國家經驗的借鑒，因此陷于燈下黑的藩籬；研究中雖然側重場域視角下的動態分析，但是植入變量少，對于地域文化、經濟條件等因素差異的考量較為缺乏，有待后續細致深入的探討。

[注 釋]

① 數據來源：《2018年國民經濟和社會發展統計公報》。